di Dario Immordino. L’obiettivo è condivisibile ma la legge statale non può imporre vincoli puntuali a specifiche voci di spesa di regioni ed enti locali
Le norme sul taglio dei costi delle autovetture di servizio sono rivolte esclusivamente allo Stato e agli enti nazionali e non “obbligano” le regioni e gli enti territoriali.
La sentenza n. 144/2012 della Corte costituzionale interviene sulla complessa e delicata tematica del bilanciamento tra autonomia finanziaria di regioni ed enti locali, da un lato, e, dall’altro, esigenze di contenimento e razionalizzazione della spesa di tutti gli enti istituzionali.
La vicenda questa volta riguarda la disciplina attraverso la quale la legge impone rigidi vincoli alle spese concernenti le cd autoblu.
In particolare l’articolo 2 del decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98 (Disposizioni urgenti per la stabilizzazione finanziaria), convertito, con modificazioni, dalla legge 15 luglio 2011, n. 111, prevede che «La cilindrata delle auto di servizio non può superare i 1600 cc.» (comma 1); che «le auto ad oggi in servizio possono essere utilizzate solo fino alla loro dismissione o rottamazione e non possono essere sostituite» (comma 3); che «con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri, su proposta del Ministro per la pubblica amministrazione e l’innovazione, sono disposti modalità e limiti di utilizzo delle autovetture di servizio al fine di ridurne numero e costo» (comma 4).
La disciplina viene impugnata dalla Regione Liguria per violazione degli artt. 3, 97, 117, terzo, quarto e sesto comma, e 118 della Costituzione.
Il responso della Corte è chiaro ed in linea con la consolidata giurisprudenza in materia: il legislatore statale può legittimamente prescrivere agli enti autonomi vincoli alle politiche di bilancio (ancorché si traducano in limitazioni indirette all’autonomia di spesa degli enti stessi), ma solo con disciplina di principio e modalità di coordinamento finanziario. Di conseguenza norme dettagliate, come quelle che prescrivono un limite di cilindrata delle auto di servizio e regole di dismissione e rottamazione delle auto preesistenti all’emanazione della norma, non possono essere imposte ad enti dotati di autonomia costituzionale.
E non importa se si tratta di norme dirette a conformare l’attività amministrativa ai principi di buona amministrazione ed efficienza – indefettibili anche per gli enti territoriali – mediante il contenimento di voci di spesa suscettibili di ridimensionamento qualitativo e quantitativo alla luce del momento di particolare congiuntura economica. Perché il principio del contenimento della spesa pubblica va contemperato con quello autonomistico, e di conseguenza lo Stato deve conseguire gli obiettivi di contenimento e razionalizzazione della spesa adoperando gli strumenti consentiti in un ordinamento cd multilevel.
In altri termini se l’obiettivo è condivisibile gli strumenti adottati per il suo conseguimento non sono legittimi.
In diverse pronunce, infatti, la Corte aveva già ribadito che il perseguimento “degli obiettivi complessivi di finanza pubblica, connessi anche ai vincoli europei” legittima l’esercizio da parte dello stato di penetranti poteri di indirizzo, di conformazione, di monitoraggio, controllo e vigilanza dei sistemi finanziari regionali e locali, e anche di poteri sanzionatori. Ma la legge statale può stabilire solo un «limite complessivo, che lascia agli enti stessi ampia libertà di allocazione delle risorse fra i diversi ambiti e obiettivi di spesa», e non deve incidere sulle scelte autonome di regioni ed enti locali. Su queste basi sono state dichiarate illegittime le disposizioni statali che stabilivano vincoli puntuali a specifiche voci di spesa quali quelle per viaggi aerei o acquisti di beni e servizi, oppure individuavano gli specifici strumenti attraverso i quali le regioni e gli enti locali erano chiamate a conseguire i risparmi prescritti (ad esempio attraverso l’uso della posta elettronica in luogo della corrispondenza cartacea).
Di conseguenza, per evitare che gli eccessi di spesa o di indebitamento di qualche ente possano pregiudicare l’equilibrio della finanza pubblica il legislatore statale, nell’esercizio del potere di coordinamento, può imporre vincoli alle politiche di bilancio di regioni ed enti locali, ma deve esercitare i suoi poteri “in modo consono all’esistenza di sfere di autonomia costituzionalmente garantite”, lasciando a regioni ed enti locali la possibilità di individuare le misure necessarie a conseguire i risparmi di spesa. In altri termini la legge statale può imporre alle autonomie territoriali quanto risparmiare, ma non come farlo. A meno che non si tratti di porre un freno a macrovoci di spesa, di consistenza “non trascurabile”, che costituiscono frequenti e rilevanti cause del disavanzo pubblico, come ad esempio la spesa per il personale e quella per consumi intermedi.
