N. 03258/2012 REG.PROV.COLL.
N. 00590/2011 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania
(Sezione Seconda)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 590 del 2011, integrato da motivi aggiunti, proposto da:
Ludovico P., rappresentato e difeso dall’avv. E. S., con domicilio eletto presso l’avv. M. S. in Napoli, corso U. I, n. .;
contro
Il Comune di Sant’Antimo, rappresentato e difeso dall’avv. L. L., con domicilio eletto in Napoli, via dei Mille, 40 c/o l’avv. D.;
nei confronti di
A. P.;
per l’annullamento
dell’ ordinanza n. 39 del 04/11/2010 avente ad oggetto la decadenza del permesso di costruire n. 145/06, rilasciato per la realizzazione di un garage interrato sulla p.lla 1358, f.6;
e nel ricorso per motivi aggiunti depositati il 28.1.2011
per il risarcimento del danno da ritardo e danno da disturbo subito per effetto del comportamento dell’amministrazione comunale;
e sui motivi aggiunti depositati il 21.7.2011 per l’annullamento
della nota n. 19466 del 24.6.2011 con la quale il Comune di Sant’Antimo ha chiesto la presentazione di documentazione integrativa al fine di procedere all’esame della domanda di variante del 4.11.2010;
e sui motivi aggiunti depositati il 1.3.2012 per l’annullamento.
della nota n. 39752 del 6.12.2011 con la quale il Comune di Sant’Antimo ha chiesto la presentazione di ulteriore documentazione al fine di procedere all’esame della domanda di variante del 4.11.2010.
Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Sant’Antimo;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 7 giugno 2012 il dott. Vincenzo Blanda e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
Con l’atto introduttivo del presente giudizio depositato il 28 gennaio 2011, il ricorrente ha premesso di essere proprietario di una fabbricato per civili abitazioni sito in Sant’Antimo, corso Italia, foglio di mappa n. 6, particella 135, e di un’area pertinenziale in relazione ai quali ha presentato una domanda volta ad ottenere il permesso di costruire un parcheggio interrato pertinenziale al fabbricato.
Lo stesso ha esposto che in data 4 luglio 2006 il Comune aveva rilasciato il permesso di costruire n. 145/2006 per realizzare un parcheggio interrato pertinenziale al fabbricato;
che il Comune con nota prot. n. 541556 del 24.6.2010 ha ammonito il ricorrente a non iniziare i lavori prima del rilascio del provvedimento di autorizzazione sismica da parte del Genio civile di Napoli;
che il Settore provinciale del Genio Civile della Regione Campania ha definito il procedimento soltanto in data 19.10.2010 rilasciando l’autorizzazione sismica n. 884/2010;
che in data 4.11.2010 è stato adottato il provvedimento n. 39, con il quale è stata disposta la decadenza del permesso di costruire, ai sensi dell’articolo 15, comma 4, del d.p.r. 380/2001, sull’assunto del mancato inizio dei lavori.
Avverso il suddetto provvedimento e gli atti indicati in epigrafe, ha proposto impugnativa l’interessato, chiedendone l’annullamento per i seguenti motivi:
1) Violazione e falsa applicazione degli artt. 7, 8 e 10 della legge n. 241/1990. Eccesso di potere. Difetto di istruttoria. Violazione del giusto procedimento;
2) Violazione e falsa applicazione degli artt. 15 del d.P.R. n. 380/2001. Eccesso di potere. Difetto di istruttoria. Violazione del giusto procedimento. Inesistenza dei presupposti, difetto di motivazione. Travisamento dei fatti.
Il Comune non avrebbe considerato l’intenzione del ricorrente di realizzare la costruzione autorizzata, desumibile dalla condotta tenuta dallo stesso, tra cui in particolare la presentazione della richiesta di autorizzazione sismica presentata al Settore provinciale del Genio Civile della Regione Campania;
3) Violazione e falsa applicazione degli artt. 15 del d.P.R. n. 380/2001. Eccesso di potere. Difetto di istruttoria. Violazione del giusto procedimento. Inesistenza dei presupposti, difetto di motivazione. Travisamento dei fatti. Violazione dell’art. 2 della legge regionale Campania 7.1.1983, n. 9, degli artt. 65 e 93 del d.P.R. 6.6.2001, n. 380, dell’art. 17 della legge n. 64 del 1974, dell’art. 4 della legge n. 1086 del 1971.
