Riorganizzazione e scioglimento Corpo forestale dello Stato.
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Delega al Governo su riorganizzazione e scioglimento Corpo forestale dello Stato. Pubblicata la sentenza Sentenza 16 aprile 2019 n. 170: Giudizio di legittimita’ costituzionale in via incidentale. Pubblica amministrazione – Delega al Governo a provvedere alla riorganizzazione o all’eventuale scioglimento del Corpo forestale dello Stato, previo parere della Conferenza unificata Stato-Regioni – Attuazione della delega – Scioglimento del Corpo e assorbimento del suo personale nell’Arma dei carabinieri e nelle altre forze di polizia a ordinamento militare. – Legge 7 agosto 2015, n. 124 (Deleghe al Governo in materia di riorganizzazione delle amministrazioni pubbliche), art. 8; decreto legislativo 19 agosto 2016, n. 177 (Disposizioni in materia di razionalizzazione delle funzioni di polizia e assorbimento del Corpo forestale dello Stato, ai sensi dell’articolo 8, comma 1, lettera a), della legge 7 agosto 2015, n. 124, in materia di riorganizzazione delle amministrazioni pubbliche), articoli da 7 a 19. –
N. 170 SENTENZA 16 aprile – 10 luglio 2019
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Pubblica amministrazione - Delega al Governo a provvedere alla riorganizzazione o all'eventuale scioglimento del Corpo forestale dello Stato, previo parere della Conferenza unificata Stato-Regioni - Attuazione della delega - Scioglimento del Corpo e assorbimento del suo personale nell'Arma dei carabinieri e nelle altre forze di polizia a ordinamento militare. - Legge 7 agosto 2015, n. 124 (Deleghe al Governo in materia di riorganizzazione delle amministrazioni pubbliche), art. 8; decreto legislativo 19 agosto 2016, n. 177 (Disposizioni in materia di razionalizzazione delle funzioni di polizia e assorbimento del Corpo forestale dello Stato, ai sensi dell'articolo 8, comma 1, lettera a), della legge 7 agosto 2015, n. 124, in materia di riorganizzazione delle amministrazioni pubbliche), articoli da 7 a 19. -
(GU n.29 del 17-7-2019 )
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente:Giorgio LATTANZI;
Giudici :Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Mario Rosario MORELLI,
Giancarlo CORAGGIO, Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de
PRETIS, Nicolo' ZANON, Franco MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA,
Giulio PROSPERETTI, Giovanni AMOROSO, Francesco VIGANO', Luca
ANTONINI,
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi di legittimita' costituzionale dell'art. 8, e,
specificamente, dell'art. 8, comma 1, lettera a), della legge 7
agosto 2015, n. 124 (Deleghe al Governo in materia di
riorganizzazione delle amministrazioni pubbliche), nonche' degli
articoli da 7 a 19 del decreto legislativo 19 agosto 2016, n. 177
(Disposizioni in materia di razionalizzazione delle funzioni di
polizia e assorbimento del Corpo forestale dello Stato, ai sensi
dell'articolo 8, comma 1, lettera a), della legge 7 agosto 2015, n.
124, in materia di riorganizzazione delle amministrazioni pubbliche),
promossi dal Tribunale amministrativo regionale per l'Abruzzo -
sezione staccata di Pescara, dal Tribunale amministrativo regionale
per il Veneto e dal Tribunale amministrativo regionale per il Molise,
con ordinanze del 16 agosto 2017, del 22 febbraio e del 7 dicembre
2018, iscritte rispettivamente al n. 185 del registro ordinanze 2017,
al n. 96 del registro ordinanze 2018 e al n. 12 del registro
ordinanze 2019 e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica
n. 52, prima serie speciale, dell'anno 2017, n. 27, prima serie
speciale, dell'anno 2018 e n. 6, prima serie speciale dell'anno 2019.
Visti gli atti di costituzione di V. C., di C. F. e altri e di L.
D.F. e altri, nonche' gli atti di intervento del Presidente del
Consiglio dei ministri;
udito nell'udienza pubblica del 16 aprile 2019 il Giudice
relatore Aldo Carosi;
uditi gli avvocati Vittorio Angiolini ed Emanuela Mazzola per L.
D.F. e altri, Egidio Lizza per V. C. e per C. F. e altri, e gli
avvocati dello Stato Leonello Mariani e Gesualdo d'Elia per il
Presidente del Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1.- Con ordinanza iscritta al n. 185 del r. o. dell'anno 2017, il
Tribunale amministrativo regionale (TAR) per l'Abruzzo, sezione
staccata di Pescara, ha sollevato questioni di legittimita'
costituzionale dell'art. 8, comma 1, lettera a), della legge 7 agosto
2015, n. 124 (Deleghe al Governo in materia di riorganizzazione delle
amministrazioni pubbliche), in riferimento agli artt. 3, 9, 32, 76,
77, primo comma, e 81 della Costituzione, nonche', in via gradata,
degli articoli da 7 a 19 del decreto legislativo 19 agosto 2016, n.
177 (Disposizioni in materia di razionalizzazione delle funzioni di
polizia e assorbimento del Corpo forestale dello Stato, ai sensi
dell'articolo 8, comma 1, lettera a), della legge 7 agosto 2015, n.
124, in materia di riorganizzazione delle amministrazioni pubbliche),
in riferimento agli artt. 2, 3, 4, 76 e 77, primo comma, Cost., nella
parte in cui dispongono lo scioglimento del Corpo forestale dello
Stato e l'assorbimento del suo personale nell'Arma dei carabinieri e
nelle altre forze di polizia a ordinamento militare.
In sostanza, nel suo complesso, la normativa censurata disciplina
l'assorbimento del Corpo forestale dello Stato nell'Arma dei
carabinieri e il trasferimento a quest'ultima, alle altre forze di
polizia o ad altre amministrazione del relativo personale.
1.1.- L'art. 8, comma 1, lettera a), della legge n. 124 del 2015
viene censurato laddove prevede che «[i]l Governo e' delegato ad
adottare [...] uno o piu' decreti legislativi [...] nel rispetto dei
seguenti principi e criteri direttivi: a) [...] riordino delle
funzioni di polizia di tutela dell'ambiente, del territorio e del
mare, nonche' nel campo della sicurezza e dei controlli nel settore
agroalimentare, conseguente alla riorganizzazione del Corpo forestale
dello Stato ed eventuale assorbimento del medesimo in altra Forza di
polizia, fatte salve le competenze del medesimo Corpo forestale in
materia di lotta attiva contro gli incendi boschivi e di spegnimento
con mezzi aerei degli stessi da attribuire al Corpo nazionale dei
vigili del fuoco con le connesse risorse e ferme restando la garanzia
degli attuali livelli di presidio dell'ambiente, del territorio e del
mare e della sicurezza agroalimentare e la salvaguardia delle
professionalita' esistenti, delle specialita' e dell'unitarieta'
delle funzioni da attribuire, assicurando la necessaria
corrispondenza tra le funzioni trasferite e il transito del relativo
personale; conseguenti modificazioni agli ordinamenti del personale
delle Forze di polizia di cui all'articolo 16 della legge 1º aprile
1981, n. 121, in aderenza al nuovo assetto funzionale e
organizzativo, anche attraverso: 1) la revisione della disciplina in
materia di reclutamento, di stato giuridico e di progressione in
carriera, tenendo conto del merito e delle professionalita',
nell'ottica della semplificazione delle relative procedure,
prevedendo l'eventuale unificazione, soppressione ovvero istituzione
di ruoli, gradi e qualifiche e la rideterminazione delle relative
dotazioni organiche, comprese quelle complessive di ciascuna Forza di
polizia, in ragione delle esigenze di funzionalita' e della
consistenza effettiva alla data di entrata in vigore della presente
legge, ferme restando le facolta' assunzionali previste alla medesima
data, nonche' assicurando il mantenimento della sostanziale
equiordinazione del personale delle Forze di polizia e dei connessi
trattamenti economici, anche in relazione alle occorrenti
disposizioni transitorie, fermi restando le peculiarita'
ordinamentali e funzionali del personale di ciascuna Forza di
polizia, nonche' i contenuti e i principi di cui all'articolo 19
della legge 4 novembre 2010, n. 183, e tenuto conto dei criteri di
delega della presente legge, in quanto compatibili; 2) in caso di
assorbimento del Corpo forestale dello Stato, anche in un'ottica di
razionalizzazione dei costi, il transito del personale nella relativa
Forza di polizia, nonche' la facolta' di transito, in un contingente
limitato, previa determinazione delle relative modalita', nelle altre
Forze di polizia, in conseguente corrispondenza delle funzioni alle
stesse attribuite e gia' svolte dal medesimo personale, con
l'assunzione della relativa condizione, ovvero in altre
amministrazioni pubbliche, di cui all'articolo 1, comma 2, del
decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, e successive
modificazioni, nell'ambito delle relative dotazioni organiche, con
trasferimento delle corrispondenti risorse finanziarie [...]».
Ad avviso del rimettente, la disposizione censurata
confliggerebbe anzitutto con gli artt. 9, 32 e 81 Cost., in quanto il
diritto alla tutela e salvaguardia del bene ambiente costituirebbe un
diritto fondamentale della persona non sacrificabile per pretese
esigenze di bilancio e risparmio di spesa, quali quelle alla base
dell'assorbimento, mentre, da un lato, il Corpo forestale aveva
garantito adeguati livelli di professionalita' e funzionalita',
inevitabilmente disperse nelle operazioni di riorganizzazione,
comunque non giustificate da significative sovrapposizioni di
funzioni, e, dall'altro, non si evidenzierebbe alcun profilo di
risparmio, prevedendosi, al contrario, uno specifico aggravio di
costi.
Inoltre, la norma di delega confliggerebbe con l'art. 3 Cost., in
quanto l'assorbimento del Corpo forestale dello Stato in altre forze
di polizia, con smembramento delle funzioni, comporterebbe una
riduzione di efficienza senza determinare una razionalizzazione dei
costi e una semplificazione organizzativa, risultando, cosi',
irragionevole.
Infine, la disposizione censurata contrasterebbe con gli artt. 76
e 77, primo comma, Cost., conferendo al Governo una delega "in
bianco", atteso che la soppressione del Corpo forestale dello Stato
attraverso il suo assorbimento in altra forza di polizia, anche a
ordinamento militare, si porrebbe in controtendenza rispetto alle
linee evolutive dell'ordinamento, determinando una profonda
innovazione che avrebbe richiesto l'indicazione di principi e criteri
direttivi inequivoci, mentre la delega sarebbe rimasta generica e
vaga, non perimetrando la discrezionalita' del Governo quanto
all'alternativa di sciogliere o meno il Corpo e all'identificazione
della forza di polizia in cui farlo confluire e limitandosi a
enunciare le finalita' da perseguire.
1.2.- Gli articoli da 7 a 19 del d.lgs. n. 177 del 2016 vengono
censurati «nella parte in cui hanno disposto lo scioglimento del
Corpo Forestale dello Stato e inoltre l'assorbimento del suo
personale nell'Arma dei Carabinieri e nelle altre Forze di Polizia ad
ordinamento militare».
