Il Parlamento europeo e il Consiglio hanno adottato la nuova direttiva sui limiti nazionali di emissione sulla base di una proposta della Commissione che fissa in Europa limiti più rigorosi per i cinque principali inquinanti. La direttiva, entrata in vigore il 31 dicembre 2016, permetterà, una volta pienamente attuata, di ridurre di circa il 50% gli effetti negativi sulla salute (malattie respiratorie, decessi prematuri) dovuti all’inquinamento atmosferico entro il 2030. Benché gli inquinanti atmosferici siano killer invisibili, i cittadini sono sempre più consapevoli, e preoccupati, della qualità dell’aria che respirano; il fatto di avere stabilito limiti più rigorosi grazie alla nuova direttiva costituisce pertanto un risultato importante. Sostanziali ricadute positive si avranno anche sulla qualità dell’acqua potabile, del suolo e degli ecosistemi e le norme adottate contribuiranno a contrastare gli effetti delle particelle dannose che provocano i cambiamenti climatici, quali il particolato carbonioso. La direttiva costituisce l’elemento cardine di un programma organico della Commissione dal titolo Aria pulita per l’Europa.
Karmenu Vella, Commissario UE per l’Ambiente, gli affari marittimi e la pesca, ha affermato: “Le nuove norme europee in materia di qualità dell’aria costituiscono una tappa significativa nella lotta contro il killer invisibile rappresentato dall’inquinamento atmosferico. L’inquinamento atmosferico uccide più di 450 000 persone in Europa ogni anno, un numero di oltre dieci volte superiore a quello delle vittime degli incidenti stradali. Ora spetta ai governi nazionali attuare la direttiva in modo che i cittadini possano godere die benefici di un’aria più pulita. La Commissione coopererà con gli Stati membri per aiutarli in questa sfida il cui obiettivo è migliorare la salute dei cittadini dell’UE.”
Tradurre in pratica le nuove regole
Il ruolo degli Stati membri nel coordinare e attuare la direttiva a livello nazionale è molto importante. Gli Stati membri devono recepire la direttiva nel diritto nazionale entro il 30 giugno 2018 e, entro il 2019, sono tenuti a presentare un programma di controllo dell’inquinamento atmosferico nazionale con misure finalizzate a garantire che le emissioni dei cinque principali inquinanti siano ridotte delle percentuali concordate entro il 2020 e 2030. Essi devono inoltre garantire il coordinamento con i piani adottati in ambiti quali i trasporti, l’agricoltura, l’energia e il clima. Tutto questo richiederà certo investimenti, ma il loro costo sarà più che compensato dai benefici in termini di risparmi, soprattutto nel settore della sanità e grazie alla riduzione delle malattie professionali. La proposta della Commissione di un regolamento sulla governance dell’Unione dell’energia, di recente pubblicazione, sottolinea l’importanza delle sinergie tra le politiche in materia di qualità dell’aria, clima ed energia e la nuova direttiva sui limiti nazionali di emissione.
La Commissione coopererà con gli Stati membri per assicurare una corretta applicazione della direttiva, ad esempio grazie all’istituzione di un nuovo forum “Aria pulita” entro il 2017, nel cui ambito i portatori di interessi potranno scambiarsi esperienze e buone pratiche. La Commissione faciliterà inoltre l’accesso agli strumenti di finanziamento dell’UE.
Infine, la direttiva aprirà la via alla ratifica della versione rivista del protocollo di Göteborg concordata a livello internazionale dagli Stati membri nel 2012 in sede di Commissione economica per l’Europa delle Nazioni Unite. Ciò permetterà di ridurre l’inquinamento nei paesi dell’Europa orientale, del Caucaso e dell’Asia centrale a beneficio sia di tali paesi sia dei cittadini dell’UE esposti più direttamente all’inquinamento transfrontaliero.
