PFAS: LA QUESTIONE NORMATIVA E AMMINISTRATIVA DEGLI INQUINANTI ETERNI.

PFAS: LA QUESTIONE NORMATIVA E AMMINISTRATIVA DEGLI INQUINANTI ETERNI. ¹

Claudia Marcolungo²

ABSTRACT

I composti PFAS, anche detti “contaminanti eterni”, sfidano le tradizionali categorie giuridiche ancorate alle coordinate spazio-temporali, date le loro proprietà di persistenza, la loro ubiquità, l’incertezza definitoria e la mancanza di dati di conoscenza. In attesa dell’aggiornamento degli strumenti giuridici – normativi ed amministrativi – si rende necessario affrontare una contaminazione che sta assumendo dimensioni globali. Questa situazione in divenire non può tuttavia far dimenticare che l’ordinamento multilivello, internazionale, europeo e nazionale, offre già soluzioni interpretative e precetti per conoscere le dimensioni di questo fenomeno, per contrastare gli effetti avversi derivanti dalla produzione ed impiego di queste molecole chimiche, per guidare le differenti istituzioni coinvolte al fine di porre in essere un’azione preventiva e precauzionale che risulti efficace e ragionevole.

PFAS, chemical compounds also known as “Forever chemicals” challenge traditional legal categories anchored in space-time coordinates, given their persistence properties, ubiquity, definitional uncertainty and lack of knowledge data. Pending the updating of legal instruments – regulatory and administrative – it is necessary to address a contamination that is taking on global dimensions. This evolving situation, however, cannot make us forget that the multilevel legal system, international, European and national, already offers interpretative solutions and precepts to know the dimensions of this phenomenon, to counteract the adverse effects resulting from the production and use of these chemical molecules, to guide the different institutions involved in order to put in place preventive and precautionary action that is effective and reasonable.

SOMMARIO: 1. PFAS: i termini della questione; 2. Prime conclusioni; 2.1. Tutela delle acque potabili; 2.2. Tutela delle acque superficiali e sotterranee; 2.3. Tutela della catena alimentare; 2.4. Tutela dell’ambiente e delle matrici dall’inquinamento chimico da PFAS.

PFAS: i termini della questione

Le sostanze per- e polifluoroalchiliche (PFAS) costituiscono un tema oggetto di incrementale attenzione in tutto il mondo sotto differenti prospettive. Ciò è dovuto alle loro caratteristiche intrinseche³, cui si deve il loro successo ed ampio campo di utilizzo⁴, ma è determinato parimenti dalle problematiche conseguenze che il loro impiego e la loro ubiquitaria presenza provocano⁵. I composti PFAS, noti anche come Forever chemicals, ossia contaminanti eterni per la loro persistenza dovuta al legame fluoro-carbonio che li rende praticamente indistruttibili⁶, sono sostanze chimiche di origine antropica, inventati negli anni Quaranta ed inizialmente impiegati nel settore militare⁷. La loro produzione è aumentata esponenzialmente nei decenni, accompagnata dalla progressiva emersione degli effetti dannosi che il rilascio di queste sostanze chimiche comporta per l’ambiente e per la popolazione⁸. Parallelamente, da una parte le società produttrici di questi composti hanno sostituito i composti più pericolosi sul mercato⁹ e dall’altra si sono sviluppate numerosissime cause¹⁰ – civili e penali – in tutto il mondo a fronte dell’emersione delle conseguenze, sovente irreparabili, derivanti dal loro impiego e dei fenomeni di contaminazione riscontrati.

Tre possono essere indicati come fattori favorenti questo processo di consapevolezza collettiva del problema, nonostante i ritardi determinati dalle operazioni di cover up – ormai acclarati – posti in essere dalle industrie chimiche produttrici¹¹: I) la diffusione dei siti contaminati che tocca l’Italia, l’Europa e l’intero pianeta¹²; II) le maggiori evidenze scientifiche disponibili che hanno portato, nel novembre 2023, lo IARC – International Agency of Research on Cancer – ad operare un innalzamento del livello di pericolosità di alcuni PFAS, i più noti, affermando la sicura cancerogenicità del PFOA e la probabile cancerogenicità del PFOS¹³, in linea di continuità con i limiti sempre più restrittivi adottati da altre Agenzie internazionali ed europee¹⁴; III) le svolte strategiche in materia ambientale che si riscontrano nel sistema multilevel ambientale¹⁵.

Le tre dinamiche qui accennate hanno favorito l’interesse verso il tema, hanno suscitato l’attenzione dei media in punto, hanno progressivamente allertato la cittadinanza, nazionale e mondiale, che chiede risposte ed azioni¹⁶.

Per un approccio più razionale al tema è opportuno separare i due piani, tra loro intimamente correlati, della produzione normativa e dell’azione amministrativa. Questi due piani vanno, a parer di chi scrive, mantenuti distinti per evitare semplificazioni ed approssimazioni nel definire i rispettivi campi di intervento, le potenzialità di azione e di misure praticabili nonché il perimetro delle corrispettive responsabilità.

Si è detto in precedenza come la presenza e le situazioni di contaminazione da PFAS emergano progressivamente nel tempo. Questa tendenza, evidentemente ancora in atto ed in continuo divenire, si è tradotta normativamente in una successione inarrestabile di restrizioni d’uso di queste molecole¹⁷. Una linea di adattamento giuridico-normativo che ha rincorso, e rincorre tutt’oggi, lo sviluppo di studi epidemiologici nelle comunità affette da questo inquinamento chimico¹⁸, la mappatura dei siti contaminati ancora lacunosa, un monitoraggio carente e sovente estemporaneo¹⁹.

Questo atteggiamento reattivo non si radica solamente in un habitus, purtroppo consueto, che connota la legislazione ambientale a tutti i livelli, ma poggia altresì sulla stessa ostica natura di questi composti chimici. In estrema sintesi, i PFAS sono estremamente sfuggevoli a chi li intenda ingabbiare all’interno delle categorie giuridiche esistenti od inquadrare nel tradizionale piano cartesiano con le coordinate spazio-temporali consuete. I PFAS sfidano lo spazio e il tempo: la loro persistenza, la loro mobilità, la loro tendenza al bioaccumulo e alla biomagnificazione, nonché la loro tossicità in via continua di definizione²⁰, mettono in crisi il diritto, sguarnito di fronte a tali sostanze quanto a strumenti. E’, in altri termini, difficile inquadrare l’oggetto stesso della regolazione²¹.

Il legislatore – internazionale, europeo e nazionale – ha tentato di fronteggiare il problema approntando misure ad hoc, innalzando i livelli di sicurezza, creando guidelines o protocolli per equipaggiarsi al meglio davanti ad un problema i cui contorni appaiono ancora indefiniti. Parimenti, si evidenziano in alcuni casi i tentativi normativi di imporre il ricorso alle alternative eventualmente disponibili²², a guidare le procedure di messa in sicurezza o bonifica dei siti contaminati²³, a investire o favorire ricerca ed innovazione. Allo stato tuttavia la risposta normativa appare lacunosa, sia quanto a sostanze prese in considerazione²⁴; sia per l’assenza di un approccio integrato e sistemico²⁵; sia per i necessari tempi lunghi di legislazione e regolazione; sia per le resistenze riscontrate rispetto la stessa operatività del principio di precauzione²⁶.

Dal canto loro, anche il quadro di riferimento e l’azione amministrativa hanno palesato grandi difficoltà di approccio e risposta all’inquinamento emergente di questi composti eterni. Nell’incertezza normativa le pubbliche amministrazioni e le istituzioni pubbliche non sono riuscite a dipingere in modo efficace lo stato della contaminazione in essere, le matrici ambientali non sono state ancora caratterizzate per avere una puntuale indicazione delle dimensioni del problema stesso²⁷. Manca ad oggi una mappatura sistematica delle fonti e delle tipologie di esposizione, dato che i dati esistenti sono eterogenei e puntiformi²⁸. Del pari è in ritardo o risulta parziale ogni forma di biomonitoraggio o studio epidemiologico, della popolazione generale o di quella esposta²⁹, in grado di chiarire le stesse condizioni ambientali, requisito ineludibile per il risk assessment e per ogni forma di intervento razionale sul territorio. Solamente con una prima consapevolezza della portata della presenza, diffusione e potenziale espansione è possibile definire una baseline di partenza a partire dalla quale valutare e costruire i differenti scenari di intervento, approntare misure idonee per evitare la cronicizzazione di una contaminazione come avvenuto in altri paesi e realtà³⁰. In questo senso non è possibile non rammentare come ci si trovi ad affrontare una classe di sostanze che, seppure diverse tra loro³¹, hanno in comune la caratteristica della persistenza³² nonché tempi di degradazione assai lunghi e costi di riparazione estremamente elevati³³.

Rebus sic stantibus, il ricorso al principio di precauzione, normativamente previsto nei differenti ordinamenti³⁴, appare ineludibile, non letto nella sua accezione emotiva, ma piuttosto nella sua declinazione logica, di ragionevole approccio prudenziale³⁵, inoltre avallato dagli esiti concordanti che da decenni scienza ed esperienza con i PFAS stanno fornendo sugli elementi di forte preoccupazione che queste sostanze destano³⁶.

Le amministrazioni sono conseguentemente chiamate, come già da tempo la Corte Costituzionale e la stessa Corte di Giustizia europea o la CEDU hanno stabilito³⁷, ad evitare il cortocircuito normativo, l’aggravamento della presenza di queste sostanze di origine antropica nelle diverse matrici ambientali, ricorrendo agli strumenti già esistenti e a loro disposizione. La predisposizione di limiti più cautelativi è già possibilità riconosciuta alla potestà legislativa regionale, terreno già dragato dalla Regione Veneto³⁸ e dalla Regione Piemonte³⁹. Il ricorso al riesame di permessi ed autorizzazioni amministrative ambientali, alla luce del mutato contesto o a fronte di situazioni in essere particolarmente preoccupanti, è via perseguibile senza forzature del sistema vigente⁴⁰. La richiesta di BAT, ossia di tecniche e tecnologie di avanguardia per garantire il contenimento dei danni alla fonte⁴¹, per evitare la propagazione della contaminazione in altre matrici, per dare risposta ad esigenze di salubrità ambientale e di salute pubblica⁴² è una strada assolutamente legittima. Infine, l’attivazione di misure di mitigazione del rischio⁴³ e la corretta valutazione dell’accettabilità dello status delle risorse naturali si radicano su un coacervo di disposizioni settoriali multilivello che possono e devono essere richiamate in situazioni specifiche di constatata o di potenziale contaminazione. La letteratura scientifica cresce esponenzialmente, sollecitando interventi ed approcci precauzionali⁴⁴, al contempo le ricerche si stanno sviluppando progressivamente ed incessantemente, permettendo comparazioni e condivisioni di buone pratiche o di soluzioni. Si tratta di ridurre impatti ed emissioni, ricorrendo a strumenti analitici già collaudati⁴⁵, allargando al contempo la disponibilità, la qualità, l’accessibilità e la fruibilità delle informazioni esistenti e dei dati su questo fenomeno che riveste, come detto, dimensioni globali. Si tratta inoltre di attivarsi per provvedere a interventi emergenziali, radicali, come la sostituzione, ad esempio, di fonti di approvvigionamento deteriorate, si tratti di acqua potabile o di terreni agricoli contaminati.

Non appare né giuridicamente appropriato né politicamente congruo trincerarsi dietro i tempi di implementazione delle direttive, l’assenza di limiti normativi, la non definitività delle evidenze esistenti. Le ragioni sottostanti a tale latitanza o al ritardo sono assolutamente ingiustificate, presupponendo un vuoto normativo che, alla prova dei fatti e alla luce delle norme settoriali che concorrono a definire il quadro normativo di riferimento, è solamente apparente, come si cercherà di illustrare nelle conclusioni in calce a questa relazione.

I PFAS rappresentano, senza alcun dubbio, un problema originale sotto certi aspetti: sono molecole che sfidano i tradizionali canoni interpretativi ed operativi del diritto e, forse, le stesse categorie giuridiche più risalenti. Queste sostanze sono ubiquitarie ed estremamente differenti tra loro, fattore già di complessità quanto a regolazione. Non solo, esiste una notevole disparità fra le sostanze regolate, quelle prodotte e quelle rilasciate in ambiente⁴⁶. A questo, va aggiunto un ulteriore elemento critico per l’operatore del diritto, sia esso legislatore o amministratore, ovvero le asimmetrie informative esistenti fra il settore industriale della chimica del fluoro⁴⁷, che riducono in modo sensibile la capacità dei poteri pubblici di far fronte ad un fenomeno ad oggi incontrollato ed incontrollabile⁴⁸. Mancano inoltre moduli organizzativi idonei per la gestione delle risorse naturali volte ad avere contezza delle incidenze di questi composti, considerando la molteplicità delle fonti, il loro destino e la loro pervasività⁴⁹. Si pensi solo alle emissioni dei PFAS in aria⁵⁰ e nel comparto idrico⁵¹; oppure alle deposizioni al suolo⁵² e alla contaminazione dei terreni agricoli⁵³ e, di concerto, della filiera alimentare⁵⁴; o si ponga mente al settore irriguo⁵⁵, agli allevamenti⁵⁶ e alla spinosa questione dei fanghi di lavorazione⁵⁷, del percolato di discarica e del reimpiego delle acque reflue⁵⁸.

Come è facile riscontrare è tempo di agire, di riunire risorse e competenze per affrontare una contaminazione troppo a lungo negata ed accantonata.

Le problematiche declinazioni ed articolazioni del tema non possono tuttavia giustificare l’inazione dei pubblici poteri⁵⁹, la cui funzione, in tal caso, verrebbe disattesa, e neppure limitare le responsabilità, nel corrispondere un servizio qualitativamente adeguato, in capo ai soggetti gestori dei servizi idrici integrati, i consorzi di bonifica o gli enti e le società deputate agli impianti di trattamento di acque e rifiuti⁶⁰.

Vincoli alla localizzazione degli impianti, limiti di accettabilità delle sostanze, monitoraggi sistematici e prescrizioni specifiche, ordinanze necessitate sono solo alcuni dei possibili strumenti a disposizione dei diversi attori richiamati, tesi a rendere effetti ed a correttamente implementare principi normativi di ampia portata e di indiscutibile valore precettivo: dalla cornice costituzionale recentemente aggiornata sulla tutela ambientale al corpus dei diritti umani; dal principio della leale collaborazione fra livelli istituzionali al do not harm principle; dal forte valore politico delle strategie europee alla pregnanza semantica dei principi di prevenzione e precauzione; dal contenimento dei danni alla fonte al principio del “chi inquina paga”. Rispetto quest’ultimo è inoltre bene ricordare come la reazione successiva all’inquinamento sia da considerarsi come ultima ratio, non debba convertirsi automaticamente in un lasciapassare per condotte illegittime, in una sorta di lassismo istituzionale. Troppo spesso invocare questo principio ha condotto alla monetizzazione delle esternalità negative dei danni ambientali⁶¹, pratica già più volte stigmatizzata dalle Corti⁶². Di recente, sempre più spesso sono proprio le Corti ad essere chiamate a sancire le responsabilità degli attori pubblici per inazione⁶³.

Vanno infine precisati, prima di passare alla parte conclusiva dedicata ad evidenziare i richiami normativi e giurisprudenziali che sottendono una attivazione tempestiva ed efficace per contrastare la contaminazione da PFAS, alcuni aspetti di importanza centrale: la necessità di una pianificazione costruita su scale temporali diverse, atta a superare la visione miope e di breve termine che spesso soggiace alla tutela ambientale da parte dei decisori politici; la sussistenza di una “geografia dello svantaggio sociale”, che acuisce fenomeni e zone di sacrificio⁶⁴, in esplicita violazione di alcuni corollari del nostro ordinamento: la salvaguardia del principio di uguaglianza e dei diritti umani⁶⁵.

Prime conclusioni

Si tenta qui di verificare quali cornici normative consentano ed obblighino, ad oggi, i pubblici poteri nel confrontarsi con le diverse sfaccettature ed implicazioni del problema dei PFAS. Per una migliore comprensione della gamma di possibilità sussistenti in capo alle pubbliche autorità e per una maggiore razionalità nel loro sviluppo, risulta agevole operare una scansione temporale delle azioni, anche avendo riguardo alla loro scala, dimensione e livello di priorità.

In estrema sintesi, gli interventi e le misure da approntare possono collocarsi in: a) una prima fase volta al passato atta a delimitare la portata del fenomeno di contaminazione, operando un check up di contesto ed individuando le vulnerabilità esistenti, coniugando la conoscenza di fattori di prossimità alla fonte contaminante storica⁶⁶ con quelli derivanti dal maggior carico di rischio; b) un secondo passaggio volto ad attualizzare la situazione esistente, definendo con un grado di maggior dettaglio l’individuazione delle fonti, i volumi di produzione e/o rilascio delle sostanze PFAS, il quantum e la caratterizzazione dei vari composti⁶⁷; c) una fase ulteriore finalizzata al controllo accurato delle emissioni e la mappatura dei siti contaminati con la contestuale presa in carico delle situazioni emergenziali mediante provvedimenti di messa in sicurezza⁶⁸; d) a questo punto si passa dall’ottica di breve termine a interventi e ai piani di più ampio respiro e gittata, attraverso una serie di attività correlate quali il riesame delle autorizzazioni ambientali alla luce della mutata situazione, l’eventuale richiesta di impiego di BAT nella produzione, utilizzo o trattamento dei composti PFAS, le misure volte ad abbattere o mitigare i rilasci⁶⁹; e) da ultimo, in una prospettiva a medio-lungo termine, si rende necessario attivarsi per ridurre, da un lato, la contaminazione mediante interventi di bonifica e riparazione del danno causato e, dall’altro, ridurre la contaminazione mediante le restrizioni all’uso⁷⁰ e la presa in carico ad opera del servizio sanitario delle popolazione esposta, anche predisponendo screening, studi di biomonitoraggio, programmi di sorveglianza sanitaria e studi epidemiologici⁷¹.

Le azioni così inquadrate lungo un ipotetico asse temporale rispondono al contempo a differenti esigenze e normative settoriali, legate alla finalità delle misure stesse, alla matrice considerata, al riparto stesso di competenze normative ed amministrative. Tutto ciò premesso quanto all’inquadramento teorico degli interventi, risulta ora utile operare una analisi operativa dello strumentario disponibile e delle condizioni di applicabilità ed implementazione, utile anche a superare il mero approccio del controllo ispettivo o ex post, incapace, alla prova dei fatti, di fronteggiare l’inquinamento derivante da questi inquinanti eterni.

2.1. Tutela delle acque potabili

Occorre partire dal concetto di potabilizzazione, per poi ricostruire, seppure in estrema sintesi, le molteplici fonti di riferimento e concludere puntualizzando la portata precettiva della Direttiva n. 2184 del 2020⁷² ed il decreto legislativo della sua implementazione in Italia, n. 18 del 2023⁷³.

La definizione di acqua potabile, idonea al consumo umano, implica ex se una mole di dati empirici funzionali a definire la composizione stessa della risorsa idrica in termini qualitativi. E’ del tutto evidente che la presenza di composti chimici definiti persistenti organici⁷⁴ od interferenti endocrini⁷⁵, oppure il riscontro di sostanze qualificate come certamente cancerogene o probabilmente tali⁷⁶ mina tale potabilità.

E’ norma vigente l’obbligo di proteggere la salute umana dagli effetti negativi derivanti dalla contaminazione delle acque destinate al consumo umano, garantendone la salubrità e pulizia, dove col termine salubre si intende l’assenza di sostanze che possano rappresentare un potenziale pericolo per la salute umana⁷⁷. Gli effetti avversi summenzionati costituiscono indiscutibilmente una minaccia per lo stato di salute delle persone, a maggior ragione se soggetti vulnerabili od individui già con sostenuti livelli di concentrazione interna di PFAS⁷⁸.

Non si tratta di una norma o di un obbligo correlato che entrerà in vigore solo il 12 gennaio 2026, come purtroppo sovente si sente ripetere a sproposito rimandando ad una sorta di vacuum legislativo, ma è diritto vigente, affiancato dalla riconosciuta possibilità per le Regioni di prefissare limiti maggiormente restrittivi avendo riguardo alle specifiche circostanze territoriali ed all’esposizione pregressa della popolazione⁷⁹. La semplice presenza di sostanze chimiche di origine antropica, eliminabili con estrema difficoltà dalla filiera idro-potabile è costitutivamente effetto di eventi pericolosi da evitare⁸⁰.

La tutela della filiera idropotabile non si radica unicamente su un decreto legislativo che rifonde il diritto europeo, non si colloca in un limbo operativo fino alla prefigurazione dei limiti ai PFAS, ma trova fondamento in un livello assai più alto: nella Costituzione italiana⁸¹, nel diritto internazionale con la formulazione dei diritti umani⁸², in svariate normative pattizie⁸³. Disposizioni che implicano l’assunzione di responsabilità dei diversi apparati nell’ambito delle proprie competenze. Inoltre questo obbligo di assicurare la potabilità effettiva dell’acqua come inidoneità a provocare potenzialmente un danno alla salute umana impone alle autorità pubbliche di implementare un controllo olistico di eventi pericolosi e pericoli di diversa origine e natura⁸⁴, anche considerando eventuali costi aggiuntivi derivanti dall’inazione, come l’esperienza pregressa della sottovalutazione dell’emergenza PFAS testimonia⁸⁵.

In tale prospettiva trovano collocazione i Piani di sicurezza delle acque (PSA)⁸⁶, strumenti cogenti tesi a valutare, prevedere e gestire il rischio per l’approvvigionamento idrico, mediante parametri inseriti negli allegati, grazie anche allo strumento dell’elenco di controllo ma altresì attraverso il ricorso a parametri supplementari, basandosi sul principio di precauzione, considerando l’approccio basato sul rischio sito-specifico e la necessità di proteggere la salute umana⁸⁷. La presenza di sostanze non ancora normate, alcune delle quali regolate dalla Convenzione POPs⁸⁸, oppure qualificate SVHC⁸⁹, od inquadrabili in termini di rischio mediante il ricorso al criterio del relative potency factor (RPF)⁹⁰ è un fattore di potenziale disturbo della salute umana che, in quanto tale, va monitorato, registrato e possibilmente eluso⁹¹.

Ed è precisamente la tutela della salute pubblica – individuale e collettiva – il principio-motore dell’azione pubblica di fronte al fenomeno della presenza di PFAS: come recitano i Piani nazionali di prevenzione (PNP) in materia sanitaria e la loro specifica declinazione regionale (PRP)⁹²; come implicano le stesse funzioni di soggetti pubblici quali le Aziende sanitarie locali (ASL), le Direzioni Prevenzione e sicurezza alimentare e veterinaria delle Regioni, oppure i vari dipartimenti od apparati tecnico scientifici a supporto dell’azione pubblica, tra i quali le ARPA.

Questa galassia di articolazioni amministrative e il legislatore stesso hanno il dovere funzionale di attivarsi per fronteggiare il problema dell’esposizione incrementale che questi contaminanti eterni e persistenti pongono ed ha il compito istituzionale di predisporre la presa in carico sanitaria laddove necessaria e la sorveglianza sui fattori e le condizioni di rischio. I dati riscontrati nelle fontanelle del bergamasco o nel lodigiano non possono né devono essere sottostimate⁹³.

L’individuazione di eventuali pericoli per la qualità delle acque destinate al consumo umano non può tuttavia prescindere dalle strette interconnessioni con la qualità delle acque superficiali e sotterranee, rilevanti sia per le eventuali contaminazioni incrociate, sia per gli strumenti normativi e pianificatori correlati.

2.2. Tutela delle acque superficiali e sotterranee

La disciplina generale delle acque poggia sulla Direttiva Framework⁹⁴, centro di una raggiera di disposizioni specifiche e settoriali che toccano le specifiche esigenze sottese a diverse tipologie di acque⁹⁵. Alla messa in sicurezza e alla tutela delle acque potabili si affianca pertanto l’obbligo giuridico di conservazione e protezione delle risorse idriche in senso più ampio, affidate in via principale ad alcune direttive europee ora in via di revisione⁹⁶. Normative che trovano la loro collocazione nazionale all’interno del decreto legislativo n. 152 del 2006, più volte rimaneggiato ed integrato, e in alcune disposizioni a carattere più settoriale.

Per quanto interessa in questa sede, la contaminazione da PFAS costituisce un potenziale vulnus per le acque sotterranee e superficiali in quanto ne pregiudica l’utilizzo, ne deteriora le qualità e sovente si traduce in costi ulteriori a carico della popolazione oppure in un aggravamento del carico espositivo per le altre matrici ambientali, interessando di riflesso l’intera biosfera⁹⁷.

Tale finalità evidentemente reclama la caratterizzazione delle acque e l’individuazione delle fonti che possono intaccarne lo stato qualitativo, da condursi mediante appositi ed appropriati programmi di monitoraggio e controllo⁹⁸.

A differenza delle acque destinate al consumo umano – in alcuni casi estensibile alle acque sotterranee – non rileva il requisito della potabilità, quanto piuttosto si fa riferimento al buon stato qualitativo⁹⁹, declinato in modo parzialmente differente per le acque superficiali rispetto quelle sotterranee a cagione delle rispettive specificità. Questa asserzione non deve tuttavia tradursi in una mancanza di regolamentazione. E’ pur vero che il buon stato delle acque sotterranee consente un eventuale bacino di approvvigionamento ed una riserva idrica preziosa.

Nel 2017, in Italia, sulla scia delle normative europee in materia di REACH e CLP, in concomitanza con il Rapporto ISTISAN 22/33, a fronte delle preoccupazioni emergenti nella comunità scientifica¹⁰⁰, veniva pubblicato un rapporto ISPRA teso a definire un piano di monitoraggio nazionale delle sostanze estremamente preoccupanti, altrimenti dette SVHC¹⁰¹.

Dalla lettura di questo documento emergono alcuni aspetti che possono essere riproposti in questa sede, reclamando una appropriata azione amministrativa: I) la registrazione delle sostanze chimiche in sede ECHA o CLP non esaurisce il controllo dei rischi per la salute umana e l’ambiente dal momento che, pur fornendo indicazioni sui volumi commercializzati ed alcuni dati sulle proprietà delle sostanze, non quantifica o georeferenzia gli usi sul territorio; II) i SQA (standard di qualità ambientale) per le acque superficiali quali indicatori utilizzati per valutare e contenere il rischio non possono essere considerati in modo avulso dai recettori e dalle aree impattate, dalla stima dei livelli di fondo e dal contesto di riferimento, dalle proprietà e dal comportamento delle sostanze, da modi e tempi del loro rilascio in ambiente e dal loro impatto sul biota; III) le sostanze rilevanti per il monitoraggio vanno circostanziate al contesto.

Pertanto, laddove si riscontrino anomalie (ad esempio nel caso della Regione Lombardia la presenza in alcuni rilevamenti di cC₆O₄) o picchi di concentrazione inspiegabili, va condotta adeguata indagine per circoscrivere il fenomeno, evitando, del pari, compromissioni ulteriori delle risorse stesse, traducibili, come precedentemente argomentato, in costi e danni erariali.

Circoscrivere la portata della diffusione delle sostanze PFAS nel comparto idrico è operazione imprescindibile per una serie – non esaustiva – di considerazioni ed obblighi quali il principio vincolante del contenimento dei danni alla fonte¹⁰²; la salvaguardia di un bene comune indispensabile per la stessa sopravvivenza stressato dai cambiamenti climatici¹⁰³; la compiuta redazione dei piani di tutela e risanamento delle acque e per fronteggiare l’inquinamento, piani velleitari in assenza di un adeguato supporto informativo, e la predisposizione di misure di salvaguardia laddove necessarie¹⁰⁴; il diritto ad un ambiente salubre¹⁰⁵.

Anche in questo caso, la tutela delle risorse idriche non può essere categorizzata ed isolata, ma richiede una visione prospettica integrata, date le inevitabili intersezioni con altri ambiti rilevanti – e parimenti col rischio di venire compromessi dalla presenza dei composti PFAS – quali il rispetto delle dinamiche ecologiche del suolo, la tutela della biodiversità naturale, la salvaguardia della catena alimentare e la garanzia dello stesso sistema produttivo, monitorando le diverse emissioni in ambiente. Una visione integrata e complessa che richiede, evidentemente, per essere efficace, che siano destinate e rese operative risorse adeguate, strumentazioni idonee, competenze specifiche, dati coerenti e fruibili nelle differenti prospettive coinvolte, implicando la leale collaborazione fra i differenti livelli istituzionali interessati e l’assunzione delle responsabilità correlate.

2.3. Tutela della catena alimentare

Il tema della catena alimentare è estremamente articolato e complesso, in questa sede non può essere trattato in modo esauriente ma solamente accennato, inoltre si lega inevitabilmente con la determinazione del cosiddetto tolerable intake, ossia la determinazione del livello tollerabile medio di assunzione di dati composti nell’organismo umano, valutazione condotta da una specifica agenzia europea, l’EFSA¹⁰⁶. Per ragioni di sintesi, ciò che qui interessa è la considerazione che questo limite – ad oggi pari a 4.4 ng/kg per peso corporeo, settimanalmente assunti, per soli 4 composti PFAS¹⁰⁷ – si rapporta all’analisi congiunta di tutte le vie di assunzione di una popolazione. Nello specifico, alla luce dei valori emersi dai rilevamenti compiuti da ARPA Lombardia e dai dati forniti dai campionamenti effettuati da Greenpeace, emerge una situazione di potenziale rischio da circoscrivere e verificare, in luoghi come Capriolo, Lodi e il circondario, oppure la zona di Crema o la città di Sabbioneta¹⁰⁸.

Circoscrivere e verificare lo status della presenza di PFAS nelle diverse matrici ambientali sono passaggi imprescindibili per individuare se tali valori intacchino l’acqua irrigua o di abbeveraggio, permeando così vegetali o trasferendosi negli organismi animali¹⁰⁹. Non è allarmismo, ma semplice ragionevole e razionale contestualizzazione di eventi potenzialmente forieri di conseguenze negative. Non va dimenticato che esiste una normativa specifica a garanzia della salubrità delle acque di abbeverata¹¹⁰ e degli alimenti¹¹¹, quest’ultima implicante una serie di limiti vincolanti di concentrazione in singoli alimenti. La presenza di questi contaminanti indesiderati nelle matrici ambientali, nella catena alimentare e di conseguenza negli organismi umani dovrebbe essere assolutamente evitata¹¹². Le inevitabili ripercussioni di un terreno contaminato, di una filiera agroalimentare compromessa non si traducono solamente in un danno all’ambiente e alla popolazione, ma implicano serie ripercussioni di tipo economico sulle imprese agricole, filiera produttiva, indotto, sul prestigio stesso della qualità del Made in Italy.

Inoltre gli stessi fanghi di depurazione, talora impiegati come ammendanti in agricoltura, sono qualificati formalmente come rifiuti, prima del loro trattamento ed eventuale placet all’impiego nei terreni agricoli¹¹³, contribuendo pertanto al carico di contaminazione presente.

I terreni agricoli già risentono di un generalizzato impoverimento dei suoli, di una riduzione della biodiversità e della loro qualità stessa¹¹⁴, senza tacere il fatto della deposizione di PFAS derivanti da inquinamento aereo, rilasci in atmosfera, utilizzo di fitofarmaci e pesticidi¹¹⁵, inoltre da impianti di incenerimento¹¹⁶.

In questa direzione risulta illuminante la Raccomandazione n. 1431 del 2022 della Commissione europea¹¹⁷ relativa al monitoraggio delle sostanze perfluoroalchiliche negli alimenti, che, seppur priva di valore direttamente vincolante, detiene una forte valenza politica ed etica, inducendo ad azioni proattive (e non unicamente reattive) i diversi attori istituzionali. Sulla base della letteratura scientifica e dei continui aggiornamenti che caratterizzano la progressiva consapevolezza dei rischi ed effetti avversi dei PFAS, la Commissione europea evidenzia la necessità di valutare l’esposizione alimentare in modo compiuto. Una valutazione che richiede la ricognizione degli alimenti, dei mangimi, delle stesse produzioni e che dovrebbe essere estesa fino a 28 composti PFAS per una migliore caratterizzazione dei rischi da esposizione alimentare nella popolazione e l’identificazione delle fonti. Un’indicazione che diviene ineludibile laddove ci si trovi in zone già contaminate o dove emergano dati fonte di criticità e preoccupazione oppure laddove si determinino situazioni di incertezza nella riconducibilità di rilasci a una determinata fonte contaminante.

2.4. Tutela dell’ambiente e delle matrici dall’inquinamento chimico da PFAS

Ultimo profilo da considerare, nell’ottica della presente ricognizione, è la contaminazione da PFAS insistente su uno specifico territorio, determinata dall’effetto cumulativo dei rilasci di sostanze PFAS – derivanti dalla loro produzione, uso o smaltimento – come, ad esempio, a causa del percolato delle discariche, delle ceneri o delle emissioni aeree di gas fluorurati da impianti che trattano questi composti¹¹⁸, dallo scorretto deflusso di acque reflue o di dilavamento¹¹⁹.

Il carico antropico di composti PFAS immessi, in estrema semplificazione, si assomma alla contaminazione storica esistente e incide in modo diverso su ciascun individuo e matrice a fronte di molteplici cofattori¹²⁰. In questo campo le autorità amministrative detengono un ricco strumentario di intervento: dalle ordinanze necessitate¹²¹, alle autorizzazioni e valutazioni ambientali¹²²; dalla richiesta di BAT alla prefigurazione di misure di mitigazione del rischio; dalla possibilità eventuale di ricorrere alla valutazione di impatto sanitario (VIS)¹²³, al ricorso a provvedimenti inibitori¹²⁴, sanzionatori¹²⁵ o procedimenti penali¹²⁶. Non è preclusiva l’assenza di limiti legislativi per sostanze non normate, operando il criterio della sostanza tossicologicamente più affine¹²⁷, alternativamente percorrendo la via della legislazione regionale più restrittiva laddove sussistano situazioni di rischio ed incertezza¹²⁸.

Un valido supporto – ed obbligo giuridico assai dettagliato – per ridurre in carico di contaminanti presenti sul territorio è fornito dal regime giuridico delle bonifiche ambientali¹²⁹.

Bonificare situazioni di contaminazione è un passaggio ineludibile per contrastare effetti cumulativi fra diverse forme di inquinamento e derivanti da molteplici sostanze; per salvaguardare la qualità dei suoli¹³⁰ e le condizioni di salubrità dell’ambiente e della popolazione stessa assicurandone il safe operating space¹³¹; inoltre, riportare – per quanto e quando possibile – una zona intaccata ad uno stato di equilibrio ecologico soddisfacente riduce la cosiddetta ecological footprint¹³², l’impronta ecologica degli esseri umani sul pianeta, ovvero il consumo di risorse naturali da parte della nostra specie in rapporto alla biocapacità, alle stesse potenzialità di recupero e ripristino delle matrici ambientali.

E’, in altri termini, connaturata alla funzione pubblica di salvaguardia dell’integrità dell’ambiente e della salute della popolazione, la possibilità di attivarsi senza ulteriore indugio laddove si presentino situazioni potenziali di pericolo o di criticità, senza attendere il verificarsi di un danno – data la persistenza dei PFAS sovente a carattere irreversibile od estremamente costoso – oppure senza aspettare la conclusione di studi scientifici ed epidemiologici che per loro natura richiedono tempi lunghi di attuazione. Ritardare, temporeggiare, dilatare o negare i dati di fatto talora legittima le azioni contro l’inazione delle pubbliche autorità che stanno proliferando davanti alle corti europee, tradisce il patto sociale originario fra istituzioni e popolazione, mina la fiducia nei poteri pubblici e di fatto apre la strada ad una sorta di immunità per tutti coloro che inquinano e contaminano, per i quali la vigenza del principio “polluters pay” si traduce solamente in una risibile voce di costo o in una esternalità negativa da sopportare o compensare¹³³.

1 Brunn H; Arnold G; Körner W; Rippen G; Steinhäuser KG; Valentin I, PFAS: forever chemicals—persistent, bioaccumulative and mobile. Reviewing the status and the need for their phase out and remediation of contaminated sites, Environmental Sciences Europe 2023, 35(1):20; Wang Z; DeWitt JC; Higgins CP; Cousins IT A Never-Ending Story of Per- and Polyfluoroalkyl Substances (PFASs)? Environ. Sci. Technol 2017, 51 (5), 2508–2518; Buck RC; Franklin J; Berger U; Conder JM; Cousins IT; de Voogt P; Jensen AA; Kannan K; Mabury SA; van Leeuwen SP Perfluoroalkyl and Polyfluoroalkyl Substances in the Environment: Terminology, Classification, and Origins. Integr Env. Assess Manage 2011, 7, 513–541.

2 Glüge J; Scheringer M; Cousins I; DeWitt JC; Goldenman G; Herzke D; Lohmann R; Ng C; Trier X; Wang Z An Overview of the Uses of Per- and Polyfluoroalkyl Substances (PFAS). Environ. Sci. Process. Impacts 2020, (Accepted). 10.31224/osf.io/2eqac.

3 Fenton SE, Ducatman A, Boobis A, DeWitt JC, Lau C, Ng C, et al. 2021. Per‐ and polyfluoroalkyl substance toxicity and human health review: current state of knowledge and strategies for informing future research. Environ Toxicol Chem 40(3):606–630, PMID:10.1002/etc.4890; Sunderland EM, Hu XC, Dassuncao C, Tokranov AK, Wagner CC, Allen JG. 2019. A review of the pathways of human exposure to poly- and perfluoroalkyl substances (PFASs) and present understanding of health effects. J Expo Sci Environ Epidemiol 29(2):131–147.

4 Smith SJ, Lauria M, Higgins CP, Pennell KD, Blotevogel J, Arp HPH. The Need to Include a Fluorine Mass Balance in the Development of Effective Technologies for PFAS Destruction. Environ Sci Technol. 2024 Feb 13;58(6):2587-2590.

5 Dams R, Hintzer K. Industrial aspects of fluorinated oligomers and polymers .Fluorinated Polymers. 2. Applications. Vol 2. The Royal Society of Chemistry; 2016:1‐31.

6 Lohmann R, Letcher RJ, The universe of fluorinated polymers and polymeric substances and potential environmental impacts and concerns, Current Opinion in Green and Sustainable Chemistry, https://doi.org/10.1016/j.cogsc.2023.100795.

7 Shi W, Zhang Z, Li M, Dong H, Li J. Reproductive toxicity of PFOA, PFOS and their substitutes: A review based on epidemiological and toxicological evidence. Environ Res. 2024 Feb 17;250:118485; Fabrello J, Ciscato M, Masiero L, Finos L, Valsecchi S, Polesello S, Bernardini I, Rovere GD, Bargelloni L, Massimo M, Patarnello T, Marin MG, Matozzo V. New compounds, old problems. The case of C6O4 – a substitute of PFOA – and its effects to the clam Ruditapes philippinarum. J Hazard Mater. 2021 Oct 15;420:126689.

8 Cfr l’articolo apparso su Time, il 12 luglio 2023, “Forever Chemical” Lawsuits Could Ultimately Eclipse the Big Tobacco Settlement, di Jeffrey Kluger.

9 Gaber N, Bero L, Woodruff TJ. The Devil they Knew: Chemical Documents Analysis of Industry Influence on PFAS Science. Ann Glob Health. 2023 Jun 1;89(1):37.

10 Si vedano le dettagliate mappe indicative delle situazioni critiche pubblicate da Greenpeace, Le Monde e EWG, disponibili liberamente on line sui rispettivi siti.

11 IARC, International Agency for Research on Cancer. Volume 135: Perfluorooctanoic acid (PFOA) and perfluorooctanesulfonic acid (PFOS). Lyon, France; Nov 7–14, 2023. IARC Monogr Identif Carcinog Hazards Hum (in press).

12 Come testimoniano la riduzione del TWI (tolerable weekly intake) da parte di EFSA, la cui evoluzione è riscontrabile in EFSA Panel on Contaminants in the Food Chain, Schrenk D, Bignami M, Bodin L, Chipman JK, del Mazo J, Grasl-Kraupp B, Hogstrand C, Hoogenboom LR, Leblanc J-C, Nebbia CS, Nielsen E, Ntzani E, Petersen A, Sand S, Vleminckx C, Wallace H, Barregård L, Ceccatelli S, Cravedi J-P, Halldorsson TI, Haug LS, Johansson N, Knutsen HK, Rose M, Roudot A-C, Van Loveren H, Vollmer G, Mackay K, Riolo F and Schwerdtle T, 2020. Scientific Opinion on the risk to human health related to the presence of perfluoroalkyl substances in food. EFSA Journal 2020;18(9):6223, 391 pp. e l’attività posta in essere negli Stati Uniti da EPA: EPA’s PFAS Strategic Roadmap: Second Annual Progress Report.

13 Chemicals Strategy for Sustainability – ECHA (europa.eu)

14 European civil society organisations launch the ‘Ban PFAS manifesto’, Julie Schneider, CHEMTrust, 12.10.2022

15 Thomas T, Malek A, Arokianathar J, Haddad E, Matthew J, Global Regulations Around PFAS: The Past, the Present and the Future, International Chemical Regulatory and Law Review. Volume 6, Issue 1 (2023) pp. 3 – 17

16 Shirke AV, Radke EG, Lin C, Blain R, Vetter N, Lemeris C, Hartman P, Hubbard H, Angrish M, Arzuaga X, Congleton J, Davis A, Dishaw LV, Jones R, Judson R, Kaiser JP, Kraft A, Lizarraga L, Noyes PD, Patlewicz G, Taylor M, Williams AJ, Thayer KA, Carlson LM. Expanded Systematic Evidence Map for Hundreds of Per- and Polyfluoroalkyl Substances (PFAS) and Comprehensive PFAS Human Health Dashboard. Environ Health Perspect. 2024 Feb;132(2):26001.

17 Salvatore D, Mok K, Garrett KK, Poudrier G, Brown P, Birnbaum L, Goldenman G, Miller M, Patton S, Poehlein M, Varshavsky J, and Cordner A, Presumptive Contamination: A New Approach to PFAS Contamination Based on Likely Sources, Environmental Science & Technology Letters, 2022, 9(11), 983-99.

18 Cfr Fenton, ult. op. cit; Pelch K, Reade A, Kwiatkowski CF, Merced-Nieves FM, Cavalier H, Schultz K, Wolffe T, Varshavsky J,The PFAS-Tox Database: A systematic evidence map of health studies on 29 per- and polyfluoroalkyl substances, Environment International, Volume 167, 2022, 107408.

19 Cousins I, Vestergren R, Wang Z, Scheringer M, McLachlan MS, The precautionary principle and chemicals management: The example of perfluoroalkyl acids in groundwater, Environmental International, 2016, 94, 331-340.

20 Esempio ne è il ricorso a schiume antincendio PFAS free a seguito dei riscontri degli effetti avversi nei lavoratori del settore come avallato dalla monografia IARC n. 132 del 2023, Occupational exposure as a firefighter.

21 Cohen Hubal E.A, PFAS: Insights from Past Actions to Inform Today’s Decisions, 2019, J Expo Sci Environ Epidemiol, 29, 129–130; Darlington R, Barth E, McKernan J. The Challenges of PFAS Remediation. Mil Eng. 2018 Jan 1;110(712):58-60.

22 A titolo esemplificativo basti qui rammentare come la direttiva europea 2020/2184 prenda in esame 20 PFAS e il decreto legislativo n. 18 del 2023 sulle acque potabili opti per la somma di 24 PFAS; come il Regolamento europeo sugli alimenti 2023/915 adotti una lista di cibi da monitorare predisponendo limiti per 4 sostanze PFAS e la loro somma; lo stesso TWI dell’EFSA guarda solamente a 4 composti PFAS.

23 Kwiatkowski CF, Andrews DQ, Birnbaum LS, Bruton TA, DeWitt JC, Knappe D, Maffini MV, Miller M, Pelch KE, Reade A, Soehl A, Trier X, Venier M, Wagner C, Wang Z, Blum A, Scientific Basis for Managing PFAS as a Chemical Class, Environmental Science & Technology Letters, 2020,7(8), 532-543.

24 National Academies of Sciences, Engineering, and Medicine; Health and Medicine Division; Division on Earth and Life Studies; Board on Population Health and Public Health Practice; Board on Environmental Studies and Toxicology; Committee on the Guidance on PFAS Testing and Health Outcomes. Guidance on PFAS Exposure, Testing, and Clinical Follow-Up. Washington (DC): National Academies Press (US); 2022 Jul 28. 2, Principles for Decision Making Under Uncertainty; McClenaghan, T, 2014, Precautionary Principle. In: Michalos, A.C. (eds) Encyclopedia of Quality of Life and Well-Being Research. Springer, Dordrecht.

25 Dalmijn J, Glüge J, Scheringer M, Cousins IT. Emission inventory of PFASs and other fluorinated organic substances for the fluoropolymer production industry in Europe. Environ Sci Process Impacts. 2024 Feb 21;26(2):269-287. doi: 10.1039/d3em00426k. PMID: 38231136.

26 Wang Z; Walker GW; Muir DCG; Nagatani-Yoshida K Toward a Global Understanding of Chemical Pollution: A First Comprehensive Analysis of National and Regional Chemical Inventories. Environ. Sci. Technol 2020, 54 (5), 2575–2584; Bond GG; Garny V Inventory and Evaluation of Publicly Available Sources of Information on Hazards and Risks of Industrial Chemicals. Toxicol. Ind. Health 2019, 35 (11–12), 738–751.

27 Radke E,Wright JM, Christensen K, Lin CJ, Goldstone AE, Lemeris C, Thayer K, Epidemiology Evidence for Health Effects of 150 per- and Polyfluoroalkyl Substances: A Systematic Evidence Map, Environmental Health Perspectives, 2022, 130:9.

28 Panieri E, Baralic K, Djukic-Cosic D, Buha Djordjevic A, Saso L. PFAS Molecules: A Major Concern for the Human Health and the Environment. Toxics. 2022 Jan 18;10(2):44.

29 US EPA (United States Environmental Protection Agency) (2021) Our current understanding of the human health and environmental risks of PFAS. Per- and polyfluoroalkyl substances (PFAS) are a group of manufactured chemicals.

30 Cousins IT, DeWitt JC, Glüge J, Goldenman G, Herzke D, Lohmann R, Ng CA, Scheringer M, Wang Z. The high persistence of PFAS is sufficient for their management as a chemical class. Environ Sci Process Impacts. 2020 Dec 16;22(12):2307-2312.

31 Goldenman G, Fernandes M, Holland M, Tugran T, Nordin A, Schoumacher C, McNeill A, The cost of inaction A socioeconomic analysis of environmental and health impacts linked to exposure to PFAS, 2019, Nordic Council of Ministers.

32 Si rimanda in tal senso agli art. 191 del TFUE, art. 301 del decreto legislativo n. 152 del 2006 e successive modifiche; al Considerando n. 9 della Direttiva 2020/2184 la quale testualmente recita: “i valori di parametro di cui alla presente direttiva si basano sulle conoscenze scientifiche disponibili e sul principio di precauzione e sono scelti al fine di garantire che le acque destinate al consumo umano possano essere consumate in condizioni di sicurezza nell’intero arco della vita, assicurando in tal modo un livello elevato di tutela della salute”, aggiungendo al Considerando n. 12 che: “Ove necessario per proteggere la salute umana nei rispettivi territori, gli Stati membri dovrebbero essere tenuti a fissare valori per parametri supplementari non compresi nell’allegato I, basandosi sul principio di precauzione.” Numerosi esempi si rinvengono nel diritto internazionale pattizio, come nella Convenzione di Helsinki sulla protezione e l’utilizzazione dei corsi d’acqua transfrontalieri e dei laghi internazionali, 1992, mentre è ancora dibattuta la qualificazione del principio di precauzione quale diritto consuetudinario. Anche la giurisprudenzia unionale ha puntualizzato la portata di questo principio, infatti prima il Tribunale CE, nel 2002, cause riunite T-74/00 e altre, Artegodan, al punto 184 e poi la stessa Corte di giustizia, il 24 luglio 2003, hanno espressamente statuito che:”il principio di precauzione il quale impone “alle autorità competenti di adottare provvedimenti appropriati al fine di prevenire taluni rischi potenziali per la sanità pubblica, per la sicurezza e per l’ambiente facendo prevalere le esigenze connesse alla protezione di tali interessi sugli interessi economici.” La sentenza Artegodan è stata poi seguita dal Tribunale CE, 21 ottobre 2003, T-392/02, Solvay, punto 121 (con espressioni identiche) e consolidata nella giurisprudenza successiva.

33 La letteratura in punto è sterminata, sia qui concesso citare, per la prospettiva che adotta, Raffaele Bifulco, Diritto e generazioni future, Problemi giuridici della responsabilità intergenerazionale, 2008, FrancoAngeli.

34 Berthold TA, McCrary A, deVilleneuve S, Schramm M. Let’s talk about PFAS: Inconsistent public awareness about PFAS and its sources in the United States. PLoS One. 2023 Nov 16;18(11):e0294134.

35 In punto si veda la consolidata posizione della Corte europea dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali sulla portata dell’art. 8, la quale ha sovente e da tempo rimarcato in tema di inquinamento industriale (Taskin c. Turchia – n. 46117/1999, Fadeyeva c. Russia – n. 55723/2000 e Giacomelli c. Italia – n. 59909/2000), il diritto di ciascun individuo al rispetto della propria abitazione, va inteso non solo nel senso di «reale spazio fisico, ma anche come pacifico godimento della stessa». Esso include anche elementi che fisici o concreti non sono, quali (rumori, emissioni, odori o altre forme di interferenza) i quali interferiscono con il pieno godimento di un soggetto della propria abitazione, di cui chiaramente i PFAS costituiscono una variante assai più impattante ed invadente. Le autorità nazionali, quando sono chiamate a prendere delle scelte in materia ambientale, devono compiere opportuni studi ed indagini in modo che gli effetti delle attività, che potrebbero danneggiare l’ambiente o violare i diritti delle persone, possano essere previsti e valutati in anticipo, così da garantire un giusto equilibrio tra l’interesse dell’individuo e quello della comunità in generale.

36 D.G.R. n. 168 del 20 febbraio 2014 della Regione Veneto e D.G.R. n. 1590 del 3 ottobre 2017.

37 Legge regione Piemonte n. 25/2021

38 Come ha affermato lo stesso Consiglio di Stato, sezione V, nella sentenza n. 2495 del 18 maggio 2015, precisando che “Il principio di precauzione ambientale comporta l’obbligo delle autorità amministrative competenti di stabilire una tutela anticipata rispetto alla fase di applicazione delle migliori tecniche proprie del principio di prevenzione. Tale anticipazione, è del pari legittima in relazione ad un’attività potenzialmente pericolosa, idonea a determinare rischi che non sono oggetto di conoscenza certa, compresa l’ipotesi di danni che siano poco conosciuti o solo potenziali; rispetto ad una situazione di tal genere, il principio di precauzione impone che l’autorità amministrativa interessata ponga in essere un’azione di prevenzione anticipata rispetto al consolidamento delle conoscenze scientifiche.”

39 Art. 191 TFUE e art. 3 ter del decreto legislativo n. 152 del 2006 come da integrazioni successive.

40 Doveroso qui richiamare la portata ermeneutica e prescrittiva della riforma costituzionale degli art. 9 e 41 operata nel 2022 con Legge Costituzionale n. 1/2022.

41 Come si evince dall’Allegato II della Direttiva 2020/2184. Va comunque puntualizzato come il termine misure di mitigazione del rischio faccia riferimento ad un’ampia gamma di strumenti, vada inteso in senso ampio, spaziando dalla gestione sostenibile delle risorse naturali alla riduzione dei carichi e fattori di stress sulle matrici; da interventi di prevenzione del danno a quelli finalizzati a ridurne dimensione ed impatti, trovando specifica regolamentazione soprattutto all’interno dei diversi procedimenti autorizzativi ambientali, proprio a dar conto delle specificità di ogni situazione.

42 Si rimanda a tre manifesti sottoscritti da numerosi scienziati volti a sollevare l’attenzione pubblica e delle istituzioni sul tema della regolamentazione dei PFAS: Helsingor nel 2014, Madrid nel 2015 e Zurigo nel 2018.

43 Le analisi SWOT e DPSIR sono solamente alcune fra gli strumenti analitici di valutazione più utilizzati in dottrina. La prima, per il campo qui in esame, è volta a guidare i processi di valutazione comparativa nelle pianificazioni di progetti ed interventi, verificando strenghnesses, weaknesses, opportunities, threats, ovvero analizzando elementi di forza, debolezza, opportunità e minacce da tenere debitamente in considerazione allorquando si opera sul territorio o con pluralità di interessi; la seconda tende a delineare un framework di analisi all’interno del quali si verificano le relazioni e le possibili interferenze fra drivers, pressures, state, impact, and response, ovvero fra determinanti in grado di alterare l’equilibrio ambientale poiché espressione di bisogni e necessità che si traducono in pressioni nel senso di attività di origine antropica che impattano sulla condizione ambientale, sia quantitativamente e sia qualitativamente, inducendo effetti ed attivando risposte di intervento.

44 Come emerge già a prima lettura visionando Interactive Map: Suspected industrial discharges of PFAS (ewg.org)

45 Ameduri B, Fluoropolymers: A special class of per- and polyfluoroalkyl substances (PFASs) essential for our daily life, Journal of Fluorine Chemistry, Volume 267, 2023, 110117; si tratta di un articolo interessante per il sostegno alla loro imprescindibilità nonostante ancora la base informativa non sia corposa. Di diverso avviso Lohmann R, Cousins IT, DeWitt JC, Glüge J, Goldenman G, Herzke D, Lindstrom AB, Miller MF, Ng CA, Patton S, Scheringer M, Trier X, Wang Z. Are Fluoropolymers Really of Low Concern for Human and Environmental Health and Separate from Other PFAS? Environ Sci Technol. 2020 Oct 20;54(20):12820-12828.

46 Cousins IT, Johansson JH, Salter ME, Sha B, Scheringer M,Outside the Safe Operating Space of a New Planetary Boundary for Per- and Polyfluoroalkyl Substances (PFAS), Environmental Science & Technology, 2022,56(16), 11172-11179.

47 Brase RA, Mullin EJ, Spink DC. Legacy and Emerging Per- and Polyfluoroalkyl Substances: Analytical Techniques, Environmental Fate, and Health Effects. Int J Mol Sci. 2021 Jan 20;22(3):995.

48 D’Ambro E, Pye H, Bash J, Bowyer J, Allen C, Gilliam RC, Reynolds L, Efstathiou C, Talgo K, Murphy B, Characterizing the Air Emissions, Transport, and Deposition of Per- and Polyfluoroalkyl Substances from a Fluoropolymer Manufacturing Facility, Environmental Science & Technology, 2021,55(2), 862-870.

49 Abunada Z, Alazaiza MYD., Bashir MJK. An Overview of Per- and Polyfluoroalkyl Substances (PFAS) in the Environment: Source, Fate, Risk and Regulations. Water, 2020;12:3590.

50 Dauchy X, Evidence of large-scale deposition of airborne emissions of per- and polyfluoroalkyl substances (PFASs) near a fluoropolymer production plant in an urban area, Chemosphere, Volume 337, 2023, 139407.

51 Ehsan M, Riza M, Pervez MN, Li C, Zorpas A, Naddeo V, PFAS contamination in soil and sediment: Contribution of sources and environmental impacts on soil biota, Case Studies in Chemical and Environmental Engineering, Volume 9, 2024, 100643; Costello, M.C.S., Lee, L.S. Sources, Fate, and Plant Uptake in Agricultural Systems of Per- and Polyfluoroalkyl Substances. Curr Pollution Rep, 2020, https://doi.org/10.1007/s40726-020-00168-y.

52 Ingelido A.M., Abballe A., Gemma S., Dellatte E., Iacovella N., De Angelis G., Marra V., Russo F., Vazzoler M., Testai E., et al. Serum concentrations of perfluorinated alkyl substances in farmers living in areas affected by water contamination in the Veneto Region (Northern Italy), Environ. Int., 2020;136:105435.

53 Zhang M, Wang P,Lu Y, Shi Y, Wang C, Sun B, Li X, Song S, Yu M, Zhao J, Du D, Qin W, Wang T, Han G, Liu Z, Baninla Y, Zhang A, Transport and environmental risks of perfluoroalkyl acids in a large irrigation and drainage system for agricultural production, Environment International, Volume 157, 2021, 106856.

54 Sulle indesiderate conseguenze del mancato controllo e della contaminazione da PFAS, appare illuminante questo atto del Congresso USA per la tutela dei lavoratori nel settore agroalimentare: Text – H.R.1517 – 118th Congress (2023-2024): Relief for Farmers Hit with PFAS Act | Congress.gov | Library of Congress

55 In punto la normativa applicabile è risalente soprattutto a fronte delle conoscenze progressivamente acquisite nel tempo, la direttiva europea di riferimento per l’utilizzo dei fanghi in agricoltura è la n. 278 del 1986 con la correlata normazione nazionale del decreto legislativo n. 99 del 1992 che si affianca alla normativa sui rifiuti, recentemente emendata con il Regolamento 2400 del 2022 che introduce limiti espliciti e maggiormente rigorosi per i rifiuti che contengono inquinanti organici persistenti (POPs) ai sensi del Regolamento 2019/1021, indicando tuttavia il numero irrisorio di 3 PFAS.

56 Kurwadkar S, Dane J, Kanel SR, Nadagouda MN, Cawdrey RW, Ambade B, Struckhoff GC, Wilkin R, Per- and polyfluoroalkyl substances in water and wastewater: A critical review of their global occurrence and distribution, Science of The Total Environment, Volume 809, 2022, 151003.

57 Cordner A, Goldenman G, Birnbaum LS, Brown P, Miller MF, Mueller R, Patton S, Salvatore DH, Trasande L. The True Cost of PFAS and the Benefits of Acting Now. Environ Sci Technol. 2021 Jul 20;55(14):9630-9633. Erratum in: Environ Sci Technol. 2021 Sep 21;55(18):12739.

58 Tutti i soggetti elencati concorrono, per il profilo gestionale che compete loro, a rispettare i criteri che ne debbono informare l’attività, ovvero la salvaguardia delle aspettative e dei diritti delle generazioni future a fruire di un patrimonio ambientale che sia integro, non pregiudicando la vivibilità, le risorse naturali, il biota, i processi geomorfologici e i delicati equilibri ecosistemici quali quelli idrogeologici.

59 Comunicazione della Commissione europea, Linee guida per un’interpretazione comune del termine «danno ambientale» di cui all’articolo 2 della direttiva 2004/35/CE del Parlamento europeo e del Consiglio sulla responsabilità ambientale in materia di prevenzione e riparazione del danno ambientale (2021/C 118/01)

60 Illuminante in tal senso è la pronuncia della Corte di Assise d’Appello di Torino del 20 giugno 2018, confermata dalla sentenza della Corte di Cassazione n. 2384/2019, IV sezione penale, con la quale si condanna la società Solvay Solexis per disastro ambientale, criticando l’approccio ministeriale alla richiesta di danno ambientale per equivalente pecuniario ed invitando il Ministero dell’ambiente ad identificare nello specifico le misure di riparazione.

61 Anche in Italia nel 2021 è stata presentata la prima causa per inazione climatica sulla scia della nota giurisprudenza attivata dal caso Urgenda del 2019, è comunque prevista dal nostro ordinamento la possibilità di invocare la responsabilità extracontrattuale nei confronti delle pubbliche amministrazioni le quali, omettendo di agire rispetto ai compiti loro attribuiti, determino danni a terzi, potendosi configurare un illecito aquiliano ex art. 2043 del codice civile.

62 Ringquist E.J. Assessing evidence of environmental inequities: A meta-analysis. J. Policy Anal. Manag, 2005;24:223–247; Gochfeld M, Burger J. Disproportionate exposures in environmental justice and other populations: the importance of outliers. Am J Public Health. 2011 Dec;101 Suppl 1:S53-63.

63 In tema indispensabile è il rimando al Rapporto presentato il 12 gennaio 2012 dallo Special Rapporteur delle Nazioni Unite David Boyd, The right to a clean, healthy and sustainable environment: non-toxic environment, Report of the Special Rapporteur on the issue of human rights obligations relating to the enjoyment of a safe, clean, healthy and sustainable environment.

64 Brusseau M.L., Anderson R.H., Guo B. PFAS concentrations in soils: Background levels versus contaminated sites.Sci. Total Environ, 2020;740:140017.

65 A tal fine è opportuno che tutte le amministrazioni, agenzie ed istituti interessati raccolgano e dispongano di dati aggiornati, congrui, validati e rafforzati, se possibile, da un sistema di triangolazione del dato, attestante l’assenza di eventuali compromissioni e l’oggettività.

66 Questi strumenti sono specificamente regolamentati all’interno della parte V del decreto legislativo n. 152 del 2006 che prevede, nell’ambito dei procedimenti ed interventi volti a portare alla bonifica dei siti contaminati, una serie di misure di messa in sicurezza: I) la MISO (art 240 lettera n) è la messa in sicurezza operativa, indicata espressamente come “l’insieme degli interventi eseguiti in un sito con attività in esercizio atti a garantire un adeguato livello di sicurezza per le persone e per l’ambiente, in attesa di ulteriori interventi di messa in sicurezza permanente o bonifica da realizzarsi alla cessazione dell’attività. Essi comprendono altresì gli interventi di contenimento della contaminazione da mettere in atto in via transitoria fino all’esecuzione della bonifica o della messa in sicurezza permanente, al fine di evitare la diffusione della contaminazione all’interno della stessa matrice o tra matrici differenti. In tali casi devono essere predisposti idonei piani di monitoraggio e controllo che consentano di verificare l’efficacia delle soluzioni adottate”; II) la MISP (art 240 lettera o), messa in sicurezza permanente per la quale si attiva “l’insieme degli interventi atti a isolare in modo definitivo le fonti inquinanti rispetto alle matrici ambientali circostanti e a garantire un elevato e definitivo livello di sicurezza per le persone e per l’ambiente. In tali casi devono essere previsti piani di monitoraggio e controllo e limitazioni d’uso rispetto alle previsioni degli strumenti urbanistici”; III) infine, per i casi emergenziali, la MISE (art 240 lettera m), che, stante le peculiarità della situazione stessa, indica “ogni intervento immediato o a breve termine, da mettere in opera nelle condizioni di emergenza di cui alla lettera t) in caso di eventi di contaminazione repentini di qualsiasi natura, atto a contenere la diffusione delle sorgenti primarie di contaminazione, impedirne il contatto con altre matrici presenti nel sito e a rimuoverle, in attesa di eventuali ulteriori interventi di bonifica o di messa in sicurezza operativa o permanente”.

67 Non va dimenticato come esista una puntuale normativa in materia di rischio chimico, che impone ai diversi operatori economici l’attestazione delle sostanze e dei processi impiegati per contenere i rischi correlati; definisce una serie di obblighi informativi, specifiche operative e progettuali e misure di prevenzione e precauzione, volte a minimizzare la possibilità di rilasci pericolosi, di contaminazioni ambientali e di rischi per lavoratori e terzi. A questo plesso normativo nazionale si affiancano gli strumenti vincolanti del Regolamento REACH (1907/2006) e di quello CLP (1272/2008), entrambi forieri di numerose prescrizioni che impongono tutta una serie di misure di cautela. In tale cornice la valutazione del rischio chimico determina la necessaria analisi delle condizioni di esposizione alle sostanze chimiche che vengono utilizzate e la verifica della sussistenza dei pericoli connessi. Ne consegue una responsabilità precisa che implica anche quella del medico deputato alla sorveglianza sanitaria e l’attivazione effettiva nell’approntare misure di riduzione e contrasto del rischio chimico. Appare inoltre congruo adottare un approccio che non si riduca alla pedissequa osservanza del contenuto delle schede di sicurezza, ma vagli l’esposizione complessiva e i cofattori di rischio sussistenti per individui ed ambiente (art 221 e successivi del decreto legislativo n. 81/2008).

68 Le restrizioni all’uso possono conseguire – come ha dimostrato il caso della 3M – da dismissione progressiva su base volontaria da parte delle società chimiche produttrici (mediante i cd. Stewardship programs); da scelte etiche e di marketing (come testimoniano le cd. Campagne PFAS-free delle società che non utilizzano PFAS nei loro prodotti); da normative restrittive adottate da Stati nazionali (come avvenuto in Danimarca per il cd food packaging nel 2020); da limitazioni e misure più stringenti poste in essere dalle pubbliche amministrazioni (come nel caso delle ordinanze di divieto temporaneo di consumo di determinati alimenti).

69 Sulle implicazioni si rimanda a Bianchi F, Forastiere F, Terracini B, Valutazioni di impatto sanitario, sorveglianza epidemiologica e studi di intervento nelle aree a rischio, Epidemiologia e prevenzione, 2013, 37(6), 1-3. Per un’ampia disamina dei profili concernenti esposizione, patologie, associazioni e correlazioni, è indispensabile fare riferimento agli esiti del Progetto Sentieri, Studio epidemiologico nazionale dei territori e degli insediamenti esposti a rischio da inquinamento. Sesto Rapporto, 2023.

70 Direttiva (UE) 2020/2184 del Parlamento europeo e del Consiglio del 16 dicembre 2020 concernente la qualità delle acque destinate al consumo umano.

71 Decreto Legislativo 23 febbraio 2023, n. 18, Attuazione della direttiva (UE) 2020/2184 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 16 dicembre 2020, concernente la qualità delle acque destinate al consumo umano.

72 Le preoccupazioni riguardo i PFAS come classe di molecole sono chiaramente spiegate dalle stesse Nazioni Unite (Per- and Polyfluoroalkyl Substances (PFASs) | UNEP – UN Environment Programme ) con la precisazione che a fronte di un largo numero di sostanze PFAS solo 3 siano ad oggi regolamentate dalla Convenzione di Stoccolma del 2001 sugli inquinanti organici persistenti (POPs). Le perplessità sono ben documentate in dottrina: Klingelhöfer D, Braun M, Groneberg DA, Brüggmann D. The “forever” per- and polyfluoroalkyl substances (PFAS): A critical accounting of global research on a major threat under changing regulations. Chemosphere. 2024 Mar 12;354:141694; Yu Y, Wang S, Yu P, Wang D, Hu B, Zheng P, Zhang M. A bibliometric analysis of emerging contaminants (ECs) (2001-2021): Evolution of hotspots and research trends. Sci Total Environ. 2024 Jan 10;907:168116.

73 Marchiandi J, Alghamdi W, Dagnino S, Green MP, Clarke BO. Exposure to endocrine disrupting chemicals from beverage packaging materials and risk assessment for consumers. J Hazard Mater. 2024 Mar 5;465:133314; cfr. Zero pollution in drinking water: endocrine disrupting chemicals on new watch list of pollutants – European Commission (europa.eu).

74 Vedi nota 11

75 Trattasi di principio ed obbligo a carattere generale, di cui alla Direttiva UE 2020/2184, con riferimento alla Direttiva Framework 2000/60. Lettura che non può essere limitata allo stretto perimetro della dichiarazione di pericolosità di un composto pena la conseguenza di rendere inefficace la salvaguardia del diritto costituzionale ed umano alla salute.

76 Xuan Mao, Yujiao Liu, Yongyi Wei, Xiaodi Li, Yin Liu, Gaoxing Su, Xiaohong Wang, Jianbo Jia, Bing Yan, Threats of per- and poly-fluoroalkyl pollutants to susceptible populations, Science of The Total Environment, Volume 921, 2024, 171188.

77 Allegato I del d.lgs 18/2023.

78 Darlington R., Barth E., McKernan J. The Challenges of PFAS Remediation.Mil. Eng. 2018;110:58–60.

79 Per una interessante riflessione sul tema cfr. Morrone A, L’«ambiente» nella Costituzione. Premesse di un nuovo «contratto sociale», in AAVV, La riforma costituzionale in materia di tutela dell’ambiente. Atti del Convegno AIDAmbiente del 28 gennaio 2022, Napoli, Edit. Scient., 2022, p. 96; Bertolissi M, Amministratori, non proprietari dell’ambiente, della biodiversità e degli ecosistemi, Federalismi.it, n. 6/2023, pp. 24 ss.

80 Per i profili specifici di violazione dei diritti umani cfr. Near-final draft 4_25_2023 (berkeley.edu)

81 In merito vi è un ricco panorama di Convenzioni e trattati internazionali sottoscritti al fine di salvaguardare risorse naturali da svariate forme di inquinamento, ma, per ciò che qui rileva, assumono un ruolo cardine alcune Convenzioni (Rotterdam, Basilea oltre alla summenzionata Stoccolma), il Protocollo di Montreal e la decisione 19/13 C, del 7 febbraio 1997, del Consiglio direttivo del Programma delle Nazioni Unite per l’ambiente. La Convenzione di Rotterdam del 1998 (PIC) disciplina il Prior informed consent fra gli Stati Parte e definisce le responsabilità e le modalità di collaborazione nel commercio internazionale delle sostanze chimiche pericolose; la Convenzione di Basilea è volta a regolamentare il commercio di rifiuti pericolosi e il loro spostamento transfrontaliero ponendo una serie di misure atte a limitare i rischi che ne possono conseguire; il Protocollo di Montreal, datato 1987, mira alla protezione dell’ozono dai gas climalteranti, di cui gli Fgases rappresentano un significativo ambito di interesse. Infine, la decisione 19/13 richiamata, del Consiglio direttivo del Programma delle Nazioni Unite per l’ambiente (UNEP) afferma con decisione l’esigenza di intraprendere efficaci azioni per ridurre o eliminare, su scala mondiale, le emissioni di inquinanti organici persistenti.

82 Cfr direttiva 2184 del 2020 che modifica il disposto della Direttiva 1787 del 2015 su elenchi di controllo, monitoraggio emergenti; va sottolineato che i parametri indicatori richiedono di essere interpretati non come attestazione di rischio in essere ma come indici sintomatici di una alterazione della qualità dell’acqua, che, in quanto tale, risulta meritevole di attenzione e dei necessari approfondimenti.

83 Ling AL, Estimated scale of costs to remove PFAS from the environment at current emission rates, Science of the Total Environment 918 (2024) 170647; The cost of inaction (norden.org).

84 Istituto di grande importanza introdotto nel 2017 con DM 14 giugno 2017 del Ministero della Salute di concerto con il Ministero dell’Ambiente, in recepimento del portato della Direttiva europea n. 1787 del 2015 che riconosce una serie di responsabilità in capo alle Regioni e ai gestori della filiera idropotabile in termini di prevenzione e controllo.

85 Rapporto ISTISAN 22/33, Istituto Superiore di Sanità, Linee guida nazionali per l’implementazione dei Piani di Sicurezza dell’Acqua. Gruppo Nazionale di lavoro per la redazione delle Linee guida nazionali per l’implementazione dei PSA, 2022.

86 Nell’incipit della quale, recepita nell’ordinamento italiano ed europeo, si leggono testualmente le seguenti parole: “RICONOSCENDO che gli inquinanti organici persistenti possiedono proprietà tossiche, resistono alla degradazione, sono soggetti a bioaccumulo e sono trasportati dall’aria, dall’acqua e dalle specie migratorie attraverso le frontiere internazionali e depositati lontano dal luogo di emissione, ove si accumulano negli ecosistemi terrestri e acquatici; CONSAPEVOLI dei problemi sanitari, segnatamente nei paesi in via di sviluppo, derivanti dall’esposizione agli inquinanti organici persistenti a livello locale, e in particolare dell’impatto sulle donne e, attraverso di loro, sulle generazioni future”.

87 L’art. 57 del regolamento REACH definisce come SVHC le sostanze riconosciute come cancerogene, mutagene, tossiche per la riproduzione (CMR), oppure come persistenti, bioaccumulabili e tossiche (PBT), oppure come molto persistenti, molto bioaccumulabili (vPvB) o come sostanze con proprietà di interferenti endocrini.

88 Bil W, Ehrlich V, Chen G, Vandebriel R, Zeilmaker M, Luijten M, Uhl M, Marx-Stoelting P, Ingi Halldorsson T, Bokkers B, Internal relative potency factors based on immunotoxicity for the risk assessment of mixtures of per- and polyfluoroalkyl substances (PFAS) in human biomonitoring, Environment International, Volume 171, 2023, 107727.

89 L’approccio dei Water Safety plans risale all’OMS nel 2004.

90 Qui si indicano i macro-obiettivi considerati quali azioni già a sistema presenti nel PRP della Regione Lombardia: “MOC.8 (2014-2019). Approccio metodologico interdisciplinare per l’adozione di interventi di prevenzione delle esposizioni a inquinanti chimici, fisici e microbiologici in ambienti indoor e outdoor, e per la gestione delle emergenze ambientali; sviluppo sistemi d’integrazione delle informazioni derivanti da dati ambientali e sanitari; integrazione disciplinare tra DG Territorio e DG Welfare in relazione alla definizione di norme relative alla costruzione di edifici, di strumenti condivisi per la stima degli impatti sulla salute nelle procedure VIA e VAS e partecipazione delle strutture sanitarie ai procedimenti ambientali (AIA,AUA,PGT, etc); rafforzamento dell’attività di vigilanza e controllo in materia di sicurezza chimica nel contesto di Economia circolare, attraverso indirizzi operativi di controllo per l’integrazione tra i diversi settori (REACH CLP, biocidi, fitosanitari, cosmetici, rifiuti etc.) e la realizzazione dei Piani Nazionali di Controllo”, citazione cui, nel PRP della Regione Lombardia 2020-2025, segue: “ si prevede di consolidare, il processo che a partire da una analisi di contesto, definisce piani di miglioramento che mirano allo stesso tempo: 1) al rafforzamento degli strumenti per facilitare l’integrazione e la sinergia tra i servizi di prevenzione del SSN e le agenzie del SNPA; 2) all’applicazione di strumenti a supporto delle amministrazioni per la valutazione e gestione degli impatti sulla salute correlati a interventi antropici; 3) a interventi per il monitoraggio, per l’adattamento e la mitigazione degli effetti dei cambiamenti climatici, di riduzione delle esposizioni ambientali indoor e outdoor e antropiche dannose per la salute, la creazione di contesti urbani favorevoli alla salute attraverso lo sviluppo della mobilità sostenibile e la creazione di aree verdi e spazi pubblici sicuri, inclusivi e accessibili; attività di comunicazione per migliorare le conoscenze sui rischi per la salute derivanti dall’esposizione a fattori ambientali antropici e naturali e per orientare i cittadini verso scelte più salutari e ecosostenibili. 4) promuovere l’applicazione di pratiche finalizzate al miglioramento della sostenibilità ambientale nelle filiere agro-zootecniche e nella gestione degli animali d’affezione Il Programma ha quindi l’obiettivo di rafforzare l’advocacy del sistema sanitario nelle politiche di altri settori (ambiente, trasporti, edilizia, urbanistica, agricoltura, energia, istruzione) per intercettare e coniugare obiettivi di salute pubblica ed obiettivi di tutela ambientale” , tutto ciò in rigorosa linea di continuità coi dettami del PNP.

91 Di estrema utilità appare richiamarsi agli elementi proposti da Streimikiene D., in Environmental indicators for the assessment of quality of life, Intellect. Econ, 2015; 9:67–79.

92 Direttiva 2000/60/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 23 ottobre 2000, che istituisce un quadro per l’azione comunitaria in materia di acque.

93 Il regime giuridico della tutela delle acque è suddivisibile sia per tipologia di acqua (balneazione, minerali, potabili, superficiali, sotterranee, reflue, meteoriche, ecc.), per finalità (fissazione standard di qualità, monitoraggio, utilizzazione, trattamento ecc.), per strumenti pianificatori, oppure per fonte normativa e vincolatività (regolamenti, direttive, raccomandazioni, decisioni di esecuzione). Alla luce dell’estrema complessità del quadro giuridico, qui richiamato per sommi capi, e considerando anche i processi di revisione in atto dell’esistente a livello europeo, va operata una scelta di campo, nel caso specifico limitandosi in questa sede alla tutela delle acque da fenomeni di inquinamento chimico e alla riduzione della qualità intrinseca della risorsa idrica considerata.

94 In primis, Direttiva 2008/105 per le acque superficiali (EQSD), Direttiva 2006/118 per le acque sotterranee, Direttiva 271/1991 sul trattamento delle acque reflue urbane.

95 Evichet MG, Science375, eabg9065. (2022). DOI: 10.1126/science.abg9065.

96 In punto esistono numerose Guidelines e report tecnici, sia tuttavia consentito rinviare alla Direttiva 2009/90 che stabilisce, conformemente alla direttiva 2000/60/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, specifiche tecniche per l’analisi chimica e il monitoraggio dello stato delle acque come testo principale di riferimento.

97 Per il conseguimento degli obiettivi di qualità delle acque considerate, si fa riferimento al monitoraggio e alla salvaguardia delle condizioni fisiche, chimiche e biologiche delle acque, col conseguente obbligo normativo di preservarle da forme di deterioramento.

98 Vedi nota 42

99 Delibera Del Consiglio SNPA. Seduta Del 14.11.2017. Doc. N. 21/2017. In riferimento all’aggiornamento sulle sostanze prioritarie va segnalata la Direttiva europea 2013/39, intervenuta sul dettato normativo della Direttiva Framework 2000/60 e della Direttiva 2008/105/CE, poi implementata dal decreto legislativo n. 172 del 2015 che elenca i limiti per alcuni PFAS.

100 L’obbligo della correzione dei danni alla fonte, di origine e derivazione europea col Primo programma di azione del 1973, è espressamente citato quale principio dell’azione amministrativa di cui al decreto legislativo n. 152 del 2006. Questo principio non risponde ad una logica anticipatoria rispetto al verificarsi del danno ambientale, quanto piuttosto al suo contenimento, alla mitigazione degli effetti dannosi che ne possano scaturire, limitando per quanto possibile – con tempestività ed efficacia – il propagarsi dei pregiudizi ad ambiente e popolazione, come da tempo sancito anche dalla stessa Corte di giustizia europea, con la sentenza 9 luglio 1992, nel caso C-2/90, paragrafo 34.

101 Di recentissima pubblicazione è il Rapporto mondiale delle Nazioni Unite sullo sviluppo delle risorse idriche 2024: l’acqua per la prosperità e la pace, dove è possibile riscontrare, in tema di inquinamento delle risorse idriche, che il 70% dell’uso e dell’inquinamento dell’acqua dolce nel mondo riguardi sette grandi settori: alimentare, tessile, energetico, industriale, chimico, farmaceutico e minerario. Svincolare l’acqua dalla produttività industriale, in altre parole ridurre l’influenza dell’industria sull’acqua, nel lungo periodo porterà benefici sia al settore industriale, sia a coloro che trarrebbero vantaggio da una migliore qualità e maggiore disponibilità di acqua, in particolare per il raggiungimento di diversi traguardi dell’Obiettivo di sviluppo sostenibile.

102 Cfr art 65 del decreto legislativo n. 152/2006, in particolare il disposto per i piani di bacino e, sotto alcuni profili, le stesse misure di salvaguardia applicabili, ex comma 3, alle lettere: l) per la valutazione dell’impatto ambientale di eventuali interventi previsti; f) per l’apposizione di vincoli per la conservazione e tutela ambientale; n) per l’indicazione delle zone da assoggettare a specifica protezione. Nel medesimo decreto sono altresì previsti i piani di tutela delle acque, in raccordo coi piani di bacino e i conseguenti piani di gestione.

103 Vedi nota 63

104 Per una ricognizione delle considerazioni e valutazioni effettuate dall’Agenzia europea per la sicurezza alimentare, si veda Risk to human health related to the presence of perfluoroalkyl substances in food (wiley.com)

105Nello specifico si tratta di PFOA, PFOS, PFNA e PFHxS

106 Si vedano i dati dei campionamenti effettuati: 997b0b1b-media-briefing_pfas_lombardia.pdf (greenpeace.org)

107 European Food Safety Authority (EFSA) and European Medicines Agency (EMA). Report on development of a harmonised approach to human dietary exposure assessment for residues from veterinary medicinal products, feed additives and pesticides in food of animal origin. EMA/CVMP/499555/2021. Parma, Amsterdam: EFSA, EMA; 2022.

108 Il Regolamento 852/2004/CE sull’igiene dei prodotti alimentari stabilisce i requisiti per l’acqua di abbeverata nelle produzioni animali, deve risultare “potabile o pulita, al fine di prevenire la contaminazione delle specie allevate”, senza prevedere però alcun parametro qualitativo per l’acqua pulita. Dal momento che le sostanze PFAS si bioaccumulano e biomagnificano, appare pressante intervenire in punto. Nella latenza del legislatore, risultano comunque percorribili le strade di provvedimenti ad hoc, col limite della proporzionalità e ragionevolezza delle misure approntate e tenendo conto della peculiare situazione di contaminazione o pressione del contesto di riferimento.

109 Regolamento n. 915 della Commissione del 25 aprile 2023 relativo ai tenori massimi di alcuni contaminanti negli alimenti e che abroga il regolamento (CE) n. 1881/2006, predisponendo dei valori minimi per 4 PFAS e per la loro somma ed indicando espressamente una serie di alimenti da monitorare, entrato in vigore nel maggio 2023.

110 Cfr parere ISS del 2013 alla Regione Veneto e misure suggerite; sotto il profilo normativo vanno richiamati l’art 166 c. 4 bis del decreto legislativo n. 152 del 2006, con il quale si rimanda a Regolamento ministeriale per la fissazione dei parametri fondamentali di qualità delle acque destinate ad uso irriguo su colture alimentari e le relative modalità di verifica nonché alla verifica ed eventualmente alla modifica delle norme tecniche per il riutilizzo delle acque reflue; ulteriore aspetto è dettato dall’art. 112 del medesimo decreto legislativo, ponendo in capo alla Regioni il compito di disciplinare l’utilizzazione agronomica degli effluenti da allevamento e delle acque di vegetazione dai frantoi oleari, garantendo la tutela dei corpi idrici e il mantenimento degli obiettivi di qualità.

111 “La materia relativa alla utilizzazione dei fanghi di depurazione in agricoltura attiene all’ambito della tutela dell’ambiente e dell’ecosistema, che è di competenza esclusiva statale ai sensi dell’art. 117, secondo comma, lett. s) della Costituzione e la stessa disciplina primaria, all’art. 6, ha in materia previsto un diretto potere esercitato dalla Regione. Pertanto, muovendo da tali presupposti normativi, si perviene, sotto un primo profilo, ad affermare che i Comuni non sono titolari di potestà regolamentare in materia di spandimento dei fanghi biologici in agricoltura restando riservata agli stessi solo la potestà di sanzionare la violazione delle disposizioni regolamentari preventivamente stabilite dalla Regione, ove queste si sostanzino in violazioni della normativa regolamentare in materia di igiene”, così ha statuito la sezione IV del Consiglio di Stato, nella sentenza n. 9044 del 17.10.23.

112 Steinhauser KG, von Gleich A, Grose Ophoff M, Korner W, 2022, The necessity of a global binding framework for sustainable management of chemicals and materials-interactions with climate and biodiversity. Sustain Chem 3:205 237.

113 Di grande interesse è il Report dell’associazione PAN Europe: Report_Toxic Harvest The rise of forever PFAS pesticides in fruit and vegetables in Europe 27022024 (1).pdf (pan-europe.info)

114 Winchell LJ, Wells MJM, Ross JJ, Kakar F, Teymouri A, Gonzalez DJ, Dangtran K, Bessler SM, Carlson S, Almansa XF, Norton JW Jr, Bell KY. Fate of perfluoroalkyl and polyfluoroalkyl substances (PFAS) through two full-scale wastewater sludge incinerators. Water Environ Res. 2024 Mar;96(3):e11009; Stoiber T, Evans S, Naidenko OV. Disposal of products and materials containing per- and polyfluoroalkyl substances (PFAS): A cyclical problem. Chemosphere. 2020 Dec;260:127659.

115 Raccomandazione (UE) 2022/1431 della Commissione del 24 agosto 2022 relativa al monitoraggio delle sostanze perfluoroalchiliche negli alimenti.

116 Schumacher BA, Zimmerman JH, Williams AC, Lutes CC, Holton CW, Escobar E, Hayes H, Warrier R. Distribution of select per- and polyfluoroalkyl substances at a chemical manufacturing plant. J Hazard Mater. 2024 Feb 15;464:133025.

117 Il Regolamento europeo 741/2020, entrato in vigore il 26 giugno 2023, sulle acque reflue depurate, in base al quale sono stabilite delle prescrizioni minime per il loro riutilizzo a fini irrigui in agricoltura, finalizzati a garantire la sicurezza delle acque trattate in termini di elevato livello di protezione ambientale e salute umana ed animale da tutelare, così promuovendo anche l’economia circolare. Nel medesimo atto normativo è prevista la possibilità per le autorità pubbliche nazionali di introdurre condizioni supplementari necessarie per eliminare i rischi, anche mediante condizioni ad hoc per gli stessi gestori. Le Regioni pertanto ne tengono doverosamente conto nella redazione dei Piani di tutela delle acque (ex art 121 d.lgs 152/2006) e nei Piani di Gestione. Inoltre, ex art. 99 dello stesso decreto legislativo è previsto che il Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare con proprio decreto, sentiti i Ministri delle politiche agricole e forestali, della salute e delle attività produttive, detti le norme tecniche per il riutilizzo delle acque reflue e, dal canto loro, le regioni, nel rispetto dei principi della legislazione statale, e sentita l’Autorità di vigilanza sulle risorse idriche e sui rifiuti, adottano norme e misure volte a favorire il riciclo dell’acqua e il riutilizzo delle acque reflue depurate. Per le acque di dilavamento è sancito espressamente l’obbligo di prevenire rischi idraulici ed ambientali ex art 113 del decreto summenzionato, con specifico rimando all’attività delle Regioni in tale direzione. Risulta evidente che la presenza di sostanze prioritarie SVHC implica un obbligo di attivarsi per le medesime.

118 Gebbink WA; van Leeuwen SPJ Environmental Contamination and Human Exposure to PFASs near a Fluorochemical Production Plant: Review of Historic and Current PFOA and GenX Contamination in the Netherlands. Environ. Int 2020, 137, 105583.1; Ojo AF, Peng C, Ng JC. 2020. Combined effects and toxicological interactions of perfluoroalkyl and polyfluoroalkyl substances mixtures in human liver cells (HepG2). Environ Pollut 263(Pt B):114182.

119 Il potere di emettere ordinanze contingibili ed urgenti, presenti situazioni emergenziali in atto, non è sconosciuto al diritto ed è destinatario di uno specifico articolo del decreto legislativo n. 152 del 2006 (art. 191) ed è stato avallato dalla stessa giurisprudenza che ne ha precisato i confini in materia ambientale, ma non ne ha vanificato la portata. Laddove sussistano problemi di tipo ambientale questo strumento può essere utilizzato non solamente per riparare danni, ma anche nell’ottica di prevenirne il verificarsi. L’ordinanza deve avere carattere occasionale, trovare giustificazione in una minaccia grave all’incolumità delle persone e comportare il minor sacrificio privato in vista del conseguimento del prevalente interesse pubblico. Titolari ne sono i Sindaci o le figure di maggior livello nelle amministrazioni, una volta esperita adeguata istruttoria e fornita congrua motivazione.

120 Si fa riferimento in tal senso alle prescrizioni eventualmente apponibili in sede di VAS, VIA, AIA, AUA, PAUR, VIncA.

121 La valutazione di impatto sanitario (VIS) è entrata nel nostro ordinamento nel 2017 con il decreto legislativo 104 del 16 giugno 2017, di recepimento della Direttiva Europea 2014/52/CE; nel 2019 sono state emanate dall’Istituto Superiore di Sanità le Linee guida per la valutazione di impatto sanitario (Decreto L.vo 104/2017), Rapporto ISTISAN 19/9, affiancandosi alla disciplina dettata dalla Direttiva 2013/39 per le sostanze prioritarie.

122 In tal senso possono essere letti i provvedimenti di divieto di immissione sul mercato di determinati prodotti o l’inibizione di una specifica attività o modalità di produzione senza la prestazione di adeguate garanzie di sicurezza, strade già abbondantemente dragate in passato soprattutto nell’ambito della sicurezza alimentare.

123 Cagnazzo A, Manganaro F (a cura di), Le sanzioni amministrative in materia di tutela ambientale, Giuffrè, 2024.

124 La disciplina dei reati ambientali trova il suo specifico riferimento nella legge n. 68 del 2015, dopo una difficoltosa gestazione e ripetuti interventi delle istituzioni europee, ed è inoltre in via di perfezionamento la nuova direttiva europea sulla criminalità ambientale, per la protezione dell’ambiente attraverso la normativa penale.

125 La giurisprudenza amministrativa appare concorde nell’affermare che, ai fini della qualifica del sito come potenzialmente contaminato per le sostanze non tabellate come CSC (concentrazioni soglia di contaminazione), l’individuazione del tasso di soglia deve avvenire sulla base di un giudizio di equivalenza che richiede l’individuazione della sostanza tossicologicamente più affine. Si tratta di una valutazione tecnico-discrezionale dell’Amministrazione che coinvolge valutazioni ed apprezzamenti che presentano un oggettivo margine di fisiologica opinabilità e che può essere sindacata dal giudice solo in termini di ragionevolezza, logicità e coerenza della motivazione del provvedimento impugnato.

126Vedi note 36 e 37.

127 La normativa dedicata specificamente alle bonifiche e al ripristino ambientale dei siti contaminati è contenuta nel decreto legislativo n. 152 del 2006, nel Titolo V della parte IV, art. 239-266. Queste disposizioni hanno segnato il passaggio dall’approccio tabellare – basato sul mero superamento dei limiti – alla prospettiva di analisi di rischio sito-specifica, implicante la necessaria caratterizzazione del sito in un’ottica integrata. Tale analisi deve necessariamente confrontarsi sia con contaminazioni storiche ma anche riscontrare eventuali eventi potenzialmente in grado di contaminare i siti, proprio al fine di evitare l’aggravamento delle condizioni ambientali.

128 In punto si veda il tormentato cammino nelle istituzioni dell’Unione europea della Nature Restoration Law.

129 Rockström J, Steffen W, Noone K, Persson A, Chapin FS, Lambin EF, Lenton TM, Scheffer M,Folke C, Schellnhuber HJ; Nykvist B, A safe operating space for humanity, 2009, Nature, 472–475; per lo specifico ambito dei PFAS: Cousins IT, Johansson JH, Salter ME, Sha B, Scheringer M, Outside the Safe Operating Space of a New Planetary Boundary for Per- and Polyfluoroalkyl Substances (PFAS), Environmental Science & Technology, 56(16), 2022, 11095-11908.

130 Wackernagel M, Rees W, Our Ecological Footprint: reducing human impact on the Earth. Philadelphia, PA: New Society Publishers, 1996

131 Tradendo così lo spirito e la portata precettiva stessa della Direttiva 2004/35/CE sulla responsabilità ambientale in materia di prevenzione e riparazione del danno ambientale.

132 Testo rielaborato della Audizione al Consiglio della Regione Lombardia – Commissione VI – 20 marzo 2024

133 Docente di Diritto ambientale presso il Dipartimento di Agronomia, Animali, Alimenti, Risorse naturali e Ambiente (DAFNAE), Università degli Studi di Padova

Anno 2024 Diritto Ambientale Dottrina Fascicolo n.2/2024

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