Il termine dell’inizio dei lavori doveva ritenersi sospeso fino al rilascio della autorizzazione sismica;
4) Violazione e falsa applicazione degli artt. 15 del d.P.R. n. 380/2001. Eccesso di potere. Difetto di istruttoria. Violazione del giusto procedimento. Inesistenza dei presupposti, difetto di motivazione. Travisamento dei fatti.
Il Comune non ha tenuto conto del fatto che il mancato inizio dei lavori è da addebitare al ritardo con cui il Settore provinciale del Genio Civile della Regione Campania ha rilasciato la autorizzazione sismica (factum principis);
5) illegittimità dell’atto comunale n. 22673 del 23.11.2010 di diniego della variante presentata il 4.11.2010. Illegittimità derivata.
Con motivi aggiunti depositati il 28 gennaio 2010 il ricorrente ha chiesto la condanna dell’Amministrazione al risarcimento per le seguenti voci di danno:
incremento dei costi di costruzione dovuto al ritardo nel rilascio del permesso di costruire;
pagamento di professionisti (avvocati ed ingegneri) per l’assistenza in corso di causa;
pagamento di penali da parte del costruttore a causa della sospensione dei lavori;
costi di manutenzione per i garages;
perdita dei ricavi derivanti dalla vendita delle unità immobiliari;
perdita dei canoni di locazione;
perdita derivante da mancato reinvestimento dei ricavi delle vendite;
danno non patrimoniale per deterioramento delle condizioni fisiche e mentali.
Con ordinanza n. 387 resa nella Camera di Consiglio del 21.7.2011, questa Sezione ha accolto l’istanza cautelare.
In data 21.7.2011 il ricorrente ha depositato motivi aggiunti con i quali impugna la nota n. 19466 del 24.6.2011 con la quale il Comune di Sant’Antimo ha chiesto di integrare la documentazione prodotta al fine di procedere all’esame della domanda di variante del 4.11.2010.
Al riguardo deduce la violazione del d.P.R. 6.6.2001, n. 380 e dell’art. 9 della l. n. 122 del 1989, la violazione degli artt. 27, 50 e 50 bis del regolamento edilizio del Comune di Sant’Antimo, dell’art. 6 della legge regionale 28.11.2001, n. 19, degli artt. 1, 2 e 3 della legge n. 241/1990, difetto di istruttoria, travisamento dei fatti, inesistenza dei presupposti, sviamento.
Il ricorrente avrebbe presentato tutta la documentazione necessaria al rilascio della variante già all’atto della presentazione della richiesta.
In data 1.3.2012 il ricorrente ha depositato motivi aggiunti con i quali impugna la nota n. 39752 del 6.12.2011 con la quale il Comune di Sant’Antimo ha chiesto al ricorrente ulteriore documentazione al fine di procedere all’esame della domanda di variante del 4.11.2010.
Al riguardo deduce:
1) violazione dell’art. 20 del d.P.R. 6.6.2001, n. 380 e degli artt. 1 e 3 della legge n. 241/1990, dell’art. 112 del D.Lgs. 2.7.2010, n. 104, dell’art. 111 della Costituzione e del principio di effettività della tutela cautelare, del principio di tipicità, correttezza, trasparenza, buon andamento e imparzialità, difetto di istruttoria, perplessità, arbitrarietà, illogicità.