Così lo stato, ad esempio, può imporre vincoli alla spesa corrente (cioè ai costi di funzionamento) o a quella per il personale, ma non può stabilire limiti puntuali a specifiche voci di spesa come quelle per viaggi aerei, per assunzioni a tempo indeterminato, per studi e incarichi di consulenza, missioni all’estero, rappresentanza, relazioni pubbliche e convegni; può imporre un tetto alla spesa per consumi intermedi (cioè il valore complessivo di beni e servizi), ma non può stabilire il prezzo dei singoli acquisti di beni e servizi di regioni o enti locali, oppure imporre la riduzione della cilindrata media delle autovetture di servizio, o l’uso della posta elettronica in luogo della corrispondenza cartacea e dei servizi VoIP in luogo delle ordinarie comunicazioni telefoniche (sent. 417/2005 e 297/2009).
Su queste basi la Corte dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale dell’art. , ma di fatto accoglie le istanze sottese al ricorso della Regione Liguria che aveva impugnato le norme. La questione è infondata perché le norme non si applicano a regioni ed enti locali, e quindi non violano la loro autonomia finanziaria.
Dario Immordino
SENTENZA N. 144
ANNO 2012
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
– Alfonso QUARANTA Presidente
– Franco GALLO Giudice
– Luigi MAZZELLA ”
– Gaetano SILVESTRI ”
– Giuseppe TESAURO ”
– Paolo Maria NAPOLITANO ”
– Giuseppe FRIGO ”
– Alessandro CRISCUOLO ”
– Paolo GROSSI ”
– Giorgio LATTANZI ”
– Aldo CAROSI ”
– Marta CARTABIA ”
– Sergio MATTARELLA ”
– Mario Rosario MORELLI ”
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimità costituzionale dell’articolo 2, commi 1, 3 e 4, del decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98 (Disposizioni urgenti per la stabilizzazione finanziaria), convertito, con modificazioni, dalla legge 15 luglio 2011, n. 111, promosso dalla Regione Liguria con ricorso notificato il 14 settembre 2011, depositato in cancelleria il 21 settembre 2011 ed iscritto al n. 99 del registro ricorsi 2011.
Visto l’atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei ministri;
udito nell’udienza pubblica del 18 aprile 2012 il Giudice relatore Aldo Carosi;
uditi l’avvocato Giandomenico Falcon per la Regione Liguria e l’avvocato dello Stato Angelo Venturini per il Presidente del Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1. — Con ricorso notificato il 14 settembre 2011 e depositato il 21 settembre 2011 il Presidente della Regione Liguria, previa deliberazione della Giunta regionale, ha impugnato in via principale varie disposizioni del decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98 (Disposizioni urgenti per la stabilizzazione finanziaria), convertito, con modificazioni, dalla legge 15 luglio 2011, n. 111, fra le quali l’articolo 2, commi 1, 3 e 4.
In particolare l’articolo in oggetto prevede che «La cilindrata delle auto di servizio non può superare i 1600 cc.» (comma 1); che «le auto ad oggi in servizio possono essere utilizzate solo fino alla loro dismissione o rottamazione e non possono essere sostituite» (comma 3); che «con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri, su proposta del Ministro per la pubblica amministrazione e l’innovazione, sono disposti modalità e limiti di utilizzo delle autovetture di servizio al fine di ridurne numero e costo» (comma 4).
2. — La Regione Liguria deduce l’illegittimità costituzionale delle predette disposizioni per violazione degli artt. 3, 97, 117, terzo, quarto e sesto comma, e 118 della Costituzione.
2.1. — Premette la ricorrente che, pur comprendendo le cogenti ragioni finanziarie che hanno determinato il ricorso al predetto decreto, talune sue disposizioni, tra le quali l’art. 2, commi 1, 3 e 4, sarebbero lesive delle sue competenze e che, sebbene le considerazioni di ordine puramente economico non possano costituire di per sé oggetto né parametro del presente giudizio, le illegittimità di cui sarebbero affette le norme impugnate potrebbero essere emendate attraverso la pronuncia della Corte costituzionale senza che il risultato economico della manovra ne risulti compromesso.
2.2. — Secondo la ricorrente il contesto nel quale è inserito l’art. 2, commi 1, 3 e 4, del decreto-legge n. 98 del 2011 e la mancanza di una disposizione che ne precisi l’ambito di applicazione e conseguentemente l’efficacia vincolante a carico della Regione – diversamente da quanto accade, per altri limiti valevoli in via diretta per lo Stato, all’art. 1, comma 4, dello stesso decreto-legge n. 98 del 2011, in materia di trattamento economico di titolari di cariche pubbliche – potrebbero far ritenere che l’articolo citato valga esclusivamente per lo Stato e per gli enti nazionali.
