di Carlo Rapicavoli – Inusuale e sconcertante l’intervento del Governo sul dibattito in corso per la conversione del D. L. 188/2012 sul riordino delle Province, tramite uno studio del dipartimento delle Riforme del ministero della Funzione Pubblica, presumibilmente inviato “ad alcuni Senatori”, ma anticipato da tutti gli organi di informazione sul riordino delle Province.
Inusuale per i tempi e le modalità.
Mentre è in discussione la legge di conversione del decreto legge 188/2012 in Commissione Affari Costituzionali del Senato ed è stata prospettata l’ipotesi di proporre in aula la “pregiudiziale di costituzionalità” del decreto, sulla base di numerose e fondate questioni di cui ci siamo da tempo occupati, tale “studio” del Governo prospetta caos istituzionale e rischi incalcolabili dalla mancata conversione del decreto.
Tempi e modalità che fanno francamente pensare ad un’azione di pressione sulla volontà dei parlamentari, al limite del “ricatto”.
Ma ciò che sconcerta sono i contenuti dello studio, almeno nelle parti anticipate dalla stampa. Il testo dello studio non è ancora stato reso noto.
Vediamo i singoli punti come emersi da tutti gli organi di informazione
1) “La mancata conversione del dl sulle Province comporterebbe una situazione di caos istituzionale. Tra le conseguenze, oltre ai mancati risparmi, la lievitazione dei costi a carico di Comuni e Regioni e il blocco della riorganizzazione periferica dello Stato”.
a) Innanzitutto: quali mancati risparmi?
Il Governo non ha mai quantificato i risparmi effettivi in oltre un anno di decreti legge, anzi ha precisato che dalla riforma non derivano risparmi immediati.
E’ intervenuta soltanto un’analisi teorica e generica del Ministro Giarda sui possibili risparmi, che prospetta possibili cifre ma che si premura di precisare che “si tratta di risparmi potenziali riferiti alle sole spese correnti, che si realizzerebbero nel medio-lungo termine alla fine del processo di riaggiustamento della loro operatività conseguente alle mutate dimensioni territoriali. La stima dei risparmi potenziali di spesa è fatta sulla base di un semplice modello statistico che non tratta partitamente le singole situazioni, ma considera le singole province solo come componenti di un complesso nazionale(…). L’esercizio presentato è molto astratto e prescinde dalle valutazioni di natura organizzativa che sarebbero necessarie per stime aventi precisi riflessi finanziari; per la difficoltà di tali valutazioni è da notare che il decreto non associa risparmi di spesa (né le possibili conseguenti riduzioni dei trasferimenti) all’accorpamento. Le stime del modello affrontano solo la questione delle diseconomie di scala associate alle piccole dimensioni ed indicano che le piccole dimensioni incorporano maggiori costi ai quali non corrispondono necessariamente maggiori servizi”.
b) La lievitazione dei costi. Una semplice osservazione: se il trasferimento delle funzioni oggi svolte dalle Province ai Comuni o alle Regioni comporta una lievitazione dei costi, perché il Governo continua pervicacemente a sostenere una riforma da tanti definita inutile e dannosa, in quanto non organica e avulsa da un riordino complessivo delle funzioni e delle competenze amministrative?
Basterebbe un comma nella legge di stabilità che abroghi l’art. 23, commi 14, 17 e18 del decreto salva Italia e tali rischi di lievitazione dei costi sarebbero eliminati.
E’ bene comunque fare chiarezza sulle funzioni.
In tale riforma così confusa sono intervenuti ben tre decreti leggi.
1) L’art. 23 del D. L. 201/2011 “salva Italia” prevede al comma 14: “Spettano alla Provincia esclusivamente le funzioni di indirizzo e di coordinamento delle attività dei Comuni nelle materie e nei limiti indicati con legge statale o regionale, secondo le rispettive competenze”. Quindi ai successivi commi 17 e 18 si prevede che “lo Stato e le Regioni, con propria legge, secondo le rispettive competenze, provvedono a trasferire ai Comuni, entro il 31 dicembre 2012, le funzioni conferite dalla normativa vigente alle Province, salvo che, per assicurarne l’esercizio unitario, le stesse siano acquisite dalle Regioni, sulla base dei principi di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza. Provvedono altresì al trasferimento delle risorse umane, finanziarie e strumentali per l’esercizio delle funzioni trasferite, assicurando nell’ambito delle medesime risorse il necessario supporto di segreteria per l’operatività degli organi della provincia”;
2) L’art. 17 del D. L. 95/2012 “Spending review” prevede al comma 10: “All’esito della procedura di riordino, sono funzioni delle province quali enti con funzioni di area vasta, ai sensi dell’articolo 117, secondo comma, lettera p), della Costituzione:
a) pianificazione territoriale provinciale di coordinamento nonché tutela e valorizzazione dell’ambiente, per gli aspetti di competenza;
b) pianificazione dei servizi di trasporto in ambito provinciale, autorizzazione e controllo in materia di trasporto privato, in coerenza con la programmazione regionale nonché costruzione, classificazione e gestione delle strade provinciali e regolazione della circolazione stradale ad esse inerente;
c) programmazione provinciale della rete scolastica e gestione dell’edilizia scolastica relativa alle scuole secondarie di secondo grado
3) L’art. 4 del D. L. 188/2012 prevede: “Nelle materie di cui all’articolo 117, commi terzo e quarto, della Costituzione, le Regioni con propria legge trasferiscono ai Comuni le funzioni già conferite alle Province dalla normativa vigente salvo che, per assicurarne l’esercizio unitario, tali funzioni siano acquisite dalle Regioni medesime. In caso di trasferimento delle funzioni ai sensi del primo periodo, sono altresì trasferite le risorse umane, finanziarie e strumentali. Nelle more di quanto previsto dal primo periodo le funzioni restano conferite alle Province”.
Alla luce di queste disposizioni, la mancata conversione del decreto legge 188/2012 produrrebbe il venir meno della previsione dell’art. 4 che limiterebbe alle sole funzioni fondamentali di cui all’art. 17 del D. L. 95/2012 quelle attribuibili alle Province.
Secondo l’interpretazione del Governo verrebbe meno anche l’applicabilità dell’art. 17, comma 10, in quanto sarebbero attribuite alle Province le funzioni fondamentali solo “all’esito della procedura di riordino” che verrebbe meno con la mancata conversione del D. L. 188/2012.
Resterebbe solo l’art. 23 del decreto salva Italia che – a dire dei tecnici del Governo – determinerebbe dal 1° gennaio 2013 il venir meno di tutte le funzioni delle Province con l’eccezione delle funzioni di indirizzo e di coordinamento delle attività dei Comuni.
In realtà non è così.
Le disposizioni dell’articolo 23 della legge 214/2011 non sono immediatamente dispositive, ma solo programmatiche in quanto, come precisato dai commi 17 e 18 occorre una legge dello Stato ed una legge della Regione che individui e trasferisca le funzioni delle Province alla Regione o ai Comuni.
Finché questo non accade, le Province continuerebbero a svolgere tutte le funzioni oggi attribuite, senza alcun vuoto normativo.
Inoltre, come abbiamo visto, l’articolo 17, del decreto spending review individuato le funzioni fondamentali delle province, integrando la previsione programmatica dell’articolo 23 del “salva Italia”. Il che significa che Stato e regioni, con le leggi attuative dell’articolo 23, non potrebbero sottrarre alle province le competenze alle funzioni qualificate come fondamentali.
Il paventato caos istituzionale pertanto non è attuale.
c) Il blocco della riorganizzazione periferica dello Stato. Perché mai? Quale norma impedisce la riorganizzazione periferica dello Stato svincolata dalle Province?
La Costituzione individua gli enti costitutivi della Repubblica – Stato, Regioni, Province, Città metropolitane e Comuni – non certo le prefetture, questure, motorizzazione, ecc.
2) “La mancata conversione del dl sulle Province porrà inoltre una questione finanziaria legata dal problema dei mutui contratti dalle province con banche e soprattutto Cassa depositi e prestiti: a questi dovranno subentrare regioni o comuni o dovranno essere frazionati; altri problemi riguarderanno il trasferimento del personale, dei finanziamenti, dei beni immobili”.
E’ evidente, ed è stato ripetuto da mesi, che il trasferimento delle funzioni come configurato dal Governo avrebbe comportato complicatissime questioni finanziarie e patrimoniali da affrontare.
Problemi, lo ribadiamo, che vanno affrontati dopo avere razionalizzato ed organizzato in modo organico il sistema delle competenze amministrative tra i vari livelli di governo. Non certo a colpi di decreti legge peraltro neanche coordinati tra loro.
Paventare adesso tali problemi, collegati alla mancata conversione del D. L. 188/2012, è pretestuoso, privo di fondamento e volutamente strumentalizzato.
3) “Le città metropolitane restano istituite solo sulla carta e la loro operatività sarebbe ostacolata da una serie di fattori: mancanza di definizione del sistema elettorale del consiglio metropolitano; incertezze sui rapporti tra sindaco del comune capoluogo e sindaco metropolitano; incertezze sui rapporti patrimoniali e finanziari; perimetro diverso per Firenze e Milano”.
Anche questa affermazione non corrisponde al vero.
L’istituzione delle città metropolitane è già pienamente disciplinata – male – dall’art. 18 del decreto spending review.
Le modifiche introdotte dal D. L. 188/2012 non sono certamente rilevanti a tal punto da impedire l’istituzione delle città metropolitane. Il decreto non si occupa di rapporti patrimoniali e finanziari. Le questioni controverse vanno regolamentate con lo Statuto.
E’ vero che senza la conversione del D. L. 188/2012 le città metropolitane di Milano e Firenze coinciderebbero con le attuali Province senza inglobare rispettivamente la Provincia di Monza e della Brianza e le Province di Prato e di Pistoia.
Ma è altrettanto vero che il D. L. 188/2012, con tale previsione, aveva palesemente smentito, così vanificando le proposte dei Comuni e delle Regioni, quanto previsto dall’art. 18 del D. L. 95/2012 (spending review) secondo cui: “Il territorio della città metropolitana coincide con quello della provincia contestualmente soppressa ai sensi del comma 1, fermo restando il potere dei comuni interessati di deliberare, con atto del consiglio, l’adesione alla città metropolitana o, in alternativa, a una provincia limitrofa ai sensi dell’articolo 133, primo comma, della Costituzione”.
4) “La mancata conversione in legge del dl di riordino delle Province fa tornare il rischio di una declaratoria di incostituzionalità. Un rischio di incostituzionalità grava – viene evidenziato però – anche sul decreto in esame. Il Salva Italia è stato impugnato perché la Costituzione prevede che lo Stato assegni alle province ‘funzioni fondamentali. Ora, è dubbio che le sole funzioni di indirizzo e coordinamento dei comuni possano costituire ‘funzioni fondamentali’ in senso tecnico. Se la Corte dovesse accogliere i ricorsi, le province avrebbero tutte le funzioni attuali (e non solo quelle di area vasta) e non sarebbero nemmeno ridotte di numero. Naturalmente – ci tengono a sottolineare i tecnici del governo – un rischio di incostituzionalità grava anche sul decreto in esame sotto il profilo della forma e del procedimento usati per il riordino”.
Questa è indubbiamente la parte più sconcertante dello studio del Governo.
In sintesi si afferma:
a) Il riordino si fonda – per quanto riguarda le funzioni – su una norma incostituzionale, l’art. 23 del decreto salva Italia, che, in contrasto con la Costituzione, aveva svuotato le Province di ogni funzione amministrativa;
b) Vi sono rischi di incostituzionalità anche per il D. L. 188/2012 “sotto il profilo della forma e del procedimento usati per il riordino”; evidentemente per la violazione palese dell’art. 133 della Costituzione;
c) Se la Corte dovesse accogliere i ricorsi, le province avrebbero tutte le funzioni attuali (e non solo quelle di area vasta) e non sarebbero nemmeno ridotte di numero. E allora? Se tutto l’impianto, come afferma il Governo, produce caos istituzionale, aumento di costi, ecc., quale rischio sarebbe mantenere le attuali Province e le relative funzioni in attesa di una riforma organica e complessiva?
E’ sconcertante leggere tali considerazioni, soprattutto se provenienti da un Governo di tecnici.
Inaccettabile che malgrado da più parti, da illustri costituzionalisti, è stato segnalato il caos generato da questa riforma pasticciata, si sia voluto proseguire senza ripensamenti.
Intollerabile utilizzare questi argomenti proprio per scongiurare la discussione in un’aula parlamentare di una questione di costituzionalità, ampiamente fondata e argomentata nel merito – non so quanto nelle intenzioni politiche – anche su ragioni giuridiche evidenziate dallo stesso Governo per scongiurarne la trattazione.
Una pagina poco edificante della nostra storia politica e parlamentare.