Dopo averne descritto sinteticamente il contenuto, il rimettente
ne assume il contrasto con gli artt. 76 e 77, primo comma, Cost.
A suo avviso, i principi e i criteri direttivi enunciati nella
legge di delega avrebbero imposto al Governo, nel caso avesse optato
per la soppressione del Corpo forestale, di farne confluire il
personale nella Polizia di Stato, quale forza di polizia a
ordinamento civile, mentre l'assorbimento nell'Arma dei carabinieri,
in quanto a ordinamento militare, avrebbe dovuto essere
esclusivamente facoltativa, determinando un mutamento di condizione.
Tale interpretazione, oltre che conforme alla lettera della
disposizione di delega, sarebbe stata maggiormente rispettosa dei
principi dell'ordinamento, in base ai quali l'acquisto della
condizione di militare sarebbe necessariamente conseguente a un atto
volontario del singolo. Inoltre, cosi' disponendo, il Governo avrebbe
violato il contenuto della delega laddove essa prevedeva il rispetto
delle «peculiarita' ordinamentali e funzionali del personale di
ciascuna Forza di polizia», non salvaguardate nella confluenza in una
forza di polizia a ordinamento militare. Ancora, nell'applicare i
principi e i criteri direttivi, il legislatore delegato, a fronte di
una pluralita' di soluzioni alternative, avrebbe dovuto compiere una
scelta piu' consona, oltre che ai principi generali, alla tradizione
normativa pregressa, orientata nel senso della smilitarizzazione
delle organizzazioni del cosiddetto comparto sicurezza, altrimenti
appropriandosi della discrezionalita' riservata al legislatore
delegante.
Secondo il rimettente, inoltre, le disposizioni del decreto
legislativo n. 177 del 2016 censurate violerebbero l'art. 3 Cost., in
quanto la militarizzazione del personale del disciolto Corpo
forestale, a fronte del correlato sacrificio a esso imposto, non
sarebbe adeguata e proporzionale allo scopo di mantenere un livello
di efficienza gia' in essere. D'altra parte, che la militarizzazione
non implichi un maggior grado di efficienza sarebbe dimostrato dalla
progressiva smilitarizzazione, nel tempo, delle organizzazioni del
comparto sicurezza, a ulteriore dimostrazione dell'irragionevolezza
della scelta operata. Infine, l'incorporazione - con conseguente
militarizzazione - del Corpo forestale nell'Arma dei carabinieri non
troverebbe ragionevole giustificazione nemmeno in considerazione
della capillarita' della presenza sul territorio, essendo analoga per
l'uno e per l'altra.
Infine, secondo il giudice a quo, le norme del decreto
legislativo censurate violerebbero gli artt. 2 e 4 Cost.
Il rimettente premette che il transito del personale del Corpo
forestale dello Stato nell'Arma dei carabinieri, per come
concretamente disciplinato, non costituirebbe una libera scelta, ma
risulterebbe sostanzialmente coartato in ragione dell'aleatorieta'
delle altre opzioni offerte dalla disciplina denunciata,
dell'esiguita' dei posti disponibili nelle altre amministrazioni, del
peggioramento e dei rischi correlati a tali scelte, sotto il profilo
delle condizioni giuridiche ed economiche.
Sulla base di tali premesse e della mancata possibilita' di
scegliere di transitare in altra forza di polizia a ordinamento
civile, il rimettente assume: a) la violazione dell'art. 2 Cost. per
il mancato rispetto del principio di autodeterminazione del personale
del Corpo forestale dello Stato nel consentire l'assoggettamento alle
limitazioni di alcuni diritti costituzionali derivanti
dall'assunzione non pienamente volontaria dello status di militare;
b) la violazione dell'art. 4 Cost. per il radicale mutamento del
rapporto di impiego e di servizio correlato all'acquisizione non
pienamente libera di detto status.
1.3.- In punto di rilevanza, il giudice a quo riferisce di essere
stato adito in sede di impugnazione del provvedimento, applicativo
degli artt. 7 e 12 del d.lgs. n. 177 del 2016, con cui e' stata
disposta l'assegnazione del ricorrente (vice sovrintendente del Corpo
forestale dello Stato) all'Arma dei carabinieri e sostiene che, in
mancanza di altre ragioni di censura, l'illegittimita' della
disciplina dettata dal decreto legislativo o di quella dell'art. 8,
comma 1, lettera a), della legge n. 124 del 2015 determinerebbe la
caducazione automatica dell'atto impugnato o, quantomeno, la sua
illegittimita' derivata, con conseguente accoglimento del ricorso,
viceversa da respingere.
2.- E' intervenuto in giudizio il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, chiedendo che le questioni sollevate siano dichiarate
inammissibili o, in subordine, infondate.
Anzitutto, la difesa statale eccepisce l'inammissibilita' delle
stesse in quanto il giudice a quo, da un lato, non avrebbe fornito
un'adeguata descrizione della fattispecie al suo esame, non motivando
adeguatamente circa la sua mancata acquiescenza al passaggio
nell'Arma dei carabinieri, pur intendendo rimanere in
un'amministrazione del comparto sicurezza. In particolare, il
ricorrente ben avrebbe potuto avvalersi delle ampie facolta'
riconosciute dalla normativa censurata e dal decreto del Presidente
del Consiglio dei ministri del 21 novembre 2016 (Determinazione del
contingente di personale del Corpo forestale dello Stato che potra'
avvalersi della facolta' del transito ad altra amministrazione
statale e definizione delle tabelle di equiparazione e dei criteri da
applicare alle procedure di mobilita', ai sensi dell'articolo 12,
comma 3, del decreto legislativo 19 agosto 2016, n. 177) per evitare
il transito nell'Arma dei carabinieri - eventualmente anche
confluendo nella Polizia di Stato - e la circostanza che
deliberatamente non le abbia sfruttate determinerebbe acquiescenza al
provvedimento impugnato, diversamente da quanto apoditticamente
sostenuto dal rimettente, con conseguente irrilevanza delle questioni
sollevate.
Inoltre, ad avviso del Presidente del Consiglio dei ministri,
dette questioni sarebbero inammissibili perche' la motivazione a
supporto della violazione dei parametri evocati risulterebbe
inconferente, insufficiente o, comunque, inadeguata, non tenendo
conto, in particolare, della discrezionalita' del Governo
nell'attuazione della delega e delle possibilita' alternative
riconosciute dalla disciplina normativa.
Nel merito, la difesa dello Stato nega la fondatezza delle
questioni di legittimita' costituzionale dell'art. 8, comma 1,
lettera a), della legge n. 124 del 2015 in riferimento agli artt. 3,
9, 32 e 81 Cost. Non solo le esigenze di razionalizzazione dei costi
non sarebbero le uniche addotte a supporto dell'intervento, ma il
diritto alla salubrita' ambientale, non pregiudicato di per se'
dall'assorbimento del personale e delle relative funzioni in un corpo
diverso, sarebbe suscettibile di bilanciamento con gli altri
interessi costituzionalmente rilevanti e contemperato dall'esigenza
di evitare sovrapposizioni di competenze e di favorire la gestione
comune dei servizi strumentali. La disposizione di delega, inoltre,
non violerebbe nemmeno gli artt. 76 e 77, primo comma, Cost., atteso
che l'assorbimento del Corpo forestale in altra forza di polizia
sarebbe un'opzione espressamente prevista e sufficientemente
disciplinata dal legislatore delegante che, nell'esercizio della
propria discrezionalita', ben potrebbe introdurre innovazioni
rispetto alla precedente tradizione normativa.
Tali ultime considerazioni determinerebbero l'irrilevanza delle
questioni sollevate nei confronti degli articoli da 7 a 19 del d.lgs.
n. 177 del 2016, in quanto l'interesse del ricorrente avrebbe potuto
trovare soddisfazione in applicazione della disciplina adottata in
attuazione della delega.
Nel merito, le questioni di legittimita' costituzionale della
normativa da ultimo citata, sollevate in riferimento agli artt. 76 e
77, primo comma, Cost., non sarebbero fondate.
Il Presidente del Consiglio dei ministri, oltre a sottolineare la
contraddittorieta' insita nel dedurre al contempo che la delega
imponesse la facolta' di scelta per il personale di transitare in una
forza di polizia a ordinamento militare e andasse interpretata nel
senso di escludere tale assorbimento, evidenzia come quest'ultimo,
lungi da rinvenire un ostacolo sul piano letterale, sia stato
espressamente previsto, cosi' come evidenziato dai lavori
preparatori, e sia frutto di una scelta discrezionale del legislatore
delegante - non impedita dalla pregressa tradizione normativa in
senso contrario - che avrebbe anche provveduto a indicare le
modalita' di attuazione, ragionevolmente limitando il contingente
escluso dal transito al fine di non disperdere eccessivamente le
competenze del corpo soppresso.
Quanto alla pretesa irragionevolezza della scelta, essa sarebbe
smentita dall'attribuzione delle funzioni gia' esercitate dal Corpo
forestale ad altre strutture, senza alcun significativo sacrificio
per il personale, ne' dal punto di vista economico ne' altrimenti, in
considerazione degli spiccati tratti di analogia del Corpo forestale
con le forze di polizia a ordinamento militare. Inoltre, la censura
non terrebbe conto dei positivi effetti derivanti dalla
riorganizzazione e dalla razionalizzazione dei costi.
Quanto alla dedotta violazione degli artt. 2 e 4 Cost., la difesa
statale, oltre a sottolineare il prestigio dell'Arma dei carabinieri,
evidenzia come le esigenze della struttura militare non conculchino
la garanzia dei diritti fondamentali di chi vi appartenga e come,
comunque, al personale del Corpo forestale sia stata garantita
un'ampia possibilita' di scelta per evitare il passaggio, la cui
effettivita' troverebbe riscontro nel dato normativo. Peraltro,
poiche' l'art. 4 Cost. non garantirebbe il diritto alla conservazione
del posto di lavoro, esso non sarebbe nemmeno invocabile a sostegno
del divieto di una modifica di status.
Con memoria illustrativa depositata in prossimita' dell'udienza
il Presidente del Consiglio dei ministri ha ulteriormente sviluppato
le difese gia' svolte, evidenziando come la normativa censurata
rientri nella discrezionalita' del legislatore, realizzi un
ragionevole contemperamento degli interessi in rilievo, accordando al
personale del Corpo forestale ampia ed effettiva facolta' di scelta
onde sottrarsi al transito nell'Arma dei carabinieri, e non ne
conculchi i diritti fondamentali in ragione dell'acquisto dello
status di militare, considerate le peculiarita' della condizione in
cui precedentemente versava e l'attenuazione delle limitazioni ad
alcune liberta' fondamentali in ambito politico e sindacale, in
virtu' della recente giurisprudenza amministrativa e costituzionale.