Tuttavia, secondo la Regione, si tratta di un’interpretazione incerta poiché l’art. 2, comma 2, del decreto-legge n. 98 del 2011, nel prevedere delle eccezioni all’applicabilità delle restrizioni alle così dette “auto blu”, non comprende in esse le Regioni e gli enti del “sistema regionale”: «fanno eccezione le auto in dotazione al Capo dello Stato, ai Presidenti del Senato e della Camera, del Presidente del Consiglio dei Ministri e del Presidente della Corte costituzionale e le auto blindate adibite ai servizi istituzionali di pubblica sicurezza». A tale proposito la ricorrente richiama il principio ermeneutico secondo il quale l’interpretazione dell’eccezione ad una regola generale deve essere restrittiva.
3. — Se intesi come riferiti alla Regione ed agli enti da essa dipendenti, i commi richiamati, a giudizio della ricorrente, devono ritenersi costituzionalmente illegittimi sotto diversi profili.
3.1. — Viene lamentata, da un lato, la violazione dell’art. 117, quarto comma, Cost., poiché i limiti introdotti con l’art. 2, commi 1, 3 e 4, del decreto-legge n. 98 del 2011 inciderebbero nella materia residuale dell’organizzazione regionale.
3.2. — Sostiene, d’altro lato, la ricorrente che simili disposizioni contrasterebbero anche con l’art. 117, terzo comma, Cost., in quanto privi del carattere di principi fondamentali nella materia concorrente del coordinamento della finanza pubblica. Porrebbero, infatti, limiti puntuali ad una singola e minuta voce di spesa senza lasciare alla Regione alcuno spazio di adeguamento. A tale proposito viene richiamata la giurisprudenza costituzionale, che esclude che tali limiti abbiano natura di principi fondamentali.
3.3. — Inoltre si sostiene che le disposizioni impugnate violerebbero il principio di ragionevolezza di cui all’art. 3 Cost. e quello del buon andamento della pubblica amministrazione di cui all’art. 97 Cost. L’irrazionalità intrinseca delle stesse discenderebbe dal loro ambito di applicazione. Innanzitutto a fronte della rubrica dell’art. 2 del decreto-legge n. 98 del 2011 – che utilizza la generica espressione «auto blu» – i commi dell’articolo precisano che si tratta delle «auto» e delle «autovetture» di servizio. In altre parole, rileva la ricorrente, non si tratterebbe dei soli mezzi a disposizione dei titolari degli organi politici, ma di tutti i mezzi di servizio. Conferma di tale assunto deriverebbe dalla previsione del comma 2, che eccettua dalla nuova disciplina, oltre alle vetture degli organi costituzionali espressamente indicati, solo «le auto blindate adibite ai servizi istituzionali di pubblica sicurezza».
Tale previsione, secondo la ricorrente, sarebbe irragionevole e lesiva del buon andamento dell’amministrazione regionale, dal momento che la limitazione generalizzata della cilindrata non tiene conto della diversità delle situazioni operative: secondo la comune esperienza, anche al di fuori della pubblica sicurezza, lo svolgimento adeguato di taluni compiti pubblici può richiedere mezzi di potenza superiore. A tale proposito vengono richiamati i settori di competenza regionale della protezione civile, della guardia forestale e della polizia amministrativa.
Irrazionale sarebbe altresì il riferimento alla cilindrata del motore, ritenuto dato non significativo relativamente a prezzo, grandezza, funzionalità e prestazioni dell’autovettura. Al contrario, sarebbe rilevante il dato della potenza, alla quale si rapporterebbero prezzo e prestazioni.
Secondo la Regione, anche il divieto di sostituzione di cui al comma 3 – se riferito a tutte «le auto oggi in servizio» e non solo a quelle di cilindrata superiore ai 1600 cc. – costituirebbe un’ulteriore e specifica violazione del principio di buon andamento di cui all’art. 97 Cost., dal momento che con il decorso del tempo renderebbe impossibile svolgere qualsiasi servizio, a prescindere dalla sua necessità.
La ricorrente afferma che la violazione degli artt. 3 e 97 Cost. può essere denunciata in via principale, poiché la normativa impugnata, a causa dell’irragionevolezza e della contrarietà al buon andamento, impedirebbe ovvero ostacolerebbe lo svolgimento da parte della Regione di compiti rientranti nell’ambito della propria autonomia legislativa e ad essa spettanti ai sensi dell’art. 118 Cost. A tale proposito viene richiamata la consolidata giurisprudenza costituzionale, secondo cui la Regione è abilitata a denunciare in via principale violazioni anche di norme costituzionali di per sé estranee al riparto di competenze, quando si traducano comunque in lesione di proprie attribuzioni.
3.4. — Infine la ricorrente lamenta l’illegittimità dell’art. 2, comma 4, del decreto-legge n. 98 del 2011 – nella parte in cui prevede che sia un organo statale mediante decreto del Presidente del Consiglio dei ministri a dettare «modalità e limiti di utilizzo» delle vetture al fine di ridurne numero e costo – se riferito ai mezzi che operano al sevizio della Regione, degli enti locali e degli enti collegati. Tale stranezza, secondo la ricorrente, potrebbe costituire indizio dell’effettiva intenzione del legislatore di limitare il vincolo alle sole amministrazioni statali. Ad ogni modo, si rileva che nei limiti delle risorse di cui legittimamente le Regioni (e gli enti locali) dispongono, alle stesse, in quanto organi responsabili, spetterebbe prescrivere tali modalità e limiti, in modo da rientrare nel budget.
Oltre all’adozione di norme di dettaglio in materia di organizzazione regionale, la ricorrente lamenta l’introduzione di vincoli con fonte regolamentare ed, in subordine, il mancato coinvolgimento delle Regioni in applicazione del principio di leale collaborazione.
Difatti, ove la disposizione dovesse ritenersi riferita anche alle vetture delle Regioni ed enti locali, sarebbe violato l’art. 117, sesto comma, Cost. Essa prevedrebbe in materia concorrente un atto amministrativo di natura sostanzialmente regolamentare, dal quale si dovrebbero dedurre vincoli a carico della Regione stessa. Pur volendo ammettere la finalità di coordinamento della finanza pubblica, tale scopo non potrebbe essere perseguito a mezzo di regolamenti vincolanti l’autonomia regionale. Si richiama sul punto la giurisprudenza costituzionale, secondo la quale «la sussistenza di un ambito materiale di competenza concorrente comporta che non è consentita, ai sensi del sesto comma dell’art. 117 della Costituzione che attua il principio di separazione delle competenze, l’emanazione di atti regolamentari» (sentenza di questa Corte n. 200 del 2009); nonché quella secondo la quale le prescrizioni contenute in un regolamento «non possono essere considerate espressione di principi fondamentali della materia concorrente […], per la inidoneità della fonte regolamentare a dettare detti principi» (sentenza di questa Corte n. 92 del 2011).
In subordine, nella denegata ipotesi in cui si dovesse ammettere la possibilità che tali vincoli derivino da un atto secondario, l’illegittimità dell’art. 2, comma 4, deriverebbe dal mancato coinvolgimento delle Regioni e quindi dalla violazione del principio costituzionale di leale collaborazione.
4. — Con atto depositato in data 24 ottobre 2011 il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, si è ritualmente costituito in giudizio.
Secondo il resistente la doglianza della Regione Liguria sarebbe del tutto infondata, poiché la corretta interpretazione delle disposizioni di cui all’art. 2, commi 1, 3 e 4 del decreto-legge n. 98 del 2011 sarebbe nel senso che esse non si applichino alla ricorrente per le ragioni dalla stessa evidenziate. L’articolo sarebbe infatti inserito in un contesto non concernente gli enti regionali: se il legislatore avesse inteso riferirsi anche ad essi, avrebbe espressamente previsto e disciplinato il limite del vincolo a loro carico. Difatti, in attuazione dell’art. 2, comma 4, del decreto-legge n. 98 del 2011, è stato emanato il decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 3 agosto 2011 (Utilizzo delle autovetture di servizio e di rappresentanza da parte delle pubbliche amministrazioni), che ha disciplinato l’utilizzo delle autovetture di servizio e di rappresentanza da parte delle pubbliche amministrazioni, escludendo dalla relativa applicazione le Regioni e gli enti locali. Se ne dovrebbe dedurre che lo Stato stesso non abbia ritenuto applicabile la normativa alla Regione ricorrente.
Il citato d.P.C.m. all’art. 1, rubricato «Finalità ed ambito di applicazione», prevede al comma 2: «Le disposizioni del presente decreto si applicano alle pubbliche amministrazioni inserite nel conto economico consolidato della pubblica amministrazione, come individuate dall’Istituto nazionale di statistica ai sensi dell’articolo 1, comma 3, della legge 31 dicembre 2009, n. 196, incluse le Autorità indipendenti, ed esclusi gli Organi costituzionali e, salvo quanto previsto dall’articolo 5, le Regioni e gli enti locali». Tale disposizione precisa l’ambito soggettivo di applicazione delle eccezioni poste all’art. 2, comma 2, del decreto-legge n. 98 del 2011, richiamando gli organi costituzionali ivi espressamente indicati ed esplicitando l’esclusione delle Regioni e degli enti locali.
5. — In data 27 marzo 2012 la Regione Liguria ha depositato memoria, in cui rileva che l’art. 1, comma 2, del d.P.C.m. 3 agosto 2011, in attuazione dell’art. 2, comma 4, del decreto-legge n. 98 del 2011, esclude espressamente dal proprio ambito di applicazione le Regioni, con la sola eccezione dell’art. 5, che prevede il censimento permanente delle autovetture di servizio. Evidenzia inoltre che la posizione dell’Avvocatura – secondo cui «la norma se correttamente interpretata, non si applica alla Regione», essendo «inserita in un contesto che non è riferito agli enti regionali» – confermerebbe l’illegittimità delle norme impugnate, se riferite alle Regioni. Di conseguenza ed in sintesi, secondo la Regione verrebbero meno le ragioni di doglianza avanzate nel ricorso, solo ove l’art. 2, commi 1, 3 e 4, possa essere effettivamente interpretato nel senso che non sia rivolto alle Regioni; in caso contrario, le censure allo stesso conserverebbero piena validità.
6. — Con memoria del 27 marzo 2012 l’Avvocatura generale dello Stato, affermando l’infondatezza del ricorso, introduce delle precisazioni relativamente alle censure mosse dalla Regione all’art. 2, commi 1, 3 e 4, del decreto-legge n. 98 del 2011. In particolare, rileva che medio tempore l’ordinanza del 10 novembre 2011 del Tribunale amministrativo regionale (TAR) per il Lazio ha ordinato al Presidente del Consiglio dei ministri di provvedere, nel termine di 60 giorni dalla notifica ovvero dalla comunicazione, al riesame in sede regolamentare della questione dell’applicabilità alle Regioni ed agli enti locali del d.P.C.m. 3 agosto 2011.
In adempimento a tale ordinanza, ma anche in via di autotutela, è stato adottato il decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 12 gennaio 2012 (Modifiche al decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, che ha modificato il precedente decreto del 3 agosto 2011, prevedendo l’adeguamento delle Regioni e degli enti locali a quanto ivi previsto, negli ambiti di rispettiva competenza (art. 1, comma 1, lettera a), che ha sostituito l’art. 1, comma 2, del d.P.C.m. 3 agosto 2011).
Nel rivalutare la questione alla luce di quanto disposto dal giudice amministrativo e di quanto ritenuto in via di autotutela dal Presidente del Consiglio dei ministri, le norme censurate – sia quella relativa al limite di cilindrata, sia quella relativa alle modalità di utilizzo delle vetture – dovrebbero ritenersi applicabili alle Regioni ed agli enti del “sistema regionale”, dovendosi interpretare restrittivamente – così come, del resto, prospettato dalla medesima Regione – le eccezioni all’applicabilità delle limitazioni concernenti le così dette “auto blu”.
Nella memoria l’Avvocatura dello Stato procede dunque ad una rivalutazione della questione di legittimità costituzionale delle norme censurate alla luce delle modifiche da ultimo introdotte, concludendo per l’infondatezza nel merito del ricorso.
In primo luogo, quanto al limite all’acquisto di autovetture di cilindrata superiore a 1600 cc., questo deve intendersi, secondo l’Avvocatura, come riaffermazione del principio di buona amministrazione nell’ottica del contenimento della spesa pubblica. L’intervento sarebbe diretto, secondo il resistente, a conformare l’attività amministrativa ai principi di buona amministrazione ed efficienza, oltreché di moralità – cui non può essere estraneo il plesso degli enti territoriali – mediante il contenimento di voci di spesa prive di giustificazione nell’esercizio dell’attività istituzionale della pubblica amministrazione. Rileva, infatti, l’Avvocatura che proprio quest’ultima sovente può svolgersi, salvo casi del tutto eccezionali, senza l’uso di auto di servizio e, anche nei casi in cui esso sia indispensabile, con mezzi di cilindrata non superiore a 1600 cc. La norma censurata in realtà non si tradurrebbe, a giudizio del resistente, in un mero taglio di spesa lesivo, come tale, dell’autonomia regionale, in quanto suscettibile di essere sostituito con una diversa riorganizzazione della spesa a cura della Regione. Viceversa inciderebbe su una modalità organizzativa che è in re ipsa, salvo rare eccezioni, non in linea con i principi costituzionali della buona amministrazione, trattandosi di un’inutile ostentazione a carico della collettività, con l’ulteriore conseguenza di creare una separazione e talora una disaffezione tra cittadino ed amministrazione, priva di ragion d’essere alla luce dell’art. 97 Cost.
Inoltre, il resistente osserva che il limite massimo di 1600 cc. sarebbe ragionevole, perché sufficientemente elevato e tale da consentire l’acquisto di autovetture funzionali ai diversi compiti pubblici. Del resto, il limite suddetto, dal lato della spesa, integrerebbe un principio di coordinamento della finanza pubblica nel quadro dell’azione di risanamento spettante allo Stato ai sensi dell’art. 117, terzo comma, Cost. La previsione, peraltro, non risulterebbe lesiva delle prerogative regionali, imponendo semplicemente il tetto di 1600 cc. di cilindrata e lasciando ampio spazio di scelta regionale al suo interno in ordine alle auto da acquistare ed utilizzare per i diversi scopi.
Quanto alla disciplina sulle modalità di utilizzo delle autovetture, le modifiche apportate con d.P.C.m. 12 gennaio 2012 avrebbero chiarito il significato e la portata del potere sostanzialmente regolamentare conferito al legislatore. In base alla previsione che «le Regioni e gli Enti locali, negli ambiti di rispettiva competenza, adeguano i propri ordinamenti a quanto previsto dal presente decreto» (art. 1, comma 2 del d.P.C.m. 3 agosto 2011, come modificato dall’art. 1, comma 1, lettera a), del d.P.C.m. 12 gennaio 2012), alla fonte regolamentare statale sarebbe stato demandato di disciplinare specificamente le modalità di uso delle vetture del settore statale, senza ledere le prerogative regionali, ma individuando semplicemente un modello organizzativo. Proprio perché attuativo in modo diretto del principio di buona amministrazione e della competenza statale in materia di coordinamento della finanza pubblica, ad esso dovrebbero fare riferimento anche le Regioni, lasciando al contempo alle stesse ogni libertà organizzativa nell’individuare le corrette forme di adeguamento in aderenza alle loro specificità.
Parimenti, a giudizio dell’Avvocatura, non sarebbe lesivo delle competenze regionali in materia di organizzazione amministrativa il generale dovere di conformazione, perché il regolamento nel disciplinare le modalità di utilizzo delle vetture da parte del personale, considerato non dal lato della spesa, ma da quello del fruitore del mezzo, atterrebbe anche alla disciplina del pubblico impiego. Quest’ultima deve essere ricondotta, secondo la giurisprudenza della Corte costituzionale (sentenza di questa Corte n. 151 del 2010), nella materia dell’ordinamento civile di competenza legislativa esclusiva dello Stato ai sensi dell’art. 117, secondo comma, lettera l), Cost., posto che tale disciplina deve essere uniforme sul territorio nazionale, pena una disparità di trattamento tra soggetti appartenenti al pubblico impiego, con possibile lesione dell’art. 3 Cost.
Da ultimo, l’Avvocatura rileva che, trattandosi di normativa in tema di coordinamento della finanza pubblica, assunta nel quadro dell’azione statale di risanamento della finanza pubblica e consentita allo Stato ai sensi dell’art. 117, terzo comma, Cost., non potrebbe fondatamente censurarsi l’aspetto formale della fonte regolamentare, poiché l’art. 117, sesto comma, Cost. si riferisce alla potestà regolamentare regionale attuativa od esecutiva della potestà legislativa regionale concorrente, non rilevante nella fattispecie in esame. Conclude, dunque, per l’infondatezza della questione di costituzionalità alla luce degli artt. 97 e 117 Cost.
7. — All’udienza pubblica le parti hanno illustrato ed ulteriormente ribadito le argomentazioni già rassegnate in atti.
Considerato in diritto
1. — Con ricorso notificato il 14 settembre 2011 e depositato il 21 settembre 2011, la Regione Liguria ha impugnato in via principale varie disposizioni del decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98 (Disposizioni urgenti per la stabilizzazione finanziaria), convertito, con modificazioni, dalla legge 15 luglio 2011, n. 111, fra le quali l’articolo 2, commi 1, 3 e 4, oggetto del presente giudizio.
In particolare, l’articolo in considerazione prevede che «La cilindrata delle auto di servizio non può superare i 1600 cc.» (comma 1); che «le auto ad oggi in servizio possono essere utilizzate solo fino alla loro dismissione o rottamazione e non possono essere sostituite» (comma 3); che «con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri, su proposta del Ministro per la pubblica amministrazione e l’innovazione, sono disposti modalità e limiti di utilizzo delle autovetture di servizio al fine di ridurne numero e costo» (comma 4).
Secondo la ricorrente, il contesto nel quale è inserito l’art. 2, commi 1, 3 e 4, del decreto-legge n. 98 del 2011 e la mancanza di una disposizione che ne precisi l’ambito di applicazione – e conseguentemente limiti l’efficacia vincolante a carico della Regione – potrebbero far ritenere che l’articolo citato valga esclusivamente per lo Stato e per gli enti nazionali. La Regione deduce tuttavia l’incertezza di una tale interpretazione costituzionalmente orientata, poiché le eccezioni all’ambito di applicazione delle disposizioni in esame non comprendono, all’art. 2, comma 2, le Regioni e gli enti locali. Viene in proposito ricordato il principio ermeneutico secondo cui l’interpretazione dell’eccezione ad una regola generale deve essere restrittiva.
Se intesi come riferiti alla Regione e agli enti da essa dipendenti, i commi richiamati sarebbero costituzionalmente illegittimi sotto diversi profili.
Detta opzione ermeneutica determinerebbe in primo luogo il contrasto delle norme impugnate con l’art. 117, quarto comma, della Costituzione per invasione della materia residuale dell’organizzazione regionale.
Ulteriori censure vengono formulate in riferimento all’art. 117, terzo comma, Cost., in quanto le norme impugnate non avrebbero carattere di principi fondamentali del coordinamento della finanza pubblica, materia di competenza legislativa concorrente. Essi porrebbero limiti puntuali ad una singola e minuta voce di spesa, senza lasciare alla Regione alcuno spazio normativo di adeguamento.
Viene altresì evocato il contrasto con l’art. 3 Cost. sotto il profilo della ragionevolezza e con l’art. 97 Cost. sotto il profilo del buon andamento, sia in relazione alla dubbia economicità che all’assenza di funzionalità del limite con riguardo a taluni servizi pubblici delle Regioni e degli enti locali, che possono richiedere mezzi di potenza superiore.
Se applicabili alle Regioni, le norme contrasterebbero anche con l’art. 118 Cost., violando la loro potestà amministrativa.
L’art. 2, comma 4, infine, sarebbe in contrasto con l’art. 117, sesto comma, Cost., poiché affiderebbe ad un atto statale di natura regolamentare la disciplina afferente a materia di competenza concorrente delle Regioni.
In subordine, viene invocato anche il principio di leale collaborazione per il mancato coinvolgimento delle Regioni nella disciplina della materia.
1.2. — L’Avvocatura dello Stato ha dapprima sostenuto l’infondatezza del ricorso poiché il contesto e la collocazione dei tre commi impugnati escluderebbero la loro applicazione alle Regioni e agli enti locali.
Tale assunto interpretativo trovava conferma – secondo l’Avvocatura – nel decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 3 agosto 2011 (Utilizzo delle autovetture di servizio e di rappresentanza da parte delle pubbliche amministrazioni), emanato ai sensi dell’impugnato comma 4.
L’art. 1, comma 2, del citato d.P.C.m. statuiva infatti che «Le disposizioni del presente decreto si applicano alle pubbliche amministrazioni inserite nel conto economico consolidato della pubblica amministrazione, come individuate dall’Istituto nazionale di statistica ai sensi dell’articolo 1, comma 3, della legge 31 dicembre 2009, n. 196, incluse le Autorità indipendenti, ed esclusi gli Organi costituzionali e, salvo quanto previsto dall’articolo 5», (meri obblighi informativi), «le Regioni e gli enti locali».
1.3. — È successivamente intervenuta l’ordinanza del 10 novembre 2011 del Tribunale amministrativo regionale (TAR) per il Lazio, il quale – a seguito di un ricorso sollevato dalle associazioni dei consumatori – ha emesso un provvedimento cautelare, intimando al Presidente del Consiglio di provvedere al riesame della questione dell’applicabilità alle Regioni ed agli enti locali del d.P.C.m. 3 agosto 2011.
In esecuzione dell’ordinanza, e specificando la finalità di autotutela della modifica, il Presidente del Consiglio ha adottato il decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 12 gennaio 2012. Quest’ultimo ha corretto il precedente decreto, includendo nel suo ambito di applicazione anche le Regioni e gli enti locali.
1.4. — La novella regolamentare ha indotto l’Avvocatura dello Stato ad una rivalutazione delle questioni sollevate, eccependo l’infondatezza del ricorso con motivazioni basate su un’interpretazione opposta a quella sostenuta precedentemente.
Il limite all’acquisto di autovetture di cilindrata superiore a 1600 cc. dovrebbe intendersi, secondo l’Avvocatura dello Stato, come riaffermazione del principio di buona amministrazione nell’ottica del contenimento della spesa pubblica.
L’intervento sarebbe diretto, secondo la difesa dello Stato, a conformare l’attività amministrativa ai principi di buona amministrazione ed efficienza – indefettibili anche per gli enti territoriali – mediante il contenimento di voci di spesa suscettibili di ridimensionamento qualitativo e quantitativo alla luce del momento di particolare congiuntura economica.
Il limite massimo di 1600 cc. sarebbe ragionevole, perché sufficiente per consentire l’acquisto di autovetture funzionali ai diversi compiti pubblici. Il limite suddetto integrerebbe, del resto, un principio di coordinamento della finanza pubblica nel quadro dell’azione di risanamento spettante allo Stato ai sensi dell’art. 117, terzo comma, Cost.
Parimenti, a giudizio dell’Avvocatura, non sarebbe lesivo delle competenze regionali in materia di organizzazione amministrativa il generale dovere di adeguamento perché il regolamento, nel determinare le modalità di utilizzo delle vetture da parte del personale, atterrebbe anche alla disciplina del pubblico impiego, riconducibile alla materia dell’ordinamento civile di competenza legislativa esclusiva dello Stato ai sensi dell’art. 117, secondo comma, lettera l), Cost.
2. — Riservate a separate pronunce le decisioni sull’impugnazione delle altre norme contenute nel decreto-legge n. 98 del 2011, convertito, con modificazioni, in legge 15 luglio 2011, n. 111, vengono in esame in questa sede le questioni di costituzionalità relative all’art. 2, commi 1, 3 e 4.
Esse non sono fondate.
Secondo la giurisprudenza di questa Corte (ex plurimis sentenze n. 417 del 2005, n. 36 del 2004 e n. 376 del 2003), il legislatore statale può legittimamente imporre agli enti autonomi vincoli alle politiche di bilancio (ancorché si traducano in limitazioni indirette all’autonomia di spesa degli enti stessi), ma solo con disciplina di principio e modalità di coordinamento finanziario. Dalla collocazione delle disposizioni e dal significato lessicale dei termini utilizzati nei commi impugnati si ricava in modo univoco che i relativi precetti sono rivolti esclusivamente allo Stato e agli enti nazionali.
Non presentando alcun riferimento alle autonomie territoriali, le norme impugnate intervengono su una singola voce di spesa con un precetto rigido e puntuale, inibitore di qualsiasi margine di discrezionalità per i destinatari. L’art. 2, comma 1, stabilisce un limite di cilindrata delle auto di servizio, integrato dal successivo comma 2 con alcune deroghe calibrate su organi e soggetti, non aventi alcuna attinenza con le autonomie territoriali. Il comma 3 stabilisce altresì regole di dismissione e rottamazione delle auto preesistenti all’emanazione della norma, senza alcun riferimento alle autonomie stesse. L’ambito applicativo dell’art. 2, commi 1 e 3, del decreto-legge n. 98 del 2011 non può dunque essere esteso all’assetto dei rapporti tra Stato e Regioni, come delineato nell’art. 117 Cost., poiché dette norme non rivestono natura di principi fondamentali di coordinamento della finanza pubblica.
Conseguentemente, una esegesi letterale e sistematica dell’art. 2, comma 4, non consente di ricavarne l’attribuzione al Presidente del Consiglio di un potere regolamentare nei confronti delle autonomie territoriali, perché non sussiste, nel caso in esame, una potestà legislativa esclusiva dello Stato, presupposto indefettibile per l’esercizio di detto potere (art. 117, sesto comma, Cost.).
È bene ricordare in proposito il costante orientamento di questa Corte, secondo cui solo la sussistenza di un ambito materiale di competenza esclusiva consente allo Stato l’emanazione di atti regolamentari precettivi anche nei confronti delle autonomie territoriali (sentenza n. 200 del 2009).
La corretta lettura della norma nei termini esposti aveva ispirato le modalità di redazione dell’originario regolamento attuativo del comma 4, poi disattese dal d.P.C.m. del 12 gennaio 2012, il quale non è tuttavia in grado di orientare la qualificazione e la interpretazione delle norme impugnate, nonché la loro cogenza nei confronti delle Regioni e degli enti locali, in modo non conforme al dettato dell’art. 117 Cost.
Le norme impugnate non hanno dunque alcun effetto precettivo nei confronti delle Regioni e degli enti locali e, per questo motivo, il ricorso della Regione Liguria deve essere respinto.
per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
riservate a separate pronunce le altre questioni di legittimità costituzionale sollevate con il ricorso indicato in epigrafe;
dichiara non fondata nei sensi di cui in motivazione la questione di legittimità costituzionale sollevata dalla Regione Liguria nei confronti dell’articolo 2, commi 1, 3 e 4, del decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98 (Disposizioni urgenti per la stabilizzazione finanziaria), convertito, con modificazioni, in legge 15 luglio 2011, n. 111, in riferimento agli articoli 3, 97, 117, terzo, quarto e sesto comma, e 118 della Costituzione, nonché al principio di leale collaborazione.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 23 maggio 2012.
F.to:
Alfonso QUARANTA, Presidente
Aldo CAROSI, Redattore
Gabriella MELATTI, Cancelliere
Depositata in Cancelleria il 6 giugno 2012.