Il provvedimento impugnato sarebbe elusivo della ordinanza cautelare n. 387/2001 con cui era stata accolta la richiesta di sospensione del provvedimento impugnato con il ricorso introduttivo;
violazione del d.P.R. 6.6.2001, n. 380 e dell’art. 9 della legge n. 122/1989, dell’art. 72 del regolamento edilizio del Comune di Sant’Antimo, della legge regionale n. 19/2001, degli artt. 1, 2, 3 e 18 della legge n. 241/1990, difetto di istruttoria, travisamento dei fatti, inesistenza dei presupposti, sviamento.
Il ricorrente avrebbe presentato tutta la documentazione necessaria al rilascio della variante già all’atto della presentazione della domanda, per cui la richiesta del Comune sarebbe del tutto pretestuosa.
L’amministrazione resistente si è costituita in giudizio depositando memorie difensive con le quali replica alle argomentazioni del ricorrente concludendo per la reiezione del ricorso e dei motivi aggiunti.
Le parti hanno precisato le rispettive richieste depositando memorie difensive e documenti.
Alla pubblica udienza del 7 giugno 2012, la causa è stata trattenuta per la decisione, come da verbale.
DIRITTO
Con il provvedimento impugnato il Comune di Sant’Antimo ha dichiarato la decadenza della concessione rilasciata al ricorrente il 23.10.2009, avendo accertato il mancato inizio dei lavori nel termine perentorio di un anno e comunque il loro mancato completamento entro il triennio successivo.
L’istante sostiene che il ritardo nell’inizio dell’esecuzione dei lavori sarebbe dovuto al tardivo rilascio della autorizzazione sismica da parte del Settore provinciale del Genio Civile della Regione Campania, che pertanto dovrebbe essere considerato alla stregua di un factum principis, che avrebbe dovuto impedire la pronuncia di decadenza.
La questione ha carattere assorbente in quanto attiene all’esistenza del presupposto per l’esercizio del potere.
Dalla documentazione versata agli atti del giudizio risulta, in particolare, che in data 31 marzo 2010 l’interessato ha chiesto al Settore provinciale del genio Civile della Regione Campania, l’autorizzazione sismica necessaria per dare inizio ai lavori per realizzare i parcheggi interrati pertinenziali e che l’autorizzazione sismica è stata rilasciata il 19.10.2010 e comunicata al ricorrente il successivo 3.11.2010.
Appare evidente quindi che, in assenza della predetta autorizzazione l’interessato non avrebbe potuto iniziare i lavori, per cui buona parte del periodo considerato dall’art. 15 del d.P.R. 380/2001 ai fini dell’inizio dei lavori (circa sette mesi su dodici) è trascorso in attesa di un atto prodromico il cui rilascio era rimasto sottratto alla volontà dell’interessato.
Orbene la presentazione dei calcoli strutturali all’Ufficio provinciale del genio civile, di cui l’amministrazione aveva contezza perché prevista tra le condizioni generali del permesso di costruire n. 145/2006 e la conseguente attesa per il rilascio della autorizzazione sismica senza la quale i lavori non sarebbero potuti iniziare (come evidenziato dallo stesso Ufficio provinciale del Genio Civile all’interessato nella nota prto. 2010 del 24.6.2010) indubbiamente rappresentano un impedimento assoluto alla esecuzione delle opere.
L’impedimento, inoltre, non è riferibile alla condotta del ricorrente, per cui è tale da costituire quella causa di forza maggiore che sospende il decorso dei termini, previsti dall’art. 4, comma 4, della l. 28 gennaio 1977, n. 10.
Al riguardo la giurisprudenza amministrativa ha costantemente affermato che, al fine dell’emissione del provvedimento di decadenza di un permesso di costruire per inosservanza del termine di ultimazione dei lavori occorra solo accertare il fatto obiettivo della mancata ultimazione dell’opera nel triennio e constatare che non sussistono cause che rendano giustificabile l’inadempimento per elementi ostativi non addebitabili all’interessato.
Tuttavia nel caso di specie non può assurgere a fatto addebitabile al titolare del permesso di costruire il mancato inizio dei lavori nel prescritto termine, ove l’esecuzione della costruzione sia stata inibita dalla carenza dell’autorizzazione del Genio Civile, elemento questo che, in quanto impeditivo ed estraneo alla volontà dell’interessato, doveva essere rimosso ai fini della ultimazione dei lavori nei termini prescritti.
In relazione al quinto motivo con il quale l’interessato ha dedotto la illegittimità in via derivata del provvedimento di diniego della richiesta di permesso di costruire in variante, occorre dichiararne la improcedibilità per sopravvenuto difetto di interesse, posto che il Comune di Sant’Antimo con provvedimento n. 19466 del 24.6.2011 ha annullato in autotutela il diniego della domanda di variante presentata il 4.11.2010.
Alla luce delle suesposte considerazioni, il ricorso introduttivo deve quindi essere accolto con conseguente annullamento dell’atto impugnato, restando assorbite le ulteriori censure dedotte.
Occorre ora soffermarsi sui motivi aggiunti depositati il 28.1.2011 con cui è chiesto il risarcimento del danno derivante dalla condotta del Comune di sant’Antimo.
Al riguardo occorre osservare in primo luogo che la domanda risarcitoria non risulta sostenuta dalle necessarie allegazioni in ordine al danno subito ed, in secondo luogo, che per quanto concerne l’accertamento della responsabilità dell’amministrazione risulta proposta in modo generico e, quindi, va respinta.
Sul punto la giurisprudenza prevalente si è andata orientando nel senso dell’attenuazione dell’onere probatorio del privato: in particolare, sotto il profilo della colpa, si è affermato (Consiglio di Stato, Sez. V, decisione 10 gennaio 2005, n. 32) che il privato danneggiato, ai fini di ottenere il risarcimento dei danni derivanti da lesione di interessi legittimi, ancorchè onerato della dimostrazione della “colpa” dell’amministrazione, risulta agevolato dalla possibilità di offrire al giudice elementi indiziari – acquisibili, sia pure con i connotati normativamente previsti, con maggior facilità delle prove dirette – quali la gravità della violazione, qui valorizzata quale presunzione semplice di colpa e non come criterio di valutazione assoluto, il carattere vincolato dell’azione amministrativa giudicata, l’univocità della normativa di riferimento ed il proprio apporto partecipativo al procedimento.
Così che, acquisiti gli indici rivelatori della colpa, spetta poi all’amministrazione l’allegazione degli elementi, pure indiziari, ascrivibili allo schema dell’errore scusabile e, in definitiva, al giudice, così come, in sostanza, inteso dalla Corte di Cassazione con la sentenza n. 500/99, apprezzarne e valutarne liberamente l’idoneità ad attestare o ad escludere la colpevolezza dell’amministrazione.
Tale attenuazione dell’onere probatorio non esclude tuttavia la necessità che le pretese risarcitorie presuppongano l’indicazione degli elementi che possano indurre il giudice a valutare in termini di responsabilità la condotta della pubblica amministrazione.
Allegazione che nel caso di specie non risulta idonea ad una corretta valutazione della pretesa per cui allo stato non risulta possibile accogliere la domanda risarcitoria; tutto ciò non senza considerare che il provvedimento di decadenza è stato sospeso con ordinanza cautelare n. 490/2011, ad appena quattro mesi dalla sua adozione, inibendo la conseguente sospensione dei lavori.
Quanto alle singole voci di danno esse sono state dedotte in larga parte senza fornire un principio di prova tale da dimostrare quale pregiudizio effettivo sia scaturito dalla sospensione dei lavori.
Invero il ricorrente lamenta genericamente che la decadenza dal permesso di costruire avrebbe pregiudicato la possibilità di vendere gli appartamenti, avrebbe impedito i profitti derivanti da reinvestimenti finanziari del ricavato delle vendite, avrebbe inciso sul suo stato di salute, senza tuttavia indicare, per nessuna delle richieste, il relativo nesso di causalità con la condotta del Comune.
Per quanto concerne gli investimenti finanziari, peraltro, è nota la loro assoluta aleatorietà, che impedisce una valutazione in termini necessariamente positivi.
Allo stesso modo non risulta dimostrato il danno da incremento dei costi di costruzione.
Quanto alle spese legali queste non possono far parte di una autonoma richiesta di risarcimento, posto che le stesse sono liquidate dal giudice all’esito della controversia.
Allo stesso modo non risultano risarcibili le spese di manutenzione per i danni dovuti alla esposizione alle intemperie e all’usura del tempo, poiché non solo le stesse non sono state dimostrate, ma anche perché esse sono connesse all’ordinario decorso del tempo che rientra nel c.d. rischio di impresa e, comunque, gravano ordinariamente sul proprietario degli immobili.
Non risulta altresì dimostrata la perdita di valore degli immobili, come anche il danno da mancata locazione, considerato peraltro che i parcheggi risultavano destinati alla vendita e non alla locazione.
Inoltre, le caratteristiche stesse del mercato immobiliare (le incertezze da cui esso è connotato in termini di rendita, la variabilità del valore degli immobili, i diversi ricavi ottenibili dalla vendita degli immobili) impediscono di accertare la lamentata diminuzione del valore degli immobili e la conseguente perdita economica che sarebbe stata subita dall’interessato.
Del resto la stessa richiesta di risarcimento del danno, per il modo in cui è formulata, appare contraddittoria posto che essa è stata presentata sia in relazione alla asserita perdita di valore degli immobili (in sede di vendita) che alla mancata locazione dei parcheggi.
Non è stato fornito alcun principio di prova in ordine sia all’applicazione che al pagamento delle penali a carico del ricorrente, il quale, nelle memorie del 18 e 30.6.2011, si limita ad affermare che la somma di € 15.000, versata all’impresa Coppola per l’esecuzione di un contratto di appalto, è stata trattenuta a titolo di penale.
E’ possibile procedere ora all’esame dei motivi aggiunti depositati il 21.7.2011 ed il 1.3.2012 con i quali sono state impugnate, rispettivamente, la nota n. 19466 del 24.6.2011 e la nota n. 39752 del 6.12.2011 con le quali il Comune di Sant’Antimo ha chiesto la presentazione di documentazione integrativa al fine di procedere all’esame della domanda di variante del permesso di costruire presentata il 4.11.2010.
Il ricorrente deduce che quella documentazione sarebbe già stata depositata al momento della domanda di permesso di costruire, per cui la nuova richiesta del Comune sarebbe pretestuosa oltre che infondata.
Entrambi i motivi aggiunti devono essere dichiarati inammissibili; essi infatti hanno ad oggetto delle richieste di integrazione documentale che presentano il carattere di meri atti endoprocedimetali, privi di immediata lesività e come tali non impugnabili.
Quanto alle spese di giudizio esse seguono la soccombenza e possono essere liquidate, tenuto conto del valore della causa, in € 3000,00 (tremila/00) oltre ad IVA e CPA, a carico del Comune di Sant’Antimo.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania (Sezione Seconda) dispone quanto segue:
accoglie il ricorso introduttivo e, per l’effetto, annulla l’ordinanza n. 39 del 4.11.2010 avente ad oggetto la decadenza del permesso di costruire n. 145/06, rilasciato per la realizzazione di un garage interrato sulla p.lla 1358, f.6;
respinge i motivi aggiunti depositati 28.1.2011;
dichiara inammissibili i motivi aggiunti depositati il 21.7.2011 ed il 1.3.2012;
condanna il Comune di Sant’Antimo al pagamento delle spese di giudizio in favore del ricorrente, che vengono liquidate in € 3000,00 (tremila/00) oltre ad IVA e CPA.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Napoli nella camera di consiglio del giorno 7 giugno 2012 con l’intervento dei magistrati:
Carlo D’Alessandro, Presidente
Leonardo Pasanisi, Consigliere
Vincenzo Blanda, Primo Referendario, Estensore
| L’ESTENSORE | IL PRESIDENTE | |
DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 06/07/2012
IL SEGRETARIO
(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)