3.- Si e' costituito il ricorrente del giudizio a quo,
evidenziando come la scelta di transitare in un'amministrazione
diversa dall'Arma dei Carabinieri, comunque subordinata all'avallo
della stessa, avrebbe comportato l'abbandono delle qualifiche di
ufficiale o agente di polizia giudiziaria e di pubblica sicurezza, la
perdita dei trattamenti economici, della progressione in carriera e
del regime di quiescenza relativi al comparto sicurezza, nonche' il
concreto rischio, dato l'esiguo numero di posti, del collocamento in
disponibilita', con cio' che tale evenienza comporta in termini di
sospensione del rapporto di lavoro e di pregiudizio retributivo.
D'altra parte, a fronte di tale alternativa ineffettiva, il transito
nell'Arma dei carabinieri, sostanzialmente imposto, implicherebbe
l'acquisizione dello status di militare, comportante
l'assoggettamento ai codici penali militari di pace e di guerra (e
alle fattispecie incriminatrici ivi previste esclusivamente per i
militari o comunque caratterizzate da un trattamento sanzionatorio di
maggior rigore e da pene diversamente connotate rispetto a quelle
applicabili a chi non riveste tale condizione), alla giurisdizione
militare, alla disciplina militare (la cui violazione avrebbe anche
rilevanza penale), alla limitazione di alcuni diritti e liberta'
fondamentali (liberta' di circolazione, di riunione, di
manifestazione del pensiero, di associazione). Poiche' l'acquisizione
dello status in considerazione non sarebbe il frutto di
autodeterminazione, ne deriverebbe la violazione degli artt. 2 e 4
Cost., quest'ultimo quale specificazione del primo.
Il ricorrente argomenta altresi' in ordine alle ulteriori censure
mosse dal giudice rimettente, concludendo per la loro fondatezza.
Lo stesso, con memoria illustrativa depositata in prossimita'
dell'udienza, ha replicato alle eccezioni e alle difese
dell'Avvocatura dello Stato, ulteriormente diffondendosi in ordine
alla fondatezza delle censure formulate dal rimettente. In
particolare, evidenzia come l'illegittimita' della normativa
contenuta nel decreto delegato non possa essere ovviata accordando
un'indiscriminata facolta' di mobilita' all'interno del
comparto-sicurezza, pena l'impossibilita' di garantire l'invarianza
dei livelli di tutela dell'ambiente, del territorio e della sicurezza
agroalimentare. Di qui la necessita' di caducazione integrale del
decreto. Inoltre, il ricorrente nega la comprimibilita' dei diritti
fondamentali del personale del Corpo forestale per esigenze
organizzative dello Stato, contestando la correttezza del
bilanciamento realizzato. Infine, assume l'erroneita' della stima dei
risparmi prospettati in correlazione all'assorbimento, rivelatisi
insussistenti.
4.- Con ordinanza iscritta al n. 96 del r. o. dell'anno 2018,
anche il TAR Veneto ha sollevato questioni di legittimita'
costituzionale dell'art. 8, comma 1, lettera a), della legge n. 124
del 2015, in riferimento all'art. 76 Cost., nonche' degli articoli da
7 a 14 e dell'art. 18 del d.lgs. n. 177 del 2016, in riferimento agli
artt. 2, 4, 76 e 77, primo comma, Cost.
L'art. 8, comma 1, lettera a), della legge n. 124 del 2015
avrebbe dettato direttive eccessivamente vaghe e generiche, non
fissando i criteri alla stregua dei quali identificare la forza di
polizia in cui assorbire il Corpo forestale e non tenendo conto delle
diverse peculiarita' ordinamentali. Di qui la violazione dell'art. 76
Cost.
Ove si ritenessero insussistenti i vizi della legge di delega,
gli articoli da 7 a 14 e l'art. 18 del d.lgs. n. 177 del 2016
violerebbe gli artt. 76 e 77, primo comma, Cost., in quanto i
principi e i criteri direttivi enunciati nella legge di delega
avrebbero imposto al Governo di individuare soluzioni diverse da
quella scelta, facendo confluire il personale del Corpo forestale
nella Polizia di Stato, quale forza di polizia a ordinamento civile,
mentre l'assorbimento in altre forze a ordinamento militare avrebbe
dovuto essere esclusivamente facoltativa, evitando l'acquisizione non
volontaria dello status relativo, in contrasto con il contesto
costituzionale e legislativo di riferimento.
La normativa censurata, inoltre, forzando il personale del Corpo
forestale ad assumere lo status giuridico di militare a prescindere
da una propria libera scelta in tal senso, contrasterebbe con il
principio di autodeterminazione di cui all'art. 2 Cost. e con l'art.
4 Cost., specificativo del precedente in ambito professionale,
modificando radicalmente il rapporto di lavoro.
In punto di rilevanza, il giudice a quo riferisce di essere stato
adito in sede di impugnazione dei provvedimenti con cui e' stata
disposta l'assegnazione dei ricorrenti all'Arma dei carabinieri e
sostiene che l'illegittimita' delle norme censurate comporterebbe
quella degli atti impugnati e il loro annullamento. La facolta'
normativamente prevista di chiedere di essere assegnati ad altre
amministrazioni statali non inficerebbe la rilevanza delle questioni
sollevate, in quanto tale opzione sarebbe estremamente penalizzante e
quindi escluderebbe un'effettiva possibilita' di scelta.
5.- E' intervenuto in giudizio il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, chiedendo che le questioni sollevate siano dichiarate
inammissibili o, in subordine, infondate.
Anzitutto, la difesa statale eccepisce l'inammissibilita' delle
stesse, in quanto il giudice a quo, da un lato, non avrebbe fornito
un'adeguata descrizione della fattispecie al suo esame, non chiarendo
se i ricorrenti abbiano chiesto di transitare in un'amministrazione
diversa dall'Arma dei carabinieri, onde valutare l'eventuale
acquiescenza al passaggio, con conseguente venir meno dell'interesse
a ricorrere. Inoltre, la motivazione a supporto della violazione dei
parametri evocati risulterebbe inadeguata, non tenendo conto, in
particolare, della discrezionalita' del Governo nell'attuazione della
delega e delle possibilita' alternative riconosciute dalla disciplina
normativa.
Poiche' l'assorbimento del Corpo forestale in altra forza di
polizia, anche a ordinamento militare, sarebbe un'opzione
espressamente prevista e sufficientemente disciplinata dal
legislatore delegante, da un lato la delega non sarebbe generica e,
dall'altro, il legislatore delegante si sarebbe mosso nel rispetto
dei criteri direttivi da essa dettati, seppur nell'esercizio della
fisiologica discrezionalita' che gli compete, onde la mancata
violazione degli artt. 76 e 77 Cost. a opera della normativa
censurata.
Infine, le questioni di legittimita' costituzionale sollevate in
riferimento agli artt. 3 e 4 Cost. sarebbero inammissibili in ragione
del fatto che l'interesse dei ricorrenti a non confluire in una forza
di polizia a ordinamento militare avrebbe potuto trovare
soddisfazione a prescindere dal loro accoglimento e, comunque,
infondate per ragioni coincidenti con quelle illustrate a proposito
delle analoghe questioni promosse dal TAR Abruzzo.
In prossimita' dell'udienza il Presidente del Consiglio dei
ministri ha depositato memoria illustrativa di contenuto
sostanzialmente coincidente con quello della memoria depositata in
relazione all'ordinanza del TAR Abruzzo.
6.- Si sono costituiti C.F. e altri sessantasette ricorrenti del
giudizio a quo, sostenendo la fondatezza delle questioni di
legittimita' costituzionale sollevate dal TAR Veneto con
argomentazioni sostanzialmente coincidenti con quelle svolte, con
riguardo alle medesime questioni, nell'atto di costituzione nel
giudizio incidentale instauratosi a seguito dell'ordinanza di
rimessione del TAR Abruzzo.
Con memoria illustrativa depositata in prossimita' dell'udienza,
il ricorrente ha replicato alle eccezioni e alle difese
dell'Avvocatura dello Stato, ulteriormente diffondendosi in ordine
alla fondatezza delle censure formulate dal rimettente. In
particolare, evidenzia come l'illegittimita' della normativa
contenuta nel decreto delegato non possa essere ovviata accordando
un'indiscriminata facolta' di mobilita' all'interno del
comparto-sicurezza, pena l'impossibilita' di garantire il
mantenimento dei livelli di tutela dell'ambiente, del territorio e
della sicurezza agroalimentare. Di qui la necessita' di caducazione
integrale del decreto. Inoltre, il ricorrente, dopo essersi
soffermato sulle limitazioni e sugli oneri connessi allo status
militi, nega la comprimibilita' dei diritti fondamentali del
personale del Corpo forestale per esigenze organizzative o di
risparmio dello Stato, contestando la correttezza del bilanciamento
realizzato in merito agli interessi in rilievo e sottolineando
l'irragionevolezza della scelta di assorbimento nell'Arma dei
carabinieri.
7.- Con ordinanza iscritta al n. 12 del r. o. dell'anno 2019, il
TAR Molise ha sollevato, in via di successiva graduazione, questioni
di legittimita' costituzionale dell'art. 8 della legge n. 124 del
2015, in riferimento agli artt. 5, 97, 117, quarto comma, 118 e 120
Cost., degli articoli da 7 a 19 del d.lgs. n. 177 del 2016, in
riferimento agli artt. 2, 3, 4, 76 e 77, primo comma, Cost., nonche'
dell'art. 8, comma 1, lettera a), della legge n. 124 del 2015, in
riferimento agli artt. 3, 9, 32 e 81 Cost.
Anzitutto, ad avviso del rimettente, l'art. 8 della legge n. 124
del 2015 violerebbe gli artt. 5, 97, 117, quarto comma, 118 e 120
Cost. nella parte in cui delega il Governo a provvedere con decreto
legislativo alla riorganizzazione del Corpo forestale e al suo
eventuale assorbimento in altra forza di polizia previo parere,
anziche' previa intesa, in sede di Conferenza unificata. Cio' sebbene
la disposizione di delega incida anche in materia di agricoltura e
foreste, di competenza legislativa regionale residuale, e
interferisca con le relative funzioni, esercitate dalla Regione anche
attraverso il Corpo forestale. Poiche' la citata interferenza non
sarebbe risolvibile mediante il criterio della prevalenza del
legislatore statale, sarebbe stato necessario il rispetto del
principio di leale collaborazione attraverso il modulo dell'intesa
con le Regioni (si cita la sentenza n. 251 del 2016), soprattutto in
considerazione della possibilita' di assorbimento, risultandone
altrimenti compromesso anche il principio di buon andamento con
riferimento alle funzioni amministrative regionali.
Dall'illegittimita' della delega deriverebbe quella del decreto
delegato nella sua interezza.
In via gradata, il giudice rimettente denuncia gli articoli da 7
a 19 del d.lgs. n. 177 del 2016 in riferimento agli artt. 2, 3, 4, 76
e 77, primo comma, Cost., per motivi sostanzialmente coincidenti con
quelli addotti dal TAR Abruzzo a sostegno delle censure da esso mosse
alla medesima normativa, evidenziando altresi' l'illegittimita' del
mancato riconoscimento al personale del Corpo forestale della scelta
di transitare in una forza di polizia a ordinamento civile, in
coerenza con quanto previsto in passato in analoghe occasioni di
modifica di status.
Infine, in via di ulteriore subordine, il TAR Molise deduce il
contrasto dell'art. 8, comma 1, lettera a), della legge n. 124 del
2015 con gli artt. 3, 9, 32 e 81 Cost., per ragioni sostanzialmente
coincidenti con quelle esposte nell'ordinanza del TAR Abruzzo.
In punto di rilevanza, il giudice a quo riferisce di essere stato
adito in sede di impugnazione del provvedimento, applicativo degli
artt. 7 e 12 del d.lgs. n. 177 del 2016, con cui e' stata disposta
l'assegnazione dei ricorrenti all'Arma dei carabinieri, nonche' dei
decreti di inquadramento e attribuzione di grado militare, e sostiene
che, in mancanza di altre ragioni di censura, l'illegittimita' della
disciplina dettata dal decreto legislativo o di quella dell'art. 8
della legge n. 124 del 2015 e del comma 1, lettera a), ivi contenuto,
determinerebbe la caducazione automatica degli atti impugnati o,
quantomeno, la loro illegittimita' derivata, con conseguente
accoglimento del ricorso, viceversa da respingere.
8.- E' intervenuto in giudizio il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, chiedendo che le questioni sollevate siano dichiarate
inammissibili o, in subordine, infondate.
Quelle relative all'art. 8 della legge n. 124 del 2015, in
riferimento agli artt. 5, 97, 117, quarto comma, 118 e 120 Cost.,
sarebbero inammissibili, in quanto dall'atto di rimessione non
risulterebbe quale effetto il loro accoglimento produrrebbe nel
giudizio a quo e solo gli enti territoriali interessati sarebbero
legittimati a lamentare il dedotto vulnus alle proprie prerogative.
Nel merito, le questioni sarebbero infondate, in quanto non
terrebbero conto della sopravvenuta disciplina del Corpo forestale,
recata dalla legge 6 febbraio 2004, n. 36 (Nuovo ordinamento del
Corpo forestale dello Stato), che l'avrebbe ricondotto alle dirette
dipendenze statali, con un organico nettamente autonomo rispetto alle
Regioni, tanto da prevedersi solo la possibilita' di specifiche
convenzioni per consentire l'affidamento a esso di compiti regionali
(art. 4). Tale possibilita', peraltro, sarebbe stata mantenuta
dall'art. 13 del d.lgs. n. 177 del 2016 e non scalfirebbe la
riconducibilita', quantomeno prevalente, della normativa di delega ad
ambiti di esclusiva competenza statale quali, in particolare, la
tutela dell'ambiente e dell'ecosistema, di cui all'art. 117, secondo
comma, lettera s), Cost.
Quanto alla dedotta violazione dell'art. 2 Cost. da parte della
normativa di cui al d.lgs. n. 177 del 2016, la censura sarebbe
anzitutto inammissibile per carente ricostruzione del quadro
normativo di riferimento, atteso che il rimettente ometterebbe di
rilevare come oggetto della riforma sia il trasferimento delle
funzioni del Corpo forestale all'Arma dei carabinieri e non lo status
giuridico del personale. Nel merito, peraltro, la denuncia di
incostituzionalita' sarebbe infondata, attese le alternative e le
ampie possibilita' di scelta riconosciute con riferimento al
transito, da conciliare con l'esigenza di assicurare l'unitarieta' e
la continuita' delle funzioni.
Non sussisterebbe nemmeno la violazione dell'art. 4 Cost.,
parametro che non assicurerebbe il conseguimento di un'occupazione o
la conservazione del posto di lavoro, ma imporrebbe al legislatore di
realizzare le condizioni che rendano effettivo il diritto al lavoro,
seppur consentendogli di modularlo mediante forme di incentivazione
di talune tipologie, al fine di salvaguardare altri interessi ed
esigenze oggetto di protezione costituzionale.
La disciplina recata dal decreto, infine, sarebbe coerente con i
margini di scelta rimessi al legislatore delegato, nell'esercizio di
una discrezionalita' rispettosa dei principi di ragionevolezza e
proporzione, alla luce dei connotati di dislocazione territoriale e
funzionali nonche' delle analogie, per quanto riguarda il personale,
tra le due forze di polizia, onde il rispetto degli artt. 3, 76 e 77
Cost.
Infine, la possibilita' di assorbimento nell'Arma dei carabinieri
prevista nella delega non pregiudicherebbe in alcun modo l'efficienza
e l'efficacia nell'esercizio delle funzioni trasferite, anzi
gioverebbe loro, salvaguardando al contempo la professionalita' del
personale, con conseguente esclusione di un vulnus agli artt. 9 e 32
Cost.
In prossimita' dell'udienza il Presidente del Consiglio dei
ministri ha depositato memoria con cui, oltre a ribadire le eccezioni
e le difese gia' illustrate a proposito delle censure formulate in
riferimento agli artt. 5, 97, 117, quarto comma, 118 e 120 Cost.,
svolge ulteriori argomenti sostanzialmente coincidenti con quelli di
cui alla memoria illustrativa depositata in relazione all'ordinanza
del TAR Abruzzo.
9.- Si sono costituiti L. D.F. e altri tre ricorrenti del
giudizio a quo, chiedendo l'accoglimento delle questioni di
legittimita' costituzionale sollevate dal TAR Molise.
Con memoria illustrativa depositata in prossimita' dell'udienza,
i ricorrenti ne hanno sostenuto la fondatezza, traendo spunto
argomentativo, in particolare, dal regime normativo e
giurisprudenziale dell'obiezione di coscienza, dal dettato dell'art.
52, terzo comma, Cost. e dall'insussistenza di risparmi in
conseguenza dell'assorbimento del Corpo forestale nell'Arma dei
carabinieri.
Considerato in diritto
1.- Con la prima delle ordinanze indicate in epigrafe il
Tribunale amministrativo regionale (TAR) per l'Abruzzo, sezione
staccata di Pescara, ha sollevato questioni di legittimita'
costituzionale dell'art. 8, comma 1, lettera a), della legge 7 agosto
2015, n. 124 (Deleghe al Governo in materia di riorganizzazione delle
amministrazioni pubbliche), in riferimento agli artt. 3, 9, 32, 76,
77, primo comma, e 81 della Costituzione, nonche', in via gradata,
degli articoli da 7 a 19 del decreto legislativo 19 agosto 2016, n.
177 (Disposizioni in materia di razionalizzazione delle funzioni di
polizia e assorbimento del Corpo forestale dello Stato, ai sensi
dell'articolo 8, comma 1, lettera a), della legge 7 agosto 2015, n.
124, in materia di riorganizzazione delle amministrazioni pubbliche),
in riferimento agli artt. 2, 3, 4, 76 e 77, primo comma, Cost., nella
parte in cui dispongono lo scioglimento del Corpo forestale dello
Stato e l'assorbimento del suo personale nell'Arma dei carabinieri e
nelle altre forze di polizia a ordinamento militare.
Con la seconda delle ordinanze indicate in epigrafe il TAR Veneto
ha sollevato questioni di legittimita' costituzionale dell'art. 8,
comma 1, lettera a), della legge n. 124 del 2015, in riferimento
all'art. 76 Cost., nonche', in via subordinata, degli articoli da 7 a
14 e dell'art. 18 del d.lgs. n. 177 del 2016, in riferimento agli
artt. 2, 4, 76 e 77, primo comma, Cost.
Con la terza delle ordinanze indicate in epigrafe il TAR Molise
ha sollevato, in via di successiva gradazione, questioni di
legittimita' costituzionale dell'art. 8 della legge n. 124 del 2015,
in riferimento agli artt. 5, 97, 117, quarto comma, 118 e 120 Cost.,
degli articoli da 7 a 19 del d.lgs. n. 177 del 2016, in riferimento
agli artt. 2, 3, 4, 76 e 77, primo comma, Cost., nonche' dell'art. 8,
comma 1, lettera a), della legge n. 124 del 2015, in riferimento agli
artt. 3, 9, 32, 76, 77, primo comma, e 81 Cost.
L'art. 8, comma 1, lettera a), della legge n. 124 del 2015
prevede che «[i]l Governo e' delegato ad adottare [...] uno o piu'
decreti legislativi [...] nel rispetto dei seguenti principi e
criteri direttivi: a) [...] riordino delle funzioni di polizia di
tutela dell'ambiente, del territorio e del mare, nonche' nel campo
della sicurezza e dei controlli nel settore agroalimentare,
conseguente alla riorganizzazione del Corpo forestale dello Stato ed
eventuale assorbimento del medesimo in altra Forza di polizia, fatte
salve le competenze del medesimo Corpo forestale in materia di lotta
attiva contro gli incendi boschivi e di spegnimento con mezzi aerei
degli stessi da attribuire al Corpo nazionale dei vigili del fuoco
con le connesse risorse e ferme restando la garanzia degli attuali
livelli di presidio dell'ambiente, del territorio e del mare e della
sicurezza agroalimentare e la salvaguardia delle professionalita'
esistenti, delle specialita' e dell'unitarieta' delle funzioni da
attribuire, assicurando la necessaria corrispondenza tra le funzioni
trasferite e il transito del relativo personale; conseguenti
modificazioni agli ordinamenti del personale delle Forze di polizia
di cui all'articolo 16 della legge 1º aprile 1981, n. 121, in
aderenza al nuovo assetto funzionale e organizzativo, anche
attraverso: 1) la revisione della disciplina in materia di
reclutamento, di stato giuridico e di progressione in carriera,
tenendo conto del merito e delle professionalita', nell'ottica della
semplificazione delle relative procedure, prevedendo l'eventuale
unificazione, soppressione ovvero istituzione di ruoli, gradi e
qualifiche e la rideterminazione delle relative dotazioni organiche,
comprese quelle complessive di ciascuna Forza di polizia, in ragione
delle esigenze di funzionalita' e della consistenza effettiva alla
data di entrata in vigore della presente legge, ferme restando le
facolta' assunzionali previste alla medesima data, nonche'
assicurando il mantenimento della sostanziale equiordinazione del
personale delle Forze di polizia e dei connessi trattamenti
economici, anche in relazione alle occorrenti disposizioni
transitorie, fermi restando le peculiarita' ordinamentali e
funzionali del personale di ciascuna Forza di polizia, nonche' i
contenuti e i principi di cui all'articolo 19 della legge 4 novembre
2010, n. 183, e tenuto conto dei criteri di delega della presente
legge, in quanto compatibili; 2) in caso di assorbimento del Corpo
forestale dello Stato, anche in un'ottica di razionalizzazione dei
costi, il transito del personale nella relativa Forza di polizia,
nonche' la facolta' di transito, in un contingente limitato, previa
determinazione delle relative modalita', nelle altre Forze di
polizia, in conseguente corrispondenza delle funzioni alle stesse
attribuite e gia' svolte dal medesimo personale, con l'assunzione
della relativa condizione, ovvero in altre amministrazioni pubbliche,
di cui all'articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo
2001, n. 165, e successive modificazioni, nell'ambito delle relative
dotazioni organiche, con trasferimento delle corrispondenti risorse
finanziarie [...]».
Il comma 5 del medesimo art. 8 prevede che i decreti legislativi
di cui al precedente comma 1 sono adottati previa acquisizione del
parere della Conferenza unificata di cui all'art. 8 del decreto
legislativo 28 agosto 1997, n. 281 (Definizione ed ampliamento delle
attribuzioni della Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato,
le regioni e le province autonome di Trento e Bolzano ed
unificazione, per le materie ed i compiti di interesse comune delle
regioni, delle province e dei comuni, con la Conferenza Stato -
citta' ed autonomie locali).
Il d.lgs. n. 177 del 2016 ha inteso dare attuazione alla citata
delega, disponendo l'assorbimento del Corpo forestale dello Stato
nell'Arma dei carabinieri, con attribuzione delle relative funzioni
(art. 7), salvo le limitate competenze assegnate ad altre
amministrazioni (artt. 9, 10 e 11), e conseguente trasferimento,
mediante provvedimento del Capo del Corpo forestale dello Stato, del
personale che le esercitava (art. 12).
L'art. 12 del d.lgs. n. 177 del 2016 consente anche il transito
del personale del Corpo forestale, in un contingente limitato, in
altre amministrazioni statali, individuate con decreto del Presidente
del Consiglio dei ministri preferibilmente tra quelle che svolgono
funzioni attinenti alle professionalita' del personale da ricollocare
(comma 3). Quest'ultimo puo' presentare domanda di transito in dette
amministrazioni e indicare se, in caso di mancato accoglimento della
stessa, intenda rimanere assegnato all'amministrazione di
destinazione individuata con il provvedimento del Capo del Corpo
forestale dello Stato; in tal caso, il mancato accoglimento della
domanda determina la definitivita' del provvedimento di assegnazione
(comma 4). In difetto d'indicazione, il mancato accoglimento della
domanda fa si' che si proceda, previo esame congiunto con le
organizzazioni sindacali, a definire altre forme di ricollocazione e,
in caso di mancato ulteriore assorbimento entro il 31 dicembre 2016,
il predetto personale cessi di appartenere al comparto sicurezza e
difesa, con applicazione nei suoi confronti dell'art. 33, comma 8,
del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 (Norme generali
sull'ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni
pubbliche), vale a dire venga collocato in disponibilita' (comma 6).
Aditi in sede di impugnazione avverso il provvedimento di
assegnazione all'Arma dei carabinieri, i giudici rimettenti hanno
sollevato le descritte questioni di legittimita' costituzionale.
2.- Stante la parziale coincidenza della normativa censurata e
dei parametri di cui essa si assume lesiva, i giudizi devono essere
riuniti ai fini di una definizione congiunta.
3.- Va precisato che il d.lgs. n. 177 del 2016 ha subito
marginali modificazioni - successivamente al deposito dell'ordinanza
del TAR Abruzzo e prima di quello delle ordinanze del TAR Veneto e
del TAR Molise - a opera del decreto legislativo 12 dicembre 2017, n.
228 (Disposizioni integrative e correttive al decreto legislativo 19
agosto 2016, n. 177, in materia di razionalizzazione delle funzioni
di polizia e assorbimento del Corpo forestale dello Stato, ai sensi
dell'articolo 8, comma 6, della legge 7 agosto 2015, n. 124, in
materia di riorganizzazione delle amministrazioni pubbliche), anche
in alcune delle disposizioni censurate (artt. 7, 8, 9, 11, 16 e 18).
Poiche' la legittimita' di un atto amministrativo deve essere
esaminata, alla luce del principio tempus regit actum, con riguardo
alla situazione di fatto e di diritto esistente al momento della sua
adozione e tutti i provvedimenti impugnati nei giudizi a quibus
risalgono a epoca precedente al sopravvenuto decreto, la modifica
legislativa risulta ininfluente in detti giudizi e non si pone,
pertanto, l'esigenza di restituire gli atti per una rivalutazione
della rilevanza e della non manifesta infondatezza delle questioni
sollevate (ex plurimis, sentenza n. 7 del 2019). Si deve inoltre
rilevare come lo ius superveniens non alteri la disciplina censurata
sotto i profili per i quali ne e' denunciata l'illegittimita'
costituzionale e, dunque, non renda inattuali le valutazioni compiute
dai rimettenti.
4.- Le eccezioni di inammissibilita' dell'Avvocatura generale
dello Stato non sono fondate.
4.1.- Quanto alla pretesa acquiescenza che si sarebbe formata per
effetto della mancata richiesta di assegnazione ad amministrazione
diversa dall'Arma dei carabinieri - situazione riferita
esplicitamente dal TAR Abruzzo e dal TAR Molise e implicitamente dal
TAR Veneto - deve essere condiviso il principio consolidato nella
giurisprudenza amministrativa secondo cui, per configurare tale
effetto, occorrono atti o comportamenti univoci, posti in essere dal
destinatario di un provvedimento, in base ai quali sia possibile
dimostrare la chiara e irrefutabile volonta' di accettarne gli
effetti (ex plurimis, Consiglio di Stato, sezione quarta, sentenza 15
novembre 2018, n. 6432).
Nella fattispecie il comportamento dei ricorrenti non integra il
carattere dell'inequivocita', essendo comunque configurabile come
atteggiamento di mera tolleranza contingente, nell'attesa della
reazione per eliminare i pretesi effetti pregiudizievoli dell'atto
loro rivolto.
4.2.- Non puo' essere condivisa neppure l'eccezione del
Presidente del Consiglio dei ministri, secondo cui l'interesse dei
ricorrenti dei giudizi a quibus avrebbe potuto concretamente trovare
soddisfazione nella disciplina adottata in attuazione della delega.
In ordine al dedotto pregiudizio, la motivazione delle ordinanze
di rimessione risulta non implausibile con riguardo ai rischi in cui
i predetti ricorrenti potevano incorrere avvalendosi delle facolta'
previste dalla legge di delega e puntualmente disciplinate dal
decreto delegato.
4.3.- Analogamente, e' infondata l'eccezione di inadeguata
motivazione delle censure sollevate, atteso che i rimettenti offrono
idonea argomentazione a sostegno dell'asserita violazione dei
parametri evocati, soffermandosi criticamente anche sulla
discrezionalita' esercitata sia dal legislatore delegante, che
avrebbe riconosciuto eccessivi margini di manovra a quello delegato,
sia da quest'ultimo, che ne avrebbe abusato.
4.4.- Non puo' neppure essere considerata ancipite la motivazione
dei giudici a quibus, che assumono contemporaneamente la genericita'
della delega e la violazione della stessa in sede attuativa. Tali
questioni sono infatti proposte in via subordinata e, quindi, non in
relazione contraddittoria (in tal senso, sentenza n. 175 del 2018).
4.5.- Per quel che concerne le eccezioni di inammissibilita'
delle questioni sollevate dal TAR Molise in riferimento agli artt. 5,
97, 117, quarto comma, 118 e 120 Cost., esse non sono fondate, ne'
con riguardo alla pretesa mancata illustrazione degli effetti del
loro accoglimento, ne' con riguardo all'asserita preclusione a far
valere in via incidentale vizi afferenti alle attribuzioni di
competenza delle Regioni.
La prima eccezione non ha pregio, in quanto «a rendere
ammissibili le questioni incidentali e' sufficiente che la norma
impugnata sia applicabile nel giudizio a quo, senza che rilevino gli
effetti che una eventuale pronuncia di illegittimita' costituzionale
possa produrre per le parti in causa» (ex plurimis, sentenza n. 20
del 2016).
Neanche la seconda eccezione e' fondata, in quanto, conformemente
al costante orientamento di questa Corte in fattispecie analoghe (ex
plurimis, sentenze n. 126 del 2018 e n. 280 del 2016), il giudice a
quo non incontra limitazioni sotto il profilo della legittimazione a
sollevare questioni relative al riparto delle competenze di natura
legislativa.
4.6.- Infine, con riguardo alle questioni sollevate dal TAR
Molise in riferimento all'art. 2 Cost., non puo' essere condiviso
l'argomento dell'Avvocatura generale dello Stato, secondo cui oggetto
della riforma sarebbe il trasferimento delle funzioni del Corpo
forestale e non il mutamento di status del suo personale. Emerge,
infatti, dalla prospettazione del rimettente il collegamento tra il
contesto di riforma e l'effetto pregiudizievole dedotto in giudizio.
5.- Nel merito, e' utile osservare come le questioni sollevate
presentino un carattere circolare e interdipendente, nel senso che
alcuni argomenti emergono piu' volte nei passaggi logici che
articolano le diverse censure. Di tale interdipendenza dovra' tenersi
necessariamente conto nell'esame delle singole questioni.
5.1.- Seguendo un ordine di evidente pregiudizialita'
logico-giuridica (ex plurimis, sentenza n. 51 del 2017), devono
essere preliminarmente ritenute prive di fondamento le censure
proposte nei confronti dell'art. 8, comma 1, lettera a), della legge
n. 124 del 2015, in riferimento agli artt. 76 e 77, primo comma,
Cost.
Secondo i rimettenti, la citata disposizione avrebbe conferito al
Governo una delega "in bianco", atteso che la soppressione del Corpo
forestale dello Stato attraverso il suo assorbimento in altra forza
di polizia, anche a ordinamento militare, si porrebbe in
controtendenza rispetto alle linee evolutive dell'ordinamento,
determinando una profonda innovazione che avrebbe richiesto
l'indicazione di principi e criteri direttivi inequivoci, mentre la
delega sarebbe rimasta generica e vaga, non perimetrando la
discrezionalita' del Governo quanto all'alternativa di sciogliere o
meno il Corpo e non individuando la forza di polizia in cui farlo
confluire.
Come gia' affermato da questa Corte, la legge di delega n. 124
del 2015 e il d.lgs. n. 177 del 2016 hanno dato luogo a «una
riorganizzazione assai complessa, che incide in profondita' sulle
strutture e sul personale di tutte le Forze di polizia» (sentenza n.
229 del 2018).
In tale contesto, la delega, contemplando espressamente
l'eventualita' dell'assorbimento del Corpo forestale «in altra Forza
di polizia», consente che essa possa essere individuata nell'Arma dei
carabinieri, rientrante nel novero delle forze di polizia secondo il
quadro normativo di riferimento (in particolare, l'art. 16 della
legge 1° aprile 1981, n. 121, recante «Nuovo ordinamento
dell'Amministrazione della pubblica sicurezza», e l'art. 2, comma 1,
del decreto legislativo 12 maggio 1995, n. 195, recante «Attuazione
dell'art. 2 della legge 6 marzo 1992, n. 216, in materia di procedure
per disciplinare i contenuti del rapporto di impiego del personale
delle Forze di polizia e delle Forze armate del 1995»).
La volonta' del legislatore delegante di consentire la soluzione
del passaggio all'Arma dei carabinieri, si ricava, peraltro, anche
dalle risultanze dei lavori preparatori: nella seduta dell'8 luglio
2015 della Commissione affari costituzionali della Camera dei
deputati fu respinto un subemendamento finalizzato a precludere il
passaggio alla menzionata Arma. Inoltre, due ordini del giorno (n.
G8.2 e n. G8.3), approvati in Senato nella seduta del 3 agosto 2015,
impegnavano il Governo a valutare l'opportunita' di individuare
nell'Arma dei carabinieri la forza di polizia di eventuale
destinazione.
In presenza di una delega di riassetto cosi' incisiva e non di
mero riordino non puo' essere precluso al legislatore di attribuire a
quello delegato una scelta tra piu' opzioni possibili lasciando
aperta, nell'ambito di criteri volti a rendere efficienti le funzioni
oggetto di trasferimento, «una pluralita' di soluzioni, tutte
egualmente rimesse alla discrezionalita' del Governo nell'attuazione
della legge di delega, secondo un disegno procedurale coerente con
l'art. 76 Cost.» (sentenza n. 79 del 2019).
5.2.- Le questioni sollevate dal TAR Abruzzo e dal TAR Molise nei
confronti dell'art. 8, comma 1, lettera a), della legge n. 124 del
2015, in riferimento agli artt. 9, 32 e 81 Cost., non sono fondate.
Le relative censure possono essere cosi' sintetizzate: a)
l'assorbimento del Corpo forestale nell'Arma dei carabinieri
lederebbe la salvaguardia dell'ambiente in termini di funzionalita',
per la dispersione delle competenze; b) a tale assorbimento sarebbe
collegata la lesione del diritto del personale del Corpo forestale
consistente nel pregiudizio alla consolidata professionalita' dello
stesso; c) la riforma avrebbe sacrificato alle esigenze della finanza
pubblica il nucleo incomprimibile della tutela ambientale e delle
connesse posizioni soggettive dei dipendenti del Corpo forestale.
5.2.1.- Quanto al preteso pregiudizio recato alla tutela
ambientale, occorre precisare che i principi sottesi a tale funzione
non consistono nella mera conservazione dell'apparato operativo, ma
nella ricerca della migliore utilizzazione delle risorse in una
prospettiva di continuita', senza, cioe', disperdere professionalita'
e assetti territoriali, bensi' inquadrandoli in un contesto
maggiormente funzionale.
5.2.2.- In ordine alla pretesa lesione dei diritti del personale
forestale, e' sufficiente a sostenerne l'infondatezza l'esame dei
principi e dei criteri direttivi della delega, ove si rinviene con
chiarezza la prescrizione circa la corrispondenza tra funzioni
unitariamente attribuite e transito del corrispondente personale,
salvaguardandone professionalita' e specialita'.
In particolare, l'art. 8, comma 1, lettera a), della legge n. 124
del 2015 statuisce che la riorganizzazione del Corpo forestale dello
Stato e l'eventuale assorbimento in altra forza di polizia debba far
salve «le competenze del medesimo Corpo forestale in materia di lotta
attiva contro gli incendi boschivi e di spegnimento con mezzi aerei
degli stessi da attribuire al Corpo nazionale dei vigili del fuoco
con le connesse risorse e ferme restando la garanzia degli attuali
livelli di presidio dell'ambiente, del territorio e del mare e della
sicurezza agroalimentare e la salvaguardia delle professionalita'
esistenti, delle specialita' e dell'unitarieta' delle funzioni da
attribuire, assicurando la necessaria corrispondenza tra le funzioni
trasferite e il transito del relativo personale».
Inoltre, e' previsto che il nuovo assetto funzionale e
organizzativo debba essere caratterizzato dalla «revisione della
disciplina in materia di reclutamento, di stato giuridico e di
progressione in carriera, tenendo conto del merito e delle
professionalita', nell'ottica della semplificazione delle relative
procedure, prevedendo l'eventuale unificazione, soppressione ovvero
istituzione di ruoli, gradi e qualifiche e la rideterminazione delle
relative dotazioni organiche, comprese quelle complessive di ciascuna
Forza di polizia, in ragione delle esigenze di funzionalita' e della
consistenza effettiva». Cio' anche attraverso «il mantenimento della
sostanziale equiordinazione del personale delle Forze di polizia e
dei connessi trattamenti economici, [...] fermi restando le
peculiarita' ordinamentali e funzionali del personale di ciascuna
Forza di polizia, [...] in caso di assorbimento del Corpo forestale
dello Stato, anche in un'ottica di razionalizzazione dei costi, il
transito del personale nella relativa Forza di polizia, nonche' la
facolta' di transito, in un contingente limitato, previa
determinazione delle relative modalita', nelle altre Forze di
polizia, in conseguente corrispondenza delle funzioni alle stesse
attribuite e gia' svolte dal medesimo personale, con l'assunzione
della relativa condizione, ovvero in altre amministrazioni pubbliche,
di cui all'articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo
2001, n. 165, e successive modificazioni, nell'ambito delle relative
dotazioni organiche, con trasferimento delle corrispondenti risorse
finanziarie. Resta ferma la corresponsione, sotto forma di assegno ad
personam riassorbibile con i successivi miglioramenti economici, a
qualsiasi titolo conseguiti, della differenza, limitatamente alle
voci fisse e continuative, fra il trattamento economico percepito e
quello corrisposto in relazione alla posizione giuridica ed economica
di assegnazione».
A ben vedere, anche sotto il profilo delle garanzie riservate al
personale del Corpo forestale, la delega e' notevolmente articolata,
sia con riguardo al transito nella nuova Forza di polizia, sia con
riguardo alle possibili alternative e al trattamento economico e
giuridico. Pertanto, non risulta ne' generica, ne' lesiva delle
situazioni soggettive dei funzionari forestali.
5.2.3.- Per quel che concerne la pretesa tirannia assunta,
nell'articolazione della disposizione impugnata, dalle esigenze
erariali, e' bene precisare che la salvaguardia dell'ambiente e'
strettamente collegata al corretto impiego delle risorse disponibili,
la cui proficua utilizzazione costituisce proprio l'obiettivo del
legislatore nella fattispecie in esame.
La disposizione censurata stabilisce principi e criteri
direttivi: «preferenza [...] per la gestione unitaria dei servizi
strumentali, attraverso la costituzione di uffici comuni e previa
l'eventuale collocazione delle sedi in edifici comuni o contigui;
riordino, accorpamento o soppressione degli uffici e organismi al
fine di eliminare duplicazioni o sovrapposizioni di strutture o
funzioni [...] secondo principi di semplificazione, efficienza,
contenimento della spesa e riduzione degli organi; razionalizzazione
e potenziamento dell'efficacia delle funzioni di polizia anche in
funzione di una migliore cooperazione sul territorio al fine di
evitare sovrapposizioni di competenze e di favorire la gestione
associata dei servizi strumentali».
La formulazione della norma smentisce l'assunto dei rimettenti in
quanto la stessa persegue sinergie funzionali prima ancora che
economiche, cosi' da tendere non a un mero risparmio di spesa, ma a
un livello superiore di efficienza coerente con il principio di buon
andamento di cui all'art. 97 Cost., che conforma l'esercizio dei
poteri pubblici e la cura degli interessi generali.
Il perseguimento di risparmi di scala e di una migliore
efficienza dei servizi non costituisce, nel caso di specie, una
compressione del diritto della collettivita' alla salvaguardia
dell'ambiente e di quello dei lavoratori forestali al mantenimento
del livello delle professionalita' acquisite.
Neppure conferenti appaiono le considerazioni dei giudici a
quibus circa la genericita' delle previsioni di risparmio, che
possono essere definite in sede di attuazione della delega.
Non e' affatto irragionevole demandare al legislatore delegato la
traduzione dei condivisibili obiettivi della riforma in adeguati
profili organizzativi finalizzati a rendere piu' efficienti la difesa
dell'ambiente e la sicurezza del territorio.
In definitiva, non e' implausibile l'assunto da cui muove il
legislatore, secondo cui l'eliminazione di sovrapposizioni e
duplicazioni di competenze e' idonea a garantire una maggiore
efficacia nell'esercizio delle funzioni affini e, con riguardo al
caso di specie, una migliore tutela dell'ambiente, del territorio e
della sicurezza agroalimentare (in senso conforme, sentenze n. 202
del 2014 e n. 123 del 1968).
5.3.- Alla luce degli argomenti che precedono, non e' fondata
l'ulteriore censura mossa all'art. 8, comma 1, lettera a), della
legge n. 124 del 2015 in riferimento all'art. 3 Cost., secondo cui
l'assorbimento del Corpo forestale in altre forze di polizia
comporterebbe lo smembramento delle relative funzioni e una riduzione
di efficienza senza determinare razionalizzazione dei costi e
semplificazione organizzativa.
L'accorpamento, oltre a consentire economie di scala, non
indebolisce la salvaguardia dei beni protetti rispetto alla
situazione preesistente e tende anzi - nella prospettiva del
legislatore - a incrementare l'efficienza e l'efficacia
nell'esercizio delle funzioni conseguentemente trasferite.
Non puo' essere considerata dispersione di professionalita' la
possibilita' di parziale transito di funzioni e personale verso altre
forze di polizia - diverse da quella di assorbimento principale,
destinata a riceverli in via prevalente - o altre amministrazioni.
Quanto alle altre Forze di polizia, il legislatore si premura di
precisare che si deve trattare di un «contingente limitato» di
personale in «conseguente corrispondenza delle funzioni alle stesse
attribuite». Quanto al transito nei vigili del fuoco, sono
interessate le sole competenze «in materia di lotta attiva contro gli
incendi boschivi e di spegnimento con mezzi aerei degli stessi».
In sostanza, in caso di assorbimento, funzioni e personale sono
destinati a confluire in via prevalente in un'unica forza di polizia,
salvo alcune limitate eccezioni, comunque conformi al principio della
corrispondenza tra funzioni unitariamente attribuite e transito del
corrispondente personale.
5.4.- Parimenti infondate, in riferimento agli artt. 5, 97, 117,
quarto comma, 118 e 120 Cost., sono le questioni di legittimita'
costituzionale sollevate dal TAR Molise nei confronti dell'art. 8
della legge n. 124 del 2015 con riguardo alla parte in cui delega il
Governo a provvedere con decreto legislativo alla riorganizzazione
del Corpo forestale e al suo eventuale assorbimento in altra forza di
polizia previo parere, anziche' previa intesa, in sede di Conferenza
unificata.
Ad avviso del rimettente, la disposizione di delega investirebbe
la materia agricoltura e foreste, di competenza legislativa regionale
residuale, interferendo con le relative funzioni che la Regione
esercita anche attraverso il Corpo forestale. La citata interferenza
non sarebbe risolvibile mediante il criterio della prevalenza del
legislatore statale, per cui, secondo il principio di leale
collaborazione, si sarebbe dovuta prevedere l'intesa con le Regioni,
al fine di non compromettere le funzioni amministrative regionali e
di non costringere tali autonomie territoriali ad attivare onerose
alternative in modo autonomo.
Tale impostazione non puo' essere condivisa poiche' la riforma
incide su ambiti materiali di esclusiva competenza statale.
Le disposizioni in esame non incidono su competenze statali e
regionali inestricabilmente connesse, poiche' l'esistenza di
competenze amministrative del Corpo forestale nella materia
agricoltura e foreste non pone in essere quella «fitta trama di
relazioni» in cui ravvisare plurimi e distinti interessi da
ripartirsi diversamente lungo l'asse della competenza normativa di
Stato e Regioni (sentenze n. 251 del 2016 e n. 278 del 2010).
Dal punto di vista organizzativo e del personale, la disciplina
delle forze di polizia e' riconducibile alla materia «ordinamento e
organizzazione amministrativa dello Stato» di cui all'art. 117,
secondo comma, lettera g), Cost. (sentenze n. 81 del 2017, n. 89 del
2015 e n. 327 del 2006). Sotto il profilo funzionale, le attribuzioni
interessate sono riconducibili alla materia «ordine pubblico e
sicurezza» (art. 117, secondo comma, lettera h, Cost.) e «ordinamento
penale» (art. 117, secondo comma, lettera l, Cost.). L'attivita'
delle forze di polizia ha per oggetto la prevenzione dei reati e il
mantenimento dell'ordine pubblico, inteso quale complesso dei beni
giuridici fondamentali e degli interessi pubblici primari sui quali
si regge la civile convivenza nella comunita' nazionale (ex plurimis,
sentenza n. 118 del 2013). Tale materia viene evidentemente in
rilievo avendo riguardo alle funzioni del Corpo forestale (in
particolare, a quelle precedentemente indicate dall'art. 2, comma 1,
lettere a, b, d, e, f, g e h, della legge 6 febbraio 2004, n. 36,
recante «Nuovo ordinamento del Corpo forestale dello Stato») e allo
specifico riferimento della delega alle «funzioni di polizia di
tutela dell'ambiente, del territorio e del mare, nonche' nel campo
della sicurezza e dei controlli nel settore agroalimentare».
All'ordinamento penale, infine, in virtu' del costante orientamento
di questa Corte (sentenze n. 35 del 2011 e n. 167 del 2010), vanno
ricondotte le funzioni di polizia giudiziaria, pure esercitate dal
Corpo forestale (art. 5 del decreto legislativo 28 luglio 1989, n.
271, recante «Norme di attuazione, di coordinamento e transitorie del
codice di procedura penale»).
La delega si e' occupata di queste funzioni, appartenenti a
materie di competenza esclusiva dello Stato, senza innovare le
funzioni amministrative che il Corpo forestale esercita in ambito
regionale.
La giurisprudenza costituzionale ha limitato la materia forestale
di competenza regionale alla funzione economico-produttiva del
patrimonio boschivo, mentre i profili ambientali sono ascritti alla
«tutela dell'ambiente e dell'ecosistema», di competenza esclusiva
statale ai sensi dell'art. 117, secondo comma, lettera s), Cost.
(sentenza n. 105 del 2008).
Quindi non e' rilevante, ai fini del presente scrutinio, il
richiamo alle funzioni regionali esercitate avvalendosi del Corpo
forestale. Questa Corte, da un lato, ha ravvisato nell'art. 118,
terzo comma, Cost. una riserva di legge statale ai fini della
disciplina di forme di coordinamento fra Stato e Regioni nelle
materie di cui all'art. 117, secondo comma, lettera h), Cost.
(sentenze n. 274 del 2010, n. 226 del 2010 e n. 167 del 2010);
dall'altro, in relazione all'art. 117, secondo comma, lettera g),
Cost., ha precisato che forme di collaborazione e coordinamento
coinvolgenti compiti e attribuzioni di organi dello Stato non possono
essere disciplinate unilateralmente dalle Regioni, nemmeno
nell'esercizio della loro potesta' legislativa, ma devono trovare il
loro fondamento o presupposto in leggi statali che le prevedano o le
consentano, o in accordi tra gli enti interessati (ex plurimis,
sentenza n. 104 del 2010).
La riconducibilita' della riforma a materie di competenza
esclusiva dello Stato non esclude la possibilita' di accordi di
collaborazione e coordinamento con le Regioni, tant'e' che l'art. 13,
comma 5, del d.lgs. n. 177 del 2016 li contempla espressamente,
ponendosi nel solco dell'art. 4 della legge n. 36 del 2004. E cio'
esclude l'asserito pregiudizio al buon andamento dell'amministrazione
regionale e, al contempo, scongiura il pericolo che, a fronte
dell'assorbimento del Corpo forestale dello Stato nell'Arma dei
carabinieri, le singole Regioni siano indotte a dotarsi di autonomi
corpi di polizia amministrativa, onerando del relativo costo i propri
bilanci e, piu' in generale, la finanza pubblica allargata.
6.- Anche le questioni sollevate dai rimettenti nei confronti del
d.lgs. n. 177 del 2016 non sono fondate.
6.1.- E' innanzitutto destituita di fondamento la censura di
violazione degli artt. 76 e 77, primo comma, Cost. basata sulla
pretesa inosservanza dei principi e dei criteri direttivi enunciati
nella delega.
Essi avrebbero vincolato il Governo, in caso di soppressione del
Corpo forestale, a farne confluire il personale nella Polizia di
Stato, in quanto forza di polizia a ordinamento civile, anziche'
nell'Arma dei carabinieri, caratterizzata dall'ordinamento militare.
Questa Corte ha costantemente ribadito che «la valutazione di
conformita' del decreto legislativo alla sua legge delega "richiede
un confronto tra gli esiti di due processi ermeneutici paralleli:
l'uno, relativo alle norme che determinano l'oggetto, i principi ed i
criteri direttivi indicati dalla delega, da svolgere tenendo conto
del complessivo contesto in cui si collocano ed individuando le
ragioni e le finalita' poste a fondamento della legge di delegazione;
l'altro, relativo alle norme poste dal legislatore delegato, da
interpretarsi nel significato compatibile con i principi ed i criteri
direttivi della delega" (sentenza n. 250 del 2016)» (ex plurimis,
sentenza n. 198 del 2018).
Alla luce di tali enunciati, la possibilita' dell'assorbimento
nell'Arma dei carabinieri appare conforme alla delega. Come ricordato
nel precedente punto 5.1, gia' dall'andamento dei lavori parlamentari
si evinceva la possibilita' di un transito del Corpo forestale
nell'Arma dei carabinieri. Ma anche l'espressa formulazione delle
disposizioni contenute nell'art. 8, comma 1, lettera a), della legge
n. 124 del 2015 appare inequivocabile nel consentire la soluzione
adottata dal legislatore delegato.
L'ipotesi dell'«eventuale assorbimento» del Corpo forestale in
altra forza di polizia risulta corredata dalla possibilita' di
«conseguenti modificazioni agli ordinamenti del personale» della
forza di polizia interessata all'accorpamento. In tale prospettiva
funzionale, la delega consentiva, infatti, la revisione della
disciplina in materia di reclutamento, stato giuridico, progressione
in carriera mediante «l'eventuale unificazione, soppressione ovvero
istituzione di reali gradi e qualifiche», ferme restando le
peculiarita' ordinamentali e funzionali della forza di polizia
assorbente.
6.1.1.- Vi sono, poi, elementi fattuali che corroborano in modo
appropriato il merito della scelta legislativa: in particolare, vi e'
una solida coincidenza tra la diffusione capillare sul territorio
nazionale delle stazioni dell'Arma dei carabinieri e di quelle del
Corpo forestale, mentre la Polizia di Stato, verso cui le parti
costituite sembrano esprimere la propria preferenza, e'
prevalentemente dislocata nel territorio urbano, come emerge con
chiarezza, tra l'altro, dall'audizione del 12 luglio 2016 del Capo
della Polizia di Stato davanti alle Commissioni Affari costituzionali
e Difesa del Senato della Repubblica.
Queste caratteristiche fanno parte ormai di un assetto storico
delle menzionate forze di polizia, attuato, gia' prima di quanto
previsto dall'art. 3, comma 1, del d.lgs. n. 177 del 2016, dal
decreto del Ministero dell'interno 25 marzo 1998 (Direttive per il
coordinamento e la direzione unitaria previste dall'articolo 6 della
legge 1° aprile 1981, n. 121), privilegiando l'impiego della Polizia
di Stato nei Comuni capoluogo di provincia e dell'Arma dei
carabinieri negli altri Comuni (art. 2, lettere a e b).
Non e' peraltro irrilevante, sotto il profilo operativo,
strettamente correlato agli obiettivi di efficienza del riassetto,
che l'Arma abbia potenziato, nel corso del tempo, la tutela
ambientale e agroalimentare, in ragione delle competenze specifiche
sviluppate dai propri reparti specializzati. Anche tale elemento
corrobora, sotto l'aspetto funzionale, l'assorbimento delle funzioni
affini svolte dal Corpo forestale dello Stato nei settori della
sicurezza in materia di sanita', igiene e alimenti, agroalimentare e
ambientale.
In definitiva, il legislatore delegato, tra le soluzioni ivi
prefigurate, ha operato una scelta che non risulta sproporzionata per
plurimi motivi. Tra questi e' opportuno menzionare la dislocazione
sul territorio degli uffici e delle stazioni forestali,
sostanzialmente simile a quelle dell'Arma dei carabinieri, il
principio piu' volte enunciato della tendenziale conservazione
dell'apparato nelle pur inevitabili vicende modificative dell'ente
accorpato, la presenza di alternative residuali, graduate secondo le
possibilita' concretamente esistenti, nell'ordinamento delle forze di
polizia e di altre amministrazioni secondo un criterio di
compatibilita' tra vecchie e nuove funzioni del personale trasferito.
6.2.- Sono altresi' non fondate le questioni di legittimita'
costituzionale degli articoli da 7 a 19 (da 7 a 14 e dell'art. 18,
secondo il TAR Veneto) del d.lgs. n. 177 del 2016, sollevate in
riferimento agli artt. 2, 3 e 4 Cost.
I ricorrenti si dolgono del meccanismo di assunzione "non
pienamente volontario" dello status di militare. Vi sarebbe una
violazione degli artt. 2 e 4 Cost., con riguardo alla liberta' di
"autodeterminazione" del personale del Corpo forestale, per effetto
di una limitazione del diritto al lavoro. Sarebbe, inoltre, leso
l'art. 3 Cost., in quanto il mutamento di status e la contrazione dei
diritti a esso conseguente non sarebbero proporzionati allo scopo
dell'efficienza del servizio da rendere.
Al riguardo va osservato che il richiamo dei tre parametri
costituzionali in relazione a tale ultimo aspetto deve essere inteso
unitariamente, in quanto le censure dei rimettenti risultano
chiaramente collegate tra loro sotto il profilo funzionale.
6.2.1.- Occorre preliminarmente ribadire che non puo' essere
configurato un diritto fondamentale incomprimibile al mantenimento
del posto di lavoro.
E' stato al riguardo affermato che «la disciplina dei rapporti di
lavoro a tempo indeterminato [deve essere circondata] di doverose
garanzie [...] e di opportuni temperamenti [quando] si renda
necessario far luogo a licenziamenti» (sentenza n. 45 del 1965).
Licenziamenti che tuttavia non sono previsti dalla riforma in esame,
la quale appare conforme all'orientamento di questa Corte secondo cui
il diritto al lavoro si contempera con la facolta' di regolarne
l'esercizio «mediante l'adozione di opportune cautele che valgano a
tutelare altri interessi ed altre esigenze sociali» (sentenza n. 194
del 1976).
In altre parole, dal riconoscimento della rilevanza
costituzionale del lavoro non puo' derivare - quando siano in gioco
altri interessi e altre esigenze sociali - l'assoluta prevalenza
della stabilita' del posto. Cosi', nell'ambito della tematica della
mobilita' del pubblico impiego, che rileva specificamente
nell'odierno giudizio, questa Corte ha ritenuto legittime
disposizioni rispondenti alle finalita' di «evitare la cessazione
definitiva del rapporto di lavoro» di chi sia allo stato dipendente
pubblico e di ottenere allo stesso tempo «un contenimento della spesa
per il personale», in quanto ritenute idonee a promuovere, «nel
settore del pubblico impiego, condizioni che rendono effettivo il
diritto al lavoro di cui all'art. 4 Cost.» (sentenze n. 202 del 2016
e n. 388 del 2004). Da ultimo, ha sottolineato come tali soluzioni
consentano di garantire un equilibrato contemperamento tra il
mantenimento dei rapporti di lavoro e la discrezionalita' legislativa
connessa al processo di riordino dello Stato e degli enti pubblici
(sentenza n. 79 del 2019).
6.2.2.- Fermo restando quanto argomentato in ordine alla
conformita' del decreto alla delega sotto il profilo
dell'assorbimento nell'Arma dei carabinieri del Corpo forestale, non
risulta censurabile la disciplina di tale passaggio prevista dalle
lettere a), b) e c) del comma 2 dell'art. 12 del d.lgs. n. 177 del
2016. Dette disposizioni operano con modalita' graduali nella
prospettiva di una tendenziale conservazione del rapporto tra
funzioni e personale trasferito, in modo da preservare la sinergia
tra esperienze acquisite e attivita' esercitate. Cosi', il comma 2,
lettera a), prevede di tener conto «dell'impiego [...] nelle unita'
dedicate all'assolvimento delle funzioni trasferite a ciascuna delle
medesime Amministrazioni».
All'interessato che scelga di non transitare nell'Arma dei
carabinieri e non venga successivamente assegnato alle altre forze di
polizia, al Corpo nazionale dei vigili del fuoco o al Ministero delle
politiche agricole alimentari e forestali (in ridotte aliquote e nei
contingenti limitati indicati: rispettivamente 147 tra Polizia di
Stato e Guardia di finanza, 390 nei Vigili del fuoco e 47 nel
Ministero, come risulta dalla Tabella A allegata al d.lgs.) rimane la
facolta' di richiedere il passaggio, in contingente limitato, ad
altra amministrazione statale, individuata con decreto del Presidente
del Consiglio dei ministri con preferenza tra quelle che svolgono
funzioni attinenti alle professionalita' del personale da
ricollocare.
In quest'ultimo caso, il rapporto di lavoro sara' privatizzato e
verra' corrisposto un assegno ad personam riassorbibile con i
successivi miglioramenti economici, a qualsiasi titolo conseguiti,
pari alla differenza, limitatamente alle voci fisse e continuative,
fra il trattamento economico percepito e quello corrisposto in
relazione alla posizione giuridica ed economica di assegnazione.
6.2.3.- Anche per il personale che, entro la data del 31 dicembre
2016, non sia stato ricollocato e non abbia optato per la
riassegnazione all'amministrazione individuata (ex art. 12, comma 2)
dal Capo del Corpo forestale, il decreto assicura un trattamento non
inferiore a quello riservato al personale della mobilita' collettiva
in esubero previsto dall'art. 33, comma 8, del d.lgs. n. 165 del
2001. Quest'ultimo, riconosce al lavoratore "in disponibilita'" il
diritto a un'indennita' pari all'ottanta per cento dello stipendio e
dell'indennita' integrativa speciale, con esclusione di qualsiasi
altro emolumento retributivo comunque denominato, per la durata
massima di ventiquattro mesi.
Anche quest'ultima previsione residuale dell'eventuale
collocamento in disponibilita' non si traduce in un'ingiustificata
compressione dei diritti del personale del Corpo forestale, ma
costituisce - come e' testimoniato dalla collocazione del precetto
nel testo unico riguardante i dipendenti pubblici - una soluzione
fisiologica di chiusura del sistema nel caso di impossibilita' di
reimpiego alternativo.
6.2.4.- Rimane, infine, da esaminare la legittimita'
costituzionale della prima alternativa - comunque assoggettata alla
volontaria scelta del forestale (non pienamente libera secondo i
rimettenti) - di transito dall'ordinamento civile a quello militare.
E' indubbio che lo status giuridico di militare comporta
l'adempimento di doveri e obblighi e limita alcune prerogative che la
Costituzione garantisce ad altri cittadini (in particolare gli artt.
1465 e seguenti del Codice ordinamento militare).
Tuttavia, l'assenza di un meccanismo coercitivo al passaggio
dallo status civile a quello militare e l'esigenza di assicurare un
maggiore livello di efficienza agli stessi servizi, gia' svolti dal
Corpo forestale e ora assegnati all'Arma dei carabinieri,
costituiscono elementi decisivi per ritenere la correttezza del
bilanciamento tra interessi antagonisti che il legislatore delegato
si e' trovato a esprimere nell'ambito della concreta attuazione della
riforma.
Il mutamento di status, come rilevato dal Consiglio di Stato nel
parere sullo schema di decreto legislativo (Consiglio di Stato,
commissione speciale, parere 12 maggio 2016, n. 1183/2016), e'
espressione di una nuova concezione organizzativa in cui sono le
competenze - e non lo status - a dare la misura della
professionalita'. In tale ottica, per effetto della capillare
diffusione territoriale e dell'omogeneita' delle funzioni rispetto a
quelle dell'Arma dei carabinieri, al personale forestale, che
transita nel nuovo Corpo, e' consentito mantenere, compatibilmente
con il nuovo assetto organizzativo, la stessa sede di servizio, in
relazione alle esigenze di conservazione della specialita' e
dell'unitarieta' delle funzioni (art. 2214-quater, comma 20, lettera
b), nonche' continuare a svolgere funzioni a presidio dell'ambiente,
del territorio e delle acque e della sicurezza agroalimentare, in
attuazione del principio, contenuto nella legge delega, della
«salvaguardia delle professionalita' esistenti». E' altresi'
assicurata la permanenza nel comparto negoziale sicurezza e difesa al
quale sono connesse prerogative giuridiche ed economiche
(progressione in carriera, trattamento economico e pensionistico).
In sostanza, l'obiettivo del legislatore e' quello di assicurare
razionalizzazione e omogeneizzazione delle funzioni di polizia e
sicurezza - affidate a personale gia' autorizzato, in virtu'
dell'art. 3, comma 8, della legge n. 36 del 2004 a portare armi - sul
presupposto che siano esse a dare la misura della professionalita'
nell'attivita' di chi le esercita.
Se il passaggio all'Arma dei carabinieri e lo svolgimento delle
funzioni specializzate consentono di mantenere il livello di presidio
ambientale, nonche' l'efficienza e il buon andamento, come dianzi
illustrato, e' comunque prevista l'opzione per la privatizzazione del
rapporto di lavoro, con transito in altra amministrazione dello
Stato, disciplinata nei termini anzidetti dall'art. 12.
Peraltro, la specificita' dell'ordinamento militare rispetto a
quello civile e' stata in parte mitigata dalla recente sentenza di
questa Corte n. 120 del 2018, che ha dichiarato l'illegittimita'
costituzionale dell'art. 1475 cod. ordinamento militare, il quale non
consentiva ai militari di costituire associazioni professionali a
carattere sindacale, nonche' dalla giurisprudenza amministrativa
(Consiglio di Stato, sezione IV, 12 dicembre 2017, n. 5845), che ha
riconosciuto il diritto di iscrizione ai partiti politici e di
elettorato passivo ai militari, con l'unico limite dell'assunzione di
cariche statutarie.
In definitiva, la struttura complessiva del riordino effettuata
dal decreto legislativo in esame realizza un bilanciamento non
implausibile tra l'esigenza di rendere piu' efficiente la tutela
ambientale, quella di salvaguardare le posizioni lavorative del
personale proveniente dal disciolto Corpo forestale e quella di
migliorare l'utilizzazione delle risorse economiche disponibili.
Bilanciamento che - come detto - dovra' trovare coerente attuazione,
garantendo l'ottimale prestazione dei servizi inerenti alla tutela
ambientale e l'impiego, nel nuovo ambito operativo, del personale
proveniente dal precedente assetto amministrativo.
7.- In conclusione, la riforma in esame appare caratterizzata da
una coerenza interna e da non implausibili soluzioni di bilanciamento
dei valori in gioco, cosi' da superare tutte le doglianze di
illegittimita' costituzionale formulate dai giudici rimettenti.
per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
riuniti i giudizi,
1) dichiara non fondate le questioni di legittimita'
costituzionale dell'art. 8, comma 1, lettera a), della legge 7 agosto
2015, n. 124 (Deleghe al Governo in materia di riorganizzazione delle
amministrazioni pubbliche), sollevate, in riferimento agli artt. 3,
9, 32, 76, 77, primo comma, e 81 della Costituzione, dal Tribunale
amministrativo regionale (TAR) per l'Abruzzo, sezione staccata di
Pescara, e dal TAR Molise con le ordinanze indicate in epigrafe;
2) dichiara non fondata la questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 8, comma 1, lettera a), della legge n. 124
del 2015, sollevata, in riferimento all'art. 76 Cost., dal TAR Veneto
con l'ordinanza indicata in epigrafe;
3) dichiara non fondate le questioni di legittimita'
costituzionale dell'art. 8 della legge n. 124 del 2015, sollevate, in
riferimento agli artt. 5, 97, 117, quarto comma, 118 e 120 Cost., dal
TAR Molise con l'ordinanza indicata in epigrafe;
4) dichiara non fondate le questioni di legittimita'
costituzionale degli articoli da 7 a 19 del decreto legislativo 19
agosto 2016, n. 177 (Disposizioni in materia di razionalizzazione
delle funzioni di polizia e assorbimento del Corpo forestale dello
Stato, ai sensi dell'articolo 8, comma 1, lettera a), della legge 7
agosto 2015, n. 124, in materia di riorganizzazione delle
amministrazioni pubbliche), sollevate, in riferimento agli artt. 2,
3, 4, 76 e 77, primo comma, Cost., dal TAR Abruzzo, sezione staccata
di Pescara, e dal TAR Molise con le ordinanze indicate in epigrafe;
5) dichiara non fondate le questioni di legittimita'
costituzionale degli articoli da 7 a 14 e dell'art. 18 del d.lgs. n.
177 del 2016, sollevate, in riferimento agli artt. 2, 4, 76 e 77,
primo comma, Cost., dal TAR Veneto con l'ordinanza indicata in
epigrafe.
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 16 aprile 2019.
F.to:
Giorgio LATTANZI, Presidente
Aldo CAROSI, Redattore
Roberto MILANA, Cancelliere
Depositata in Cancelleria il 10 luglio 2019.
Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA