RIFLESSIONI SULLA VALORIZZAZIONE E TUTELA DEI BENI CULTURALI NEL RIPARTO DELLE COMPETENZE.

RIFLESSIONI SULLA VALORIZZAZIONE E TUTELA DEI BENI CULTURALI NEL RIPARTO DELLE COMPETENZE.

Gianluca Trenta^*

Abstract (It): Il saggio analizza le difficoltà riscontrate nel riparto delle competenze tra Stato e Regione in materia di valorizzazione e tutela dei beni culturali. Dopo una breve analisi sulla definizione si è proceduto ad esaminare il ruolo svolto dalla Corte Costituzione. Il presente lavoro, quindi, tenta di approfondire le possibili soluzioni volte al superamento di tali criticità anche alla luce delle opportunità che il PNRR può apportare alla valorizzazione del patrimonio culturale.

Abstract (En): The essay analyzes the difficulties encountered in the division of responsibilities between the State and the Region in the field of enhancement and protection of cultural heritage. After a brief analysis on the definition, we proceeded to examine the role played by the Constitutional Court. The present work, therefore, attempts to investigate the possible solutions aimed at overcoming these critical issues also in the light of the opportunities that the PNRR can bring to the enhancement of cultural heritage.

SOMMARIO: 1. Premessa. – 2. Il riparto delle competenze tra tutela e valorizzazione dei beni culturali. – 3. Il soccorso della Giustizia Costituzionale. – 4. PNRR e opportunità di valorizzazione del patrimonio culturale. – 5. Note conclusive.

1. Premessa.

Prima di procedere con l’analisi del riparto delle competenze tra Stato e Regione è opportuno definire la tipologia dei beni culturali per poi individuare la normativa legislativa prevista nel nostro ordinamento.

Difatti la definizione di bene culturale, soggetta a un continuo mutamento, proprio per le sue caratteristiche, racchiude al suo interno tutte quelle testimonianze, materiali e immateriali, aventi valore di civiltà¹.

Una prima distinzione è tra beni materiali e immateriali: i primi possono essere definiti come quei beni che hanno una forma definita e stabile²; i secondi sono quelli che non hanno una forma definita e stabile ma esistono solo nel momento che avvengono³.

Una seconda distinzione è tra beni mobili e immobili: i primi sono quelli che possono essere trasferiti da un luogo ad un altro, senza comprometterne l’integrità⁴; i secondi invece sono quei beni che non possono essere rimossi dal luogo sul quale sorgono⁵.

A quest’ultima categoria appartengono le aree archeologiche e i beni paesaggistici che sono quegli angoli del territorio italiano che hanno particolare valore storico e estetico e che, quindi, sono da tutelare così come avviene per i beni realizzati dall’uomo⁶.

Altra distinzione è tra beni artistici e storici, ovvero quei beni che costituiscono il patrimonio artistico cosiddetto mobile. Di particolare rilevanza in questo settore sono gli interventi di tutela, volti al recupero di opere trafugate o altrimenti alienate, anche in frangenti bellici⁷.

Da queste prime definizioni si trae che i beni culturali compongono il patrimonio culturale nazionale, nei suoi svariati aspetti: storico, artistico, archeologico, architettonico, ambientale, scientifici⁸, etno-antropologico⁹, archivistico, librario¹⁰, costituendo testimonianza di valore storico-culturale¹¹. In tale ambito si includono anche le attività culturali, ossia quelle attività rivolte a formare e diffondere espressioni della cultura e dell’arte¹².

Il regime giuridico dei beni culturali comporta alcune significative conseguenze, quali l’assoggettamento del bene stesso a vincoli di varia natura, finalizzati a consentirne la fruizione. La massima espressione del vincolo si realizza quando i beni culturali fanno parte del patrimonio dello Stato o di altri soggetti pubblici; ma anche i beni culturali di proprietà privata sono sottoposti a particolari forme di tutela¹³.

Le finalità di tutela e conservazione di tali beni si associano strettamente alle finalità rivolte alla loro valorizzazione, quali attività di promozione culturale come interventi di sostegno finanziario, predisposizione o gestione di strutture, iniziative di integrazione tra attività culturali e didattiche, di ricerca, di formazione professionale, sviluppo di nuove o meno note espressioni culturali e artistiche anche in relazione all’impiego di tecnologie in evoluzione¹⁴.