Contesto
Nel dicembre 2013 la Commissione ha pubblicato il programma Aria pulita per l’Europa che ha aggiornato gli obiettivi in materia per il 2020 e 2030. Esso conteneva una proposta relativa agli impianti di combustione di medie dimensioni (direttiva 2015/2193), la proposta di una nuova direttiva sui limiti nazionali di emissione e una proposta di ratifica del protocollo di Göteborg recentemente modificato.
La nuova direttiva sui limiti nazionali di emissione fissa soglie massime annue di emissione per ciascun paese in relazione ai cinque principali inquinanti: particolato fine (PM2,5), anidride solforosa, ossidi di azoto, composti organici volatili non metanici e ammoniaca.
Gli impegni di riduzione per il 2020 sono identici a quelli già concordati a livello internazionale dagli Stati membri nel 2012 in sede di revisione del protocollo di Göteborg. Gli impegni assunti per il 2030 richiedono riduzioni delle emissioni molto più marcate, che contribuiranno ad abbassare l’inquinamento transfrontaliero e le concentrazioni di fondo in tutta l’Europa.
I due aspetti citati, come pure le sostanze pertinenti ai fini della politica sulla qualità dell’aria, rivestono importanza anche per le politiche sul clima e l’energia. Ogni sforzo è stato prodigato per garantire uno stretto coordinamento tra le proposte in materia di qualità dell’aria e quelle finalizzate a conseguire gli obiettivi in materia di energia e gas a effetto serra.
Tutti i settori dovranno contribuire attivamente all’efficace attuazione della politica, compresi quelli che, come l’agricoltura, in passato hanno apportato un contributo minore alla riduzione delle emissioni. La Commissione intende operare di stretto concerto con gli Stati membri e portatori di interessi per assicurare il conseguimento dei benefici in campo ambientale e sanitario.
Domande e risposte
Chi trarrà beneficio dalla nuova direttiva sui limiti nazionali di emissione e in quale modo?
Tutti i cittadini dell’UE godranno di una migliore qualità dell’aria, ma i bambini, gli anziani e i cittadini affetti da asma e malattie respiratorie ne trarranno benefici ancora maggiori. Anche l’industria può trarne vantaggio perché le misure per ridurre l’inquinamento atmosferico stimoleranno l’innovazione e miglioreranno la competitività europea nel settore delle tecnologie verdi. L’inquinamento atmosferico è un problema mondiale e la domanda di prodotti e di metodi di produzione puliti in termini di tecnologie utilizzate e di basse emissioni dovrebbe aumentare. Anche le autorità pubbliche a tutti i livelli ne trarranno vantaggi dal momento che la nuova strategia li aiuterà a rispettare le normative esistenti in materia di inquinamento atmosferico. Ciò consentirà di economizzare miliardi grazie a un numero ridotto di giornate lavorative perse e alla riduzione della spesa per l’assistenza sanitaria.
Perché l’inquinamento atmosferico rappresenta un problema?
La scarsa qualità dell’aria costituisce un grave rischio sanitario che causa malattie polmonari, malattie cardiovascolari e il cancro. Oltre agli effetti negativi sulla salute, l’inquinamento atmosferico ha un notevole impatto economico poiché aumenta le spese mediche e riduce la produttività a causa delle giornate lavorative perse. L’inquinamento atmosferico si ripercuote inoltre sull’ambiente dal momento che incide sulla qualità delle acque dolci, del suolo e degli ecosistemi.
Secondo le stime, nel 2013 oltre 450 000 persone sono morte prematuramente a causa dell’inquinamento atmosferico nell’UE [1]. I due terzi circa dei terreni sono stati trattati con eccessivi nutrienti al di là dei livelli di sicurezza. L’inquinamento atmosferico può inoltre danneggiare materiali ed edifici. Alcuni agenti inquinanti dell’atmosfera si comportano come gas a effetto serra provocando cambiamenti climatici. Il costo economico dell’impatto dell’inquinamento sulla salute è enorme ed è pari, secondo le stime, a 330-940 miliardi di EUR (3-9% del PIL dell’UE).
Quali sono i principali agenti inquinanti dell’atmosfera disciplinati dalla direttiva sui limiti nazionali di emissione e da dove provengono?
L’inquinamento atmosferico è causato principalmente dall’industria, dai trasporti, dalla produzione di energia e dall’agricoltura, nonché da alcune attività domestiche, come il riscaldamento. I principali inquinanti atmosferici sono i seguenti.
- Il particolato primario è una polvere sottile, emessa dagli autoveicoli, dalle navi, dai generatori di energia e dalle abitazioni a causa della combustione di combustibili fossili o biomassa. Proviene anche da fonti naturali come il sale marino, le particelle di terreno portate dal vento e la sabbia. A creare problemi per la salute sono le particelle con un diametro inferiore a 10 micrometri (μm) (PM10) e specialmente quelle con un diametro inferiore a 2,5 μm (PM2,5). Possono provocare malattie respiratorie, malattie cardiovascolari e cancro ai polmoni. Il particolato carbonioso è un agglomerato di particelle carboniose emesso dalla combustione.
- L’anidride solforosa (SO2) è prodotta dai generatori di energia, da industrie, trasporti, navi e abitazioni. Danneggia la salute umana attraverso la formazione di particolato secondario e contribuisce all’acidificazione dei terreni e delle acque interne.
- Gli ossidi di azoto (NOx) sono emessi da autoveicoli, navi, generatori di energia, industrie e abitazioni. Come la SO2 nuocciono alla salute in quanto formano particolato secondario e contribuiscono alla formazione delle piogge acide oltre a causare l’eutrofizzazione. Costituiscono uno degli principali elementi responsabili dell’aumento dei livelli di ozono troposferico (O3).
- L’ammoniaca (NH3) deriva dalle attività connesse ai concimi e ai fertilizzanti e dall’utilizzazione dei fertilizzanti nell’agricoltura. Danneggia la salute umana in quanto elemento base del particolato secondario e contribuisce all’acidificazione e all’eutrofizzazione.
- I composti organici volatili sono emessi dai solventi dei prodotti e dell’industria, dagli autoveicoli, dal riscaldamento domestico e dai generatori di energia. Costituiscono uno dei principali elementi responsabili della formazione dell’ozono troposferico.
Quali sono le prossime tappe?
La direttiva entrerà in vigore il 31 dicembre 2016. Gli Stati membri devono recepirla nella legislazione nazionale entro il 30 giugno 2018. Il principale strumento di attuazione è il programma nazionale di controllo dell’inquinamento atmosferico che gli Stati membri sono tenuti a presentare entro il 31 marzo 2019. La Commissione fornirà orientamenti per tali piani entro la primavera del 2017 e collaborerà strettamente con gli Stati membri ai fini della loro attuazione, anche mediante agevolazioni dell’accesso agli strumenti di finanziamento dell’UE.
Un’importante iniziativa tecnica del 2017 sarà un riesame complessivo degli inventari delle emissioni di tutti gli Stati membri su cui si basa l’attuazione della direttiva, per garantire un calcolo affidabile delle effettive emissioni inquinanti in Europa.
Quali progressi ha realizzato finora la politica dell’UE in materia di qualità dell’aria?
Le politiche internazionali e dell’UE hanno ridotto alcuni problemi legati all’inquinamento atmosferico negli ultimi decenni. Le emissioni di anidride solforosa (causa delle piogge acide) sono state ridotte di oltre l’80% negli ultimi due decenni e gli ossidi di azoto e i composti organici volatili del 40-50%. Nonostante questo, l’UE e i suoi Stati membri devono fare di più per raggiungere livelli di qualità dell’aria che non comportino significative ripercussioni negative per la salute umana e l’ambiente, un obiettivo stabilito dal 7º programma d’azione per l’ambiente. La nuova direttiva sui limiti nazionali di emissione costituisce un importante passo avanti in questa direzione.
In che modo la direttiva incide sul settore agricolo?
La riduzione totale di ammoniaca è inferiore a quella che la Commissione aveva inizialmente proposto. Tuttavia, poiché l’ammoniaca è uno degli elementi determinanti nel causare l’inquinamento atmosferico anche nelle città, il settore agricolo dovrà compiere considerevoli sforzi per realizzare gli impegni fissati per la riduzione dell’ammoniaca. La direttiva contiene misure che forniranno agli Stati membri una serie di utili opzioni predefinite al fine di ridurre le emissioni di ammoniaca. Tali misure comportano spesso investimenti a basso contenuto tecnologico e cambiamenti nelle pratiche agricole. La Commissione si adopererà per sostenere l’attuazione degli sforzi, anche attraverso il maggiore ricorso possibile ai finanziamenti a titolo della politica agricola comune.
In che modo la direttiva affronta il problema degli inquinanti climatici di breve durata?
La proposta originaria della Commissione garantiva la coerenza con la politica in materia di clima e di energia affrontando il problema delle due principali sostanze inquinanti atmosferiche particolarmente rilevanti dal punto di vista della politica in materia di clima: il metano e il particolato carbonioso.
Per il particolato carbonioso, la direttiva impone agli Stati membri di dare la priorità alla riduzione del particolato carbonioso quando adottano misure sui particolati2,5. I principali responsabili per l’emissione di particolati sono anche i principali responsabili per le emissioni di particolato carbonioso: i trasporti su strada e non, l’utilizzazione domestica di combustibili solidi e la combustione all’aperto dei rifiuti agricoli. Pertanto, le misure adottate per i particolati dovrebbero garantire anche una buona riduzione del particolato carbonioso.
La Commissione si rammarica del fatto che il metano sia stato escluso dal campo di applicazione della direttiva e ritiene essenziale per la qualità dell’aria seguire l’evoluzione delle emissioni di metano negli Stati membri al fine di ridurre le concentrazioni di ozono nell’UE (l’ozono è anche un agente inquinante a vita breve) e di promuovere la riduzione delle emissioni di metano a livello internazionale. Sulla base delle emissioni nazionali dichiarate, la Commissione intende valutare ulteriormente l’impatto delle emissioni di metano sul conseguimento degli obiettivi strategici. Valuterà le misure necessarie per ridurre tali emissioni e, se del caso, presenterà a tal fine una proposta legislativa. Nella sua valutazione la Commissione terrà conto di una serie di studi attualmente in corso in questo settore, che dovrebbero essere completati nel 2017, oltre che degli altri sviluppi internazionali in questo ambito.
In quale altro modo viene garantita la coerenza con le altre politiche?
I programmi nazionali di controllo dell’inquinamento atmosferico, che gli Stati membri devono sviluppare per poter riuscire a ridurre l’inquinamento, devono garantire la coerenza con la politica in materia di qualità dell’aria, ma anche con i piani e i programmi in altri settori, come quello del clima e dell’energia, dei trasporti e dell’agricoltura. La nuova proposta di un regolamento sulla governance dell’Unione dell’energia fa anche riferimento alla necessità di coordinamento tra i piani nazionali integrati per l’energia e il clima e la nuova direttiva sui limiti nazionali di emissione. Il termine per la pubblicazione dei due piani è lo stesso (il 2019).
La nuova direttiva consentirà di risolvere gli attuali problemi di conformità con le norme sulla qualità dell’aria esistenti?
La direttiva consentirà di ridurre le emissioni transfrontaliere e quindi il livello delle concentrazioni di fondo in tutta l’Europa. Si tratta di un importante passo avanti per ridurre l’inquinamento atmosferico e migliorare la qualità dell’aria nel lungo termine. Tuttavia, in molti casi i problemi relativi alla qualità dell’aria a livello nazionale e locale richiedono ulteriori sforzi su scala nazionale e locale e la Commissione intende incoraggiarli. Spetta agli Stati membri stabilire ulteriori misure appropriate.
Qual è la differenza tra i limiti massimi di inquinamento atmosferico dell’UE e le norme sulla qualità dell’aria dell’UE?
- I limiti massimi nazionali per le emissioni fissati dall’UE sono valori limite per le emissioni totali di alcuni inquinanti atmosferici che gli Stati membri devono rispettare entro una certa data per ridurre le concentrazioni di fondo e limitare l’inquinamento atmosferico transfrontaliero. I massimali esistenti sono già in vigore dal 2010, sulla base di quanto stabilito nel protocollo di Göteborg del 1999 e nella vecchia direttiva dell’UE sui limiti nazionali di emissione (2001/81/CE). I nuovi massimali (gli “impegni nazionali di riduzione delle emissioni”) per il 2020 sono stati concordati nella nuova versione del protocollo di Göteborg e saranno attuati per il 2020 e il 2030 nel contesto della nuova direttiva sui limiti nazionali di emissione.
- Le norme dell’UE sulla qualità dell’aria locale sono i valori limite di concentrazione per gli inquinanti atmosferici più nocivi per la salute. Sono stabilite dalla direttiva sulla qualità dell’aria ambiente (2008/50/CE) e devono essere rispettate in tutti i paesi dell’UE al fine di tutelare i cittadini dai danni dell’inquinamento atmosferico. Il raggiungimento degli standard di qualità dell’aria richiede spesso una combinazione di misure locali che affrontino problemi specifici legati a punti critici per l’inquinamento atmosferico e riducano le emissioni di fondo mediante l’attuazione della direttiva NEC.
Cosa può essere fatto a livello internazionale e dell’UE per contrastare l’inquinamento atmosferico?
L’inquinamento atmosferico supera i confini nazionali ed è quindi una questione di interesse internazionale. La cooperazione internazionale avviene nell’ambito della Convenzione sull’inquinamento atmosferico transfrontaliero a grande distanza del 1979 che contiene una serie di protocolli giuridicamente vincolanti. Il protocollo di Göteborg relativo alla riduzione dell’acidificazione, dell’eutrofizzazione e dell’ozono troposferico, ad esempio, è stato adottato nel 1999. Tale protocollo mira a limitare le emissioni nell’atmosfera di particolato, anidride solforosa, ossidi di azoto, composti organici volatili e ammoniaca provenienti dall’Europa e dell’America settentrionale. Inoltre, fissa i limiti nazionali di emissione dei principali inquinanti atmosferici che non possono essere superati entro il 2010. Nel 2012 il protocollo è stato rivisto e sono stati concordati nuovi massimali per il 2020 e valori limite di emissione più rigorosi per le principali categorie di fonti inquinanti.
A livello di Unione europea, i principali elementi della politica in materia di qualità dell’aria, sono i seguenti:
- il programma Aria pulita per l’Europa del 2013 che aggiorna la strategia tematica dell’UE sull’inquinamento atmosferico del 2005 per fissare nuovi obiettivi strategici per il 2020 e il 2030;
- la nuova direttiva sui limiti nazionali di emissione, che è la principale attuazione normativa dei nuovi obiettivi in materia di inquinamento e stabilisce limiti massimi nazionali per i principali inquinanti atmosferici;
- le direttive sulla qualità dell’aria ambiente, che fissano i limiti relativi alla qualità dell’aria a livello locale che non possono essere superati in nessun luogo dell’UE e che non sono stati modificati nella revisione del 2013;
- le normative specifiche in base alla fonte destinate a limitare le emissioni prodotte da specifici settori economici, come la direttiva sulle emissioni industriali, la nuova direttiva sugli impianti di combustione medi, le norme EURO per i veicoli, le norme in materia di efficienza energetica, le norme sui combustibili per le navi, ecc.
Per ulteriori informazioni
Riesame della politica UE in materia di qualità dell’aria