di Carlo Rapicavoli –

L’iter parlamentare di riforma costituzionale è quasi giunto alla conclusione; manca soltanto l’ultimo passaggio parlamentare alla Camera.

Sarà l’esito del referendum confermativo a sancirne definitivamente le sorti, un referendum annunciato e da tempo presentato all’opinione pubblica in modo molto distante da quello strumento di partecipazione popolare e di tutela delle minoranze immaginato dai padri costituenti e sancito dall’art. 138 della Costituzione. Tanto distante, da renderlo addirittura più che un giudizio sulla riforma, una valutazione, e conseguente legittimazione popolare, seppure postuma, dell’esecutivo.

La riforma costituzionale, per lo più presentata come di abolizione del Senato, contiene una profonda revisione del nostro ordinamento, ben più ampia del superamento del bicameralismo.

Ci soffermiamo, brevemente, sui contenuti relativi alle autonomie locali territoriali.

Ciò che appare in tutta evidenza è l’assenza di un disegno “costituente”, che affronti nella sua interezza l’assetto delle Istituzioni locali.

Al contrario, si “costituzionalizza” (male!) una decisione già assunta con legge ordinaria: la cosiddetta “soppressione” delle Province, operata dalla Legge 56/2014 (Legge Delrio), che, non a caso, nelle norme di disciplina delle Città metropolitane e delle Province, premette “in attesa della riforma del titolo V della parte seconda della Costituzione e delle relative norme di attuazione…”, ribaltando l’ordine logico e di gerarchia delle fonti del nostro ordinamento.

Ne consegue che la riforma costituzionale in discussione opera semplicemente la cancellazione della parola “Provincia” ovunque ricorra nel testo costituzionale.

L’art. 24 del progetto di riforma rubricato “abolizione delle Province” sancisce solennemente la cancellazione delle Province dall’individuazione degli Enti costitutivi della Repubblica.

Ne deriva la nuova formulazione, dell’art. 114:

“La Repubblica è costituita dai Comuni, dalle Province, dalle Città metropolitane, dalle Regioni e dallo Stato.
I Comuni, le Province, le Città metropolitane e le Regioni sono enti autonomi con propri statuti, poteri e funzioni secondo i principi fissati dalla Costituzione.
Roma è la capitale della Repubblica. La legge dello Stato disciplina il suo ordinamento”.

Conseguentemente non si ritrova più il richiamo alle Province agli articoli 118 e 119 della Costituzione.

E’ altresì prevista l’abrogazione del primo comma dell’art. 133 vigente: “Il mutamento delle circoscrizioni provinciali e la istituzione di nuove Province nell’ambito d’una Regione sono stabiliti con leggi della Repubblica, su iniziative dei Comuni, sentita la stessa Regione”, non sostituito da altra disciplina.

Null’altro è previsto per le autonomie locali nel nuovo testo costituzionale se si fa eccezione al secondo comma che verrebbe inserito all’art. 118: “Le funzioni amministrative sono esercitate in modo da assicurare la semplificazione e la trasparenza dell’azione amministrativa, secondo criteri di efficienza e di responsabilità degli amministratori”.

In materia di autonomia finanziaria, è sancita dal nuovo articolo 119 la riserva di legge statale su tributi, entrate e compartecipazioni “ai fini del coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario”, così restringendo ulteriormente l’ambito di autonomia, già fortemente compresso dalla riforma costituzionale approvata con Legge Cost. 1/2012, la cosiddetta riforma sul pareggio di bilancio, passata quasi sotto silenzio malgrado la rilevanza enorme degli effetti, ancora non pienamente percepiti dato il differimento della vigenza, sulla gestione delle risorse pubbliche.

Al riguardo ci sia consentito rinviare ad altro approfondimento sul tema.

L’unica disposizione che sembra manifestare attenzione alle autonomie locali è la precisazione introdotta all’art. 119 secondo cui: “Le risorse derivanti dalle fonti di cui ai commi precedenti assicurano il finanziamento integrale delle funzioni pubbliche attribuite ai Comuni, alle Città metropolitane e alle Regioni. Con legge dello Stato sono definiti indicatori di riferimento di costo e di fabbisogno che promuovono condizioni di efficienza nell’esercizio delle medesime funzioni”.

Si tratta di una norma che, da un lato sembra voler assicurare le risorse necessarie all’esercizio delle funzioni, ma dall’altro rimette totalmente allo Stato ogni valutazione in materia.

Pertanto, sembra che la riforma costituzionale si occupi delle autonomie locali soltanto per eliminare dall’ordinamento costituzionale le Province, senza però alcun intervento di riassetto del sistema che perde naturalmente il suo equilibrio originario, che aveva trovato la sua sintesi nel testo originario della Costituzione, poi modificata nel 2001, che, rispetto ai livelli di governo, ha introdotto le Città metropolitane che, a legislazione ordinaria, non costituivano un ulteriore livello di governo, ma sono sostitutive delle Province nelle aree individuate come metropolitane.

L’equilibrio raggiunto nel testo costituzionale vigente è stato il frutto di un confronto, anche acceso, in assemblea costituente.

Opportuna, al riguardo, sarebbe la rilettura delle prime conclusioni cui si era giunti in assemblea costituente da parte della Commissione dei 75, presieduta dall’On.le Ruini e, in particolare, dalla seconda Sottocommissione, che aveva affrontato la questione dell’assetto territoriale e il successivo dibattito in assemblea, che condusse alla formulazione originaria dell’art. 114: “La Repubblica si riparte in Regioni, Province e Comuni”.

Il riassetto del disegno istituzionale della futura Repubblica, operato in questo modo, trovava il suo completamento nell’art. 129, comma 1, Cost., abrogato nel 2001, il quale come chiara conseguenza della nuova dinamica uscita dal dibattito dell’Assemblea costituente, prevedeva che “Le Province e i Comuni sono anche circoscrizioni di decentramento statale e regionale”.

Di conseguenza, la complessiva disciplina costituzionale stava ad indicare che l’autonomia di cui godevano le Province e le forme di collegamento che le stesse potevano avere, con lo Stato o le Regioni, in nulla differivano rispetto a quella dei Comuni.

Sensibili innovazioni ha apportato la legge costituzionale n. 3 del 2001.

Diversamente dalla precedente formulazione dell’art. 128, la nuova disciplina del Titolo V della Costituzione, ancora vigente, offre un quadro delle funzioni e dei poteri dei Comuni e delle Province, nonché della loro organizzazione, non esclusivamente rimessa alla statuizione della legge statale.

Ciò contribuisce ad individuare, per riportare le valutazioni del prof. Stelio Mangiameli, non solo un fondamento, ma anche una disciplina delle autonomie locali di rango costituzionale – come tale – sopraordinata alla legge statale e a quella regionale; l’innovazione riguarda, peraltro, non solo le funzioni e l’organizzazione, ma anche, e forse particolarmente, le “fonti” del diritto locale, per la prima espressamente indicate nella Costituzione: lo Statuto (all’art. 114, comma 2, “I Comuni, le Province, le Città metropolitane e le Regioni sono enti autonomi con propri statuti, poteri e funzioni secondo i principi fissati dalla Costituzione”) e i regolamenti (all’art. 117, comma 6, “I Comuni, le Province e le Città metropolitane hanno potestà regolamentare in ordine alla disciplina dell’organizzazione e dello svolgimento delle funzioni loro attribuite”).

Per le funzioni amministrative, le previsioni costituzionali dispongono che i Comuni e le Province (insieme alle Città metropolitane e alle Regioni) sono “enti autonomi con propri … poteri e funzioni, secondo i principi fissati dalla Costituzione” (art. 114, comma 2, Cost.) e affermano “I Comuni, le Province e le Città metropolitane sono titolari di funzioni amministrative proprie e di quelle conferite con legge statale o regionale, secondo le rispettive competenze” (art. 118, comma 2, Cost.).

E’ evidente che intervenire in un assetto costituzionale così definito, cancellando uno degli enti costitutivi della Repubblica, senza delineare un nuovo e diverso ordinamento, rischia di determinare gravi conseguenze.

Difficile conciliare tale scelta con i principi fondamentali dell’art. 5 della Costituzione: “La Repubblica, una e indivisibile, riconosce e promuove le autonomie locali; attua nei servizi che dipendono dallo Stato il più ampio decentramento amministrativo; adegua i principi ed i metodi della sua legislazione alle esigenze dell’autonomia e del decentramento”.

Cercando di comprendere la ratio della riforma – per non cadere nella considerazione che trattasi di una scelta che ha poco di “costituente” ma molto di più rispondente esclusivamente dall’esigenza “elettoralistica” di rispondere a opinionisti offrendo un taglio di “poltrone” e di livelli politici ignorando funzioni e assetto ordinamentale – ricorriamo alla lettura della relazione illustrativa al progetto di riforma.

Si legge:

“I pilastri sui quali si fonda il presente disegno di legge sono quelli contenuti negli articoli 1 e 5 della Costituzione, che, rispettivamente, sanciscono il principio democratico e quello autonomistico.

È infatti proprio la ricerca di un nuovo equilibrio tra l’unità e l’indivisibilità della Repubblica, e l’esigenza di salvaguardare e promuovere le sfere di autonomia delle regioni e degli enti locali, il filo conduttore che lega le proposte di revisione costituzionale contenute nel progetto di riforma.

Riforma che, è bene evidenziarlo in via preliminare, lungi dal voler comprimere gli spazi di autonomia degli enti territoriali, intende invece, da una parte, semplificare il sistema, sia confermando l’eliminazione dalla Costituzione del riferimento al livello di governo provinciale, sia riformando in modo radicale i criteri di riparto delle competenze; dall’altra valorizzare, declinandolo in modo nuovo, il pluralismo istituzionale e il principio autonomistico, con l’obiettivo ultimo di incrementare complessivamente il tasso di democraticità del nostro ordinamento.

Sotto il profilo della politica costituzionale, il Governo ritiene, infatti, che l’autonomia degli enti diversi dallo Stato costituisca un insostituibile elemento di arricchimento del sistema istituzionale e che quanto più il potere pubblico è prossimo ai cittadini, tanto più è elevata la qualità della vita democratica e la capacità delle istituzioni di soddisfare i diritti civili e sociali ad essi riconosciuti, secondo il principio della sussidiarietà verticale, incorporato anche nell’architettura istituzionale dell’Unione europea. (…)

Oggi si tratta, di dare impulso a un processo che garantisca davvero alle autonomie regionali e locali un virtuoso coinvolgimento nel circuito decisionale di livello nazionale, in modo meno conflittuale e più proficuo di quanto sinora accaduto.

A questa logica di fondo risponde la trasformazione del Senato della Repubblica nel Senato delle Autonomie, rappresentativo delle istituzioni territoriali. Esso si configura proprio come quella sede di raccordo tra lo Stato e gli enti territoriali la cui sostanziale assenza nel disegno di riforma del titolo V ha impedito la realizzazione di un sistema di governo multilivello ordinato, efficiente e non animato da dinamiche competitive, in grado di bilanciare interessi nazionali, regionali e locali e di assicurare politiche di programmazione territoriale coordinate con le più ampie scelte strategiche adottate a livello nazionale”.

Leggendo e approfondendo il testo risulta, secondo il Governo, che le autonomie locali, pur compresse sotto l’aspetto finanziario dai vincoli stringenti imposti dalla riforma del 2012 e ancor di più rafforzate, pur eliminato il livello provinciale, trovano la loro compiuta affermazione nel nuovo Senato.

Si fa davvero fatica a ritrovare nel nuovo testo costituzionale, i principi e gli obiettivi, peraltro ampiamente condivisibili, contenuti nella relazione.

Si ha quasi l’impressione di leggere, nella relazione, una sorta di “excusatio non petita”, quale risposta preventiva da parte del Governo alle obiezioni di merito.

Si dice che “si vuole incrementare il tasso di democraticità…”, ma si elimina il livello elettivo provinciale (oltre al Senato) e, non prevedendo alcunché al riguardo, si conferma l’assenza di elezione diretta degli organi della Città metropolitana.

Si dice “quanto più il potere pubblico è prossimo ai cittadini, tanto più è elevata la qualità della vita democratica e la capacità delle istituzioni di soddisfare i diritti civili e sociali ad essi riconosciuti”, ma si elimina proprio uno dei livelli di potere pubblico più vicino ai cittadini.

Si fa riferimento al nuovo Senato quale soluzione attuativa dell’art. 5 della Costituzione, ma francamente le argomentazioni non appaiono convincenti.

Il nuovo assetto costituzionale risulta “completato” da quanto disposto dall’art. 40 del testo di riforma: “Per gli enti di area vasta, tenuto conto anche delle aree montane, fatti salvi i profili ordinamentali generali relativi agli enti di area vasta definiti con legge dello Stato, le ulteriori disposizioni in materia sono adottate con legge regionale. Il mutamento delle circoscrizioni delle Città metropolitane è stabilito con legge della Repubblica, su iniziativa dei Comuni, sentita la Regione”.

Al di là della involuta tecnica legislativa e di una formulazione di un testo “costituzionale (!)” davvero infelice, emerge quasi un ripensamento del legislatore che non può rinnegare l’annuncio dell’eliminazione delle Province, ma sancisce, costituzionalmente, la necessità di un ente di area vasta che eserciti, di fatto, le funzioni già esercitate dalle Province.

Torniamo dunque alla valutazione iniziale: l’unica attenzione del Governo sulle autonomie territoriale, nel progetto di riforma, è stato di costituzionalizzare, in malo modo, le scelte di fondo della Legge Delrio.

Le problematiche che emergono e che restano irrisolte sono molteplici.

Nell’assetto ordinamentale emergono diversità inconciliabili tra le porzioni del territorio che vedono la presenza della Città metropolitana e la restante parte del territorio.

Per le prime, in assenza di qualsivoglia precisazione costituzionale sulla natura di questo nuovo Ente, non si può che fare riferimento alla legge Delrio ed alle dieci città metropolitane così istituite e coincidenti con il territorio delle Province di Roma, Torino, Milano, Venezia, Genova, Bologna, Firenze, Bari, Napoli e Reggio Calabria.

Ne deriverebbe costituzionalizzata la loro istituzione, almeno per quanto concerne la delimitazione territoriale, posto che, dall’entrata in vigore della riforma, si applicherebbe la previsione dell’art. 40 sopra richiamato, che prevede che il mutamento delle circoscrizioni delle Città metropolitane è stabilito con legge della Repubblica, su iniziativa dei Comuni, sentita la Regione. Non è più applicabile l’art. 133, che sarebbe abrogato, richiamato dalla Legge Delrio.

Possono essere istituite nuove Città Metropolitane?

L’abrogazione dell’art. 133, primo comma, che disciplinava l’istituzione di nuove Province e l’assenza di nuova disciplina lascia irrisolta la questione, con possibile moltiplicazione di questi Enti.

E’ sufficiente ricordare al riguardo che la Sicilia ha previsto l’istituzione di tre città metropolitane: Catania, Messina e Palermo. Queste ultime hanno analoga copertura costituzionale?

Si pone un’evidente difficoltà di coordinamento, posto che nulla è detto sul mutamento delle circoscrizioni delle attuali Province, che, a riforma approvata, si tramutano in enti di area vasta, su cui sembrerebbe che la competenza sia attribuita alle Regioni, essendo riservati alla legge dello Stato soltanto “i profili ordinamentali generali”, sebbene non ulteriormente precisati.

Ma ne deriva un’altra, ben più fondamentale, conseguenza: la previsione necessaria, in quanto prevista da legge costituzionale, dell’ente di area vasta, la cui presenza, nell’ambito dell’ordinamento amministrativo (non più costitutivo della Repubblica, cui fanno parte solo le città metropolitane) viene sancita come strutturale e non eliminabile.

Resta irrisolto anche il tema delle funzioni degli enti di area vasta, non essendo più sancito il principio delle funzioni proprie di cui all’art. 118: sono attribuite con legge dello Stato (rientrano tra i profili ordinamentali generali) o con legge regionale?

La questione porta con sé, naturalmente, anche l’aspetto finanziario di finanziamento delle funzioni.

Probabilmente l’attribuzione segue le competenze di cui all’art. 117 e, conseguentemente, anche il finanziamento.

I Comuni, che secondo la legge Delrio amministrano gli Enti di area vasta, hanno un ruolo sul nuovo assetto territoriale e la delimitazione delle circoscrizioni?

Le fonti regolamentari oggi vigenti, approvati dalle Province nelle materie di competenza, che trovano oggi copertura costituzionale all’art. 117, mantengono efficacia o si determina una deregolamentazione in varie materie, anche di generale importanza?

Le criticità determinate da un intervento costituzionale disorganico, senza una visione d’insieme complessiva, ma soltanto parziale, sono innumerevoli. Quelli riportati servono solo a rendere una prima idea delle problematiche irrisolte.

Tali questioni sono state poste più volte, inascoltate, in quanto è prevalsa una logica non costituente ma di risposta elettoralistica.

Tra gli altri, nell’ambito della commissione per le riforme costituzionali, costituita con DPCM 11 giugno 2013, i cui esiti sono riportati nella relazione finale del 17 settembre 2013, sono varie le voci critiche.

Facciamo nostre, in conclusione, le valutazioni del presidente emerito della Corte Costituzionale, Valerio Onida, riportate nella relazione:

“non concordo con la ipotesi della drastica totale soppressione delle Province in Costituzione.

Un livello di governo intermedio fra Comuni (tenendo conto della loro dimensione media comunque assai limitata) e Regione è indispensabile nelle Regioni di maggiori dimensioni, mentre non si giustifica nelle Regioni più piccole (infatti già oggi non esiste in Valle d’Aosta).

I servizi e le funzioni di area vasta infraregionale (pianificazione urbanistica sovracomunale, gestione dei rifiuti e dell’ambiente, viabilità, trasporti automobilistici locali, assistenza tecnica ai Comuni, ecc.) non possono né essere frammentati a livello comunale, né accentrati a livello regionale.

La creazione di indeterminati “enti di area vasta” rischia di tradursi in una molteplicità scoordinata di enti funzionali.

Meglio un ente di governo unico e responsabile verso la popolazione sia dei capoluoghi che dei centri minori. Invece della soppressione, andrebbe perseguito un processo di riordino e razionalizzazione delle Province esistenti, con riduzione del loro numero, in stretto collegamento con la parallela riorganizzazione territoriale dei servizi decentrati dello Stato.

Quanto alle Città metropolitane, dovrebbe essere accelerata la concreta istituzione come enti di governo elettivi e non semplici forme di collaborazione fra Comuni, con contemporanea soppressione della Provincia nella stessa area”.

Tali valutazioni: le stesse sono tanto chiare quanto oscure, al contrario, sono le scelte del legislatore “costituente”.