I beni culturali, nel nostro ordinamento sono disciplinati dal Codice dei Beni Culturali, emanato nel 2004¹⁵. La normativa prevede, in linea di principio, cosa è, o non è, bene culturale, definendo al contempo i vincoli ai quali sono soggetti questi beni, nonché le azioni di tutela e salvaguardia da attuarsi nei loro confronti.

L’art. 2 del predetto codice definisce i beni culturali come «cose immobili e mobili che, ai sensi degli artt. 10 e 11, presentano interesse artistico, storico, archeologico, etnoantropologico, archivistico e bibliografico e le altre cose individuate dalla legge o in base alla legge quali testimonianze aventi valore di civilt໹⁶.

Per quanto sopra menzionato, «si dà del bene culturale una nozione che potrà anche essere empirica per lo scienziato che si occupi di civiltà e di culture, ma che per il giurista è semplicemente una nozione aperta, il cui contenuto viene dato da teorici di altre discipline, volta per volta, o anche per categorie di oggetti […]. In questo modo la nozione di bene culturale come testimonianza materiale avente valore di civiltà può anche essere assunta come nozione giuridicamente valida, restando però certo che è nozione liminale, ossia nozione a cui la normativa giuridica non dà un proprio contenuto, una propria definizione per altri tratti giuridicamente conchiusi, bensì opera mediante rinvio a discipline non giuridiche»¹⁷.

In Italia la definizione di bene culturale è divenuta di uso comune dopo l’istituzione del relativo Ministero (1975), sostituendo la precedente e più limitata di Antichità e belle arti, facendo ingresso nel nostro ordinamento in seguito al censimento dei beni culturali svolto dalla Commissione Franceschini¹⁸. La definizione che diede la Commissione al Bene culturale riconosce al patrimonio culturale le funzioni di diretta testimonianza dell’identità di un Paese e la naturale propensione delle culture all’incontro e alla “contaminazione”¹⁹.

Bisogna però sottolineare che la locuzione di Bene culturale di livello internazionale viene fatta risalire alla Convenzione per la protezione dei beni culturali in caso di conflitto armato, firmata all’Aia il 14 maggio 1954²⁰.

Pertanto, al fine di analizzare il riparto delle competenze tra lo Stato e le Regioni, è opportuno partire dalla previsione della tutela del patrimonio storico e artistico e del paesaggio, novellato dall’art. 9 della Cost.²¹.

L’Assemblea Costituente, difatti, ritenne necessario inserire la tutela e la conservazione dei beni culturali, nella prima parte della Carta Costituzionale, dove sono enunciati i principi fondamentali, in quanto il valore identitario del patrimonio storico e artistico e la possibilità per le persone di fruirne permettesse alla comunità di identificarsi nella storia e nei valori di quello stesso patrimonio culturale²².

2. Il riparto delle competenze tra tutela e valorizzazione dei beni culturali.

Le recenti modifiche apportate all’art. 9 della Costituzione introducono puntuali riferimenti in materia di tutela dell’ambiente, ponendo la riflessione se possano intendersi come l’effettivo esito di un processo di innovazione capace di dare concreta risposta ai problemi emergenti. Dunque, accanto alla tutela del paesaggio e del patrimonio storico-artistico della Nazione, richiamata dal secondo comma, si attribuisce alla Repubblica anche la tutela dell’ambiente, della biodiversità e degli ecosistemi²³.

Gli effetti prodotti da tale riforma costituzionale si riflettono anche nel riparto delle competenze tra Stato e Regioni.

In particolare la let. s) dell’art. 117 della Cost. sancisce che lo Stato ha legislazione esclusiva nelle tutela dell’ambiente, dell’ecosistema e dei beni culturali. Sempre lo stesso art. al co. 4, definisce le materie di legislazione concorrente con le Regioni tra cui la valorizzazione dei beni culturali e ambientali e promozione e organizzazione di attività culturali²⁴.

Tra l’altro il co. 3 dell’art. 116 della Cost. definisce ulteriori forme e condizioni particolari di autonomia, concernenti le materie di cui al terzo comma dell’articolo 117 e le materie indicate dal secondo comma del medesimo articolo alla s), possono essere attribuite ad altre Regioni, con legge dello Stato, su iniziativa della Regione interessata, sentiti gli enti locali, nel rispetto dei principi di cui all’articolo 119²⁵.

Inoltre, per quanto riguarda le funzioni amministrative, il co. 3 dell’art. 118 della Cost. sancisce che la legge statale disciplina forme di intesa e coordinamento nella materia della tutela dei beni culturali²⁶.

In ottemperanza a quanto previsto, il legislatore nel 2004 ha emanato il Codice dei beni culturali con cui ha definito e circoscritto le materie di tutela e valorizzazione. In particolare l’art. 3, co. 1 del predetto Codice, specifica che la «tutela consiste nell’esercizio delle funzioni e nella disciplina delle attività dirette, sulla base di un’adeguata attività conoscitiva, ad individuare i beni costituenti il patrimonio culturale ed a garantirne la protezione e la conservazione per fini di pubblica fruizione».

Per ciò che, invece, attiene la potestà legislativa concorrente fra Stato e Regioni, l’art. 6, co. 1, prevede che la valorizzazione «consiste nell’esercizio delle funzioni e nella disciplina delle attività̀ dirette a promuovere la conoscenza del patrimonio culturale e ad assicurare le migliori condizioni di utilizzazione e fruizione pubblica del patrimonio stesso».

Tuttavia, malgrado lo sforzo da parte del legislatore di attuare una riforma organica e delineare e circoscrivere le materie di competenza, i contenziosi amministrativi tra Stato, Regioni e Autonomie locali, sono stati numerosi. Ciò dovuto essenzialmente alla difficoltà di interpretazione delle norme²⁷.

3. Il soccorso della Giustizia Costituzionale.

Per ovviare a quanto precedentemente descritto è intervenuta in soccorso la giurisprudenza costituzionale²⁸. Sul tema, difatti, larga parte della dottrina sostiene che lo spostamento dell’ago della bilancia «nei rapporti centro-periferia» sia traslato dal Parlamento alla Corte, affermando che «si tratta di un indice negativo dello stato del regionalismo»²⁹.

L’intervento della Corte Costituzionale si è reso necessario per definire e circoscrivere con maggior precisione le materie di tutela e valorizzazione dei beni culturali e indicare le modalità con cui esercitare una migliore allocazione delle funzioni amministrative. In una nota sentenza del 2002 vi è una chiara descrizione di materia-attività, ossia la definizione che viene attribuita ai beni culturali e all’ambiente, secondo quanto disposto dal co. 2 dell’art. 117³⁰. Nello specifico, in altra sentenza, si afferma che «non tutti gli ambiti materiali specificati nel secondo comma dell’art. 117 possono, in quanto tali, configurarsi come “materie” in senso stretto, poiché, in alcuni casi, si tratta più esattamente di competenze del legislatore statale idonee ad investire una pluralità di materie³¹”.

La Consulta, sulla definizione di materia-attività, evidenzia sia l’ambito materiale entro cui sono attribuite le competenze relative alla tutela dei beni culturali che alle finalità perseguite in grado di incidere trasversalmente su una pluralità di materie di competenza di enti diversi³².

In tale contesto, la Consulta, al fine di definire le materie di tutela e valorizzazione dei beni culturali, ha adottato una interpretazione storico-normativa della Costituzione, indicando una correlazione tra il processo di decentramento amministrativo intrapreso agli inizi degli anni novanta e la riforma costituzionale avvenuta nel 2001³³.

Ciò è riscontrabile dalla sentenza del 2004 con cui la Corte Costituzionale evidenzia come la riforma del Titolo V abbia raccolto sia le differenze tra tutela e valorizzazione dei beni culturali, già prevista dal D.Lgs del 31 marzo 1998, n.11225 che dalla normativa del Codice dei beni culturali e del paesaggio³⁴.».

Sulla scorta di tale approccio storico-normativo, la Corte costituzionale sottolinea come la tutela e la valorizzazione dei beni culturali, nelle normative anteriori all’entrata in vigore della legge costituzionale n. 3 del 2001, siano state considerate attività strettamente connesse ed a volte, ad una lettura non approfondita, sovrapponibili. Così l’art. 148 del d. lgs. n. 112 del 1998 annovera, come s’è visto, tra le attività costituenti tutela quella diretta «a conservare i beni culturali e ambientali», mentre include tra quelle in cui si sostanzia la valorizzazione quella diretta a «migliorare le condizioni di conservazione dei beni culturali e ambientali».

La gestione, poi, nella definizione che ne dà il medesimo articolo, è funzionale sia alla tutela sia alla valorizzazione. Difatti, l’art. 152 dello stesso decreto legislativo considera la valorizzazione come compito che Stato, regioni ed enti locali avrebbero dovuto curare ciascuno nel proprio ambito. Tuttavia le espressioni che, isolatamente considerate, non denotano nette differenze tra tutela e valorizzazione, riportate nei loro contesti normativi, dimostrano che la prima è diretta principalmente ad impedire che il bene possa degradarsi nella sua struttura fisica e quindi nel suo contenuto culturale; ed è significativo che la prima attività in cui si sostanzia la tutela è quella del riconoscere il bene culturale come tale.

Pertanto, la valorizzazione è diretta soprattutto alla fruizione del bene culturale, sicché anche il miglioramento dello stato di conservazione attiene a quest’ultima nei luoghi in cui avviene la fruizione ed ai modi di questa.

Per ciò che attiene le finalità bisogna sottolineare come esse siano in continuità con quanto precedentemente normato dal D.Lgs 112/1998, il quale indica che la funzione è da considerarsi un’attività volta a «riconoscere, conservare e proteggere i beni culturali». In una medesima ottica interpretativa, la Corte ha specificato che la materia di valorizzazione è diretta soprattutto alla «fruizione del bene culturale», come successivamente ripresa dal novellato Titolo V della Costituzione³⁵.

Quindi, l’interpretazione adottata dalla giurisprudenza costituzionale ha così fugato ogni dubbio sul piano del riparto di competenze, individuando con precisione la potestà legislativa in materia di tutela dei beni culturali, definendola una competenza trasversale la cui finalità principale è di garantire livelli di tutela uniforme sul piano nazionale.

Tuttavia, bisogna sottolineare che malgrado gli sforzi da parte della Corte Costituzionale non si è potuto evitare una sovrapposizione di competenze per via delle finalità trasversali, pur considerando che «nelle materie in cui assume primario rilievo il profilo finalistico della disciplina, la coesistenza di competenze normative rappresenta la generalità dei casi»³⁶.

A conferma di ciò una sentenza della Corte Costituzionale del 2015 indica come la finalità della tutela si sia «intrecciata con la materia concorrente di valorizzazione e promozione nonché con alcune materie di competenza residuale regionale»³⁷.

In tal senso bisogna evidenziare che la nostra Carta Costituzionale non prevede un criterio per fronteggiare le interferenze di competenze ed «è quindi necessaria l’adozione di principi diversi: quello di leale collaborazione, che per la sua elasticità consente di aver riguardo alla peculiarità delle singole situazioni, ma anche quello della prevalenza, cui pure questa Corte ha fatto ricorso, qualora appaia evidente l’appartenenza del nucleo essenziale di un complesso normativo ad una materia piuttosto che ad altre»³⁸.

Si ricorda, tra l’altro, che il principio di leale collaborazione «deve governare i rapporti tra lo Stato e le Regioni nelle materie e in relazione alle attività in cui le rispettive competenze concorrono o si intersechino imponendo un contemperamento dei rispettivi interessi», ponendo lo Stato in una posizione di pari ordinazione e sicuramente non in un rapporto di supremazia negli organi sottostati³⁹. Quest’ultimi sono tenuti a collaborare secondo «una concezione orizzontale – collegiale […] più che a una visione verticale-gerarchica degli stessi»⁴⁰.

Pertanto, utilizzando il menzionato principio come chiave di lettura dell’art. 9 Cost., si osserva che è alla Repubblica che viene attribuito il compito di tutela del patrimonio storico e artistico della Nazione, e ciò può essere raggiunto attraverso l’intento di «promuovere il concorso o la collaborazione, nella sfera di rispettiva competenza, delle strutture centrali e locali»⁴¹.

Inoltre, è importante rilevare che il predetto principio è da intendersi come uno strumento da adottare in ultima istanza, utilizzabile dalla Giustizia Costituzionale per interpretare il riparto delle competenze non altrimenti risolvibile attraverso il criterio di prevalenza. Per questa ragione tale principio è una soluzione residuale ed è di carattere eccezionale solo se «non possa ravvisarsi la sicura prevalenza di un complesso normativo rispetto ad altri, che renda dominante la relativa competenza legislativa»⁴².

In sostanza «questa norma non postula una riserva statale, ma è intesa a promuovere il concorso o la collaborazione, nella sfera di rispettiva competenza, delle strutture centrali e locali per il migliore perseguimento di un grande obiettivo di civiltà»⁴³.

Gli organi preposti dovranno anzitutto valutare l’ambito materiale «interessato»⁴⁴ individuando «la ratio dell’intervento legislativo nel suo complesso e nei suoi aspetti fondamentali, non anche aspetti marginali o effetti riflessi dell’applicazione della norma»⁴⁵.

Ciò significa che «Talvolta la valutazione circa la prevalenza di una materia su tutte le altre può rivelarsi impossibile e avallare l’ipotesi (…) di concorrenza competente che apre la strada all’applicazione del principio di leale collaborazione. In ossequio a tale principio il Legislatore statale deve predisporre adeguati strumenti di coinvolgimento delle Regioni, a difesa delle loro competenze»⁴⁶.

Si ricorda, infine, che l’art. 118, co. 1 sancisce che le funzioni amministrative sono attribuite ai Comuni salvo che, per assicurarne l’esercizio unitario, siano conferite a Province, Città metropolitane, Regioni e Stato, sulla base dei princìpi di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza. Inoltre, il co. 3 dello stesso articolo ribadisce che la legge statale disciplina forme di intesa e coordinamento nella materia della tutela dei beni culturali. Per tali ragioni, qualora non vengano definite forme di intesa e di coordinamento per l’esercizio delle funzioni amministrative in un’ottica di leale collaborazione tra lo Stato e gli Enti territoriali, si potrebbero verificare degli ostacoli insuperabili alla conclusione del procedimento⁴⁷.

4. PNRR e opportunità di valorizzazione del patrimonio culturale.

Il Piano nazionale di ripresa e resilienza (PNRR) dedica diversi investimenti alla tutela e alla valorizzazione dell’immenso patrimonio artistico, architettonico e culturale del nostro Paese, che, oltre a rappresentare un’importante fonte di arricchimento umano, contribuisce in maniera significativa alla crescita economica italiana⁴⁸.

Il rilancio del settore culturale, uno dei più colpiti dalla pandemia, è strategico ed è uno dei principali protagonisti degli interventi finanziati dal Piano.

Nello specifico, le risorse destinate alla cultura finanziano investimenti presenti nella Missione 1⁴⁹, nell’ambito della Componente 3⁵⁰ del Piano e vengono stanziate, a seconda dei casi, allo Stato e, più specificamente, al Ministero della cultura (che si articola in amministrazione centrale e periferica), agli enti locali e alle imprese.

A favore degli interventi appena menzionati sono inoltre stanziate somme con un ulteriore fondo complementare al PNRR, destinate a un Piano di investimenti strategici su siti del patrimonio culturale, edifici e aree naturali⁵¹.

In tale contesto, l’Agenzia nazionale per lo sviluppo “Invitalia” supporta il Governo nella realizzazione degli obiettivi del PNRR, collaborando con le principali Amministrazioni centrali e locali nel pianificare e attuare gli interventi strategici e mettendo a disposizione le competenze necessarie all’accelerazione degli investimenti pubblici.

Invitalia, quindi, supporta anche il Ministero della Cultura nelle procedure di gara per la digitalizzazione del patrimonio culturale⁵² e l’attuazione del “Piano di investimenti strategici sui siti del patrimonio culturale, edifici e aree naturali”⁵³.

Per il MIC l’Agenzia gestisce l’incentivo “Transizione digitale organismi culturali e creativi” (TOCC), che favorisce l’innovazione e la digitalizzazione delle micro e piccole imprese, enti del terzo settore e organizzazioni profit e no profit.

Le misure della M1C3 in cui si articola il programma predisposto dal Ministero della Cultura sono tre: Patrimonio culturale per la prossima generazione; Rigenerazione di piccoli siti culturali⁵⁴, patrimonio culturale religioso⁵⁵ e rurale e Industria culturale e creativa 4.0⁵⁶.

Tuttavia, è evidente che i processi riscontrano notevoli difficoltà del Ministero della cultura con le strutture periferiche in termini di relazioni e di coordinamento e la non fluida esperienza della cooperazione con regioni e sistemi locali.

5. Note conclusive.

Come si è avuto modo di analizzare la riforma del Titolo V ha tentato di definire i riparti di competenze e le relative funzioni amministrative per garantire la valorizzazione e la tutela del patrimonio culturale da parte dello Stato, ma non ha evitato che vi fossero conflitti e contenziosi amministrativi tra Stato ed Enti territoriali.

La funzione di tutela, quale diritto fondamentale espresso nell’art. 9 della Cost., si basa sull’unicità del patrimonio culturale, sulla sua immaterialità, ovvero sulla capacità di dare forma al suo valore culturale e di collegare contemporaneamente le persone nello spazio, con una comunità estesa oltre ogni confine e, nel tempo, con le generazioni passate e future. Pertanto, il fine della funzione di tutela è di preservare il valore culturale che viene dal passato, in favore delle generazioni future.

Malgrado lo sforzo da parte del legislatore di attuare una riforma organica e delineare e circoscrivere le materie di competenza, i contenziosi amministrativi tra Stato, Regioni e Autonomie locali, sono stati e sono tuttora numerosi. Ciò dovuto essenzialmente alla difficoltà di interpretazione delle norme⁵⁷.

Sulla problematica è intervenuta come detto anche la dottrina che sostiene come i rapporti tra centro e periferia sia stato trasferito dal Parlamento alla Corte; tale situazione va a discapito del regionalismo⁵⁸. Sul punto è intervenuta la Corte Costituzionale che ha circoscritto le materie di tutela e valorizzazione dei beni culturali ed ha indicato le modalità con cui esercitare una migliore allocazione delle funzioni amministrative.

Tra l’altro, la disciplina giuridica dei beni culturali è stata oggetto di profonda evoluzione normativa sia di rango costituzionale che di giurisprudenza costituzionale talvolta non sempre univoca⁵⁹.

Una disciplina dei beni culturali intesa solo alla mera tutela non può che rappresentare un’attuazione gravemente insufficiente e gravemente inadeguata dei principi costituzionali. Ne discende che l’unico strumento che può garantire una piena attuazione di questi principi è appunto la valorizzazione, per com’è definita dall’art. 6 del Codice dei beni culturali, ovvero semplicemente come attività finalizzata a «promuovere la conoscenza del patrimonio culturale e […] assicurare le migliori condizioni di utilizzazione e fruizione pubblica del patrimonio atteso […] al fine di promuovere lo sviluppo della cultura». Ecco il motivo per il quale la valorizzazione così intesa può considerarsi un assetto costituzionalmente necessario dei beni culturali⁶⁰.

E’ necessario, quindi, che le iniziative di tutela e valorizzazione del patrimonio culturale siano intese quale «bene comune tramandato dalle generazioni precedenti come eredità a favore di quelle a venire»⁶¹.

Pertanto, si può affermare che la «peculiarità̀ del patrimonio storico-artistico italiano, formato in grandissima parte da opere nate nel corso di oltre venticinque secoli nel territorio italiano […] delle vicende storiche del nostro Paese sono espressione e testimonianza. Essi vanno considerati nel loro complesso come un tutt’uno anche a prescindere dal valore del singolo bene isolatamente considerato»⁶².

In conclusione ciò che è veramente importante nei processi di valorizzazione del nostro patrimonio culturale è che gli stessi siano in concreto attuati da coloro che sono impiegati direttamente nel settore dei beni culturali, attraverso lo sviluppo di prassi amministrative adeguate alle esigenze del settore.

Note: