La soft law all’interno degli Uffici del processo, tra normativa regionale, protocolli d’intesa e provvedimenti organizzativi interni.

Maria Rosaria De Lucia

Abstract [It]: Breve excursus della nascita e dello sviluppo degli istituti di soft law e la loro attuale applicazione nell’ambito dell’implementazione degli UPP.

Abstract [En]: Brief overview of the birth and development of soft law institutions and their current application in the implementation of UPPs.

Parole chiave: Soft law; nuova Governace dell’amministrazione giudiziaria; Best practice; Protocolli d’intesa.

Keywords: Soft law; new governance of the judicial administration; Best practices; Memoranda of understanding

SOMMARIO: 1. Breve storia della soft law. 2. Forme della soft law. 3. La nuova Governance nell’Amministrazione Giudiziaria. 4. I protocolli d’intesa e gli UPP.

BIBLIOGRAFIA.

1. Breve storia della soft law.

A livello internazionale, non c’è Stato che possa emanare leggi valevoli erga omnes fuori dai suoi limiti territoriali perciò, laddove sia necessario promuovere convergenze di azioni tra diversi paesi su argomenti ritenuti meritevoli di disciplina uniforme, disposizioni di diritto internazionale possono concretizzarsi solo in consuetudini internazionali o nei trattati¹.

Ma anche questi richiedono tempi lunghi rispetto alla rapidità con cui mutano le istanze globali, o anche solo comunitarie.

Ad un certo punto della nostra storia, la necessità di una più rapida tutela di taluni diritti in posti diversi del globo, o della regolazione degli scambi nei mercati comunitario o globale, la necessità di garantire gli investimenti allo steso modo in parti diverse del mondo, o anche solo del vecchio continente, hanno preso il sopravvento rispetto alla granitica prerogativa della sovranità statale nella produzione normativa: i tempi nei paesi di hard law non consentono adattamenti rapidi.

Com’è stato acutamente osservato « … Soft law allude ad un certo superamento del ruolo dell’hard law, ossia del diritto proveniente dalle istituzioni politiche, e [il termine] governance [allude] al superamento delle procedure con cui quelle istituzioni decidono. Ma perché è necessario superarli? La risposta è: perché in questa direzione spingono la globalizzazione e il mercato. La globalizzazione è il trionfo del mercato e il mercato, come aveva intuito già Adam Smith², è concorrente della politica, produce regole di comportamento che contestano quelle poste dal legislatore politico quando questi non si arrenda e si limiti a seguirle, emularle, eseguirle. Il mercato impone le regole alla politica: e contesta il modo con cui la politica produce quelle regole»³.

Il concetto di governance nella realtà europea è stato utilizzato per identificare i poteri dei suoi organi rispetto alle loro funzioni, ossia la regolazione del funzionamento del mercato comune e la tutela degli interessi coinvolti.

Oggi questo concetto è stato traslato sul piano giuridico ad indicare lo strumento di gestione della Comunità [rectius oggi dell’Unione], «come un rimedio al c.d. deficit democratico che la Comunità non è[era] mai riuscita a colmare»⁴. «Ma il deficit la Comunità lo deriva[va] dal fatto di essere stata creata come un organismo rivolto al mercato, impronta genetica di cui non si è mai liberata. Questo deficit non è[era] affatto un incidente di percorso, un difetto destinato a trovare presto un rimedio; è[era], invece, un “elemento progettuale”, senza il quale il progetto – il mercato globale – non sarebbe [stato] realizzabile, non funzionerebbe. L’idea è che il mercato possa produrre da sé le proprie regole, indipendentemente dalla politica e dagli “interessi estranei” che alla politica potrebbe venire in mente di perseguire»⁵.

Le nostrane Autorità amministrative indipendenti sono conformate allo stesso modo: l’idea è quella di affidare la regolazione di determinati aspetti del mercato a soggetti regolatori “esterni” al sistema politico-rappresentativo, ma che sempre in una disposizione di hard law trovano la loro legittimazione e che nella loro attività si avvalgono anche del contributo dei soggetti da regolare.

2. Forme di soft law.

Quando si parla, quindi, di soft law si parla di una serie di obblighi o impegni non accompagnati da sanzione giuridica in senso proprio e che, nonostante ciò, sono in grado di produrre effetti pratici: possono essere dichiarazioni, raccomandazioni o indicazioni su determinati comportamenti qualificati come auspicabili, indirizzati ad attori pubblici o privati; la mancata adesione ad essi da parte dei destinatari pur non generando una sanzione giuridica in senso tecnico, però, non può dirsi priva di conseguenze.

È il successo del requisito “dell’efficacia” della prescrizione contenuta nella regola “dolce”, in contrasto con il requisito fondamentale della norma giuridica per Kelsen, cioè la «validità giuridica della norma»⁶.

Se l’Illuminismo è stato il padre dello Stato di diritto, il Secolo breve è stato il padre dell’ordine piramidale delle fonti del diritto, nel quale era possibile trovare sempre e comunque una risposta alla domanda di “regole”, direttamente o indirettamente attraverso l’esercizio dell’attività di interpretazione.

Questa oasi di certezza è entrata in crisi con l’apertura progressiva alle realtà sovranazionali, sia comunitarie che internazionali.

È stato osservato come «l’inadeguatezza delle fonti giuridiche tradizionali di fronte alla gestione della realtà multiforme ed eterogenea (dipendente da fattori economici, storici e giuridici) ha posto la base per la creazione di tecniche di disciplina diverse da quelle preesistenti; lo Stato non ha saputo rispondere tempestivamente, ma soprattutto efficacemente, ai cambiamenti»⁷.

Cambia quindi la prospettiva: dal diritto come imposizione, da parte del potere costituito, di un comando per regolare la vita dei consociati, ad autoregolamentazione volontaria di questi ultimi in vista di un bene comune.

Ed in questa osservanza volontaria del precetto in quanto “necessaria” per il raggiungimento degli effetti desiderati, e non nella convinzione che essa sia “dovuta” giuridicamente, che emerge la diversa forza delle “norme dolci”.

Vista la molteplicità di forme degli atti o fatti che si fanno rientrare nel genus della soft law, è solo attraverso la verifica della ricorrenza degli elementi comuni che essi si qualificano atti o fatti di soft law. Tali elementi sono: «la flessibilità delle procedure di adozione degli atti, la vaghezza dell’orizzonte giustificativo, l’eterogeneità delle forme»⁸.

Taluni studiosi hanno più precisamente parlato di pre-law, post-law e para-law, a seconda che la soft law preceda l’adozione di fonti formali di hard law (libri bianchi, libri verdi, programmi), si limiti ad interpretarle ed integrarle (direttive interpretative, circolari) o ne rappresenti una alternativa (raccomandazioni, comunicazioni, pareri)⁹.

Ciò che, comunque, emerge è la riduzione dello spazio delle fonti del diritto, per come finora conosciuto, a favore di questo diritto morbido, che «nelle prime due ipotesi, in realtà, tentano di influenzare la produzione dell’hard law attraverso l’interpretazione, l’indirizzo e l’orientamento»¹⁰.

Unico punto di convergenza della dottrina è nel riconoscimento della efficacia che tali atti producono perché, pur non avendo il crisma della giuridicità e quindi dell’obbligatorietà dell’osservanza e la conseguente sanzione in caso d’inosservanza, la loro osservanza o meno incide sui risultati che essa è destinata a dispiegare, e a cui possono seguire conseguenze “diverse” dalla sanzione¹¹.

Cambia l’elemento legittimante l’obbligatorietà della regola: nella concezione formale del diritto essa discende dal fatto che l’autorità costituita ha posto la regola e prevede delle conseguenze in caso d’inosservanza, mentre nella soft law il carattere giuridico si fa discendere dalla effettività dell’applicazione della regola – tanto da ritenere che una territorialmente diffusa inosservanza farebbe venire totalmente meno la sua vincolatività –.

Anche se ciò può accadere altresì per le fonti “formali” è, però, sempre necessaria una espressa dichiarazione che ne faccia cessare o ne modifichi la vincolatività.

«Per limitarsi a qualche esempio, all’alveo della soft law sono generalmente ricondotte le dichiarazioni di principi e le risoluzioni dell’Assemblea generale delle Nazioni Unite, gli accordi non-binding, così come, più ampiamente, raccomandazioni, dichiarazioni, pareri, comunicazioni, orientamenti, codici di condotta, adottati da organizzazioni internazionali e sovranazionali, ma anche da istituzioni nazionali, come le autorità amministrative indipendenti o i comitati etici, registrando non di rado una commistione fra pubblico e privato»¹².

3. La nuova Governance nell’Amministrazione giudiziaria.

Non molto tempo prima del periodo pandemico, con l’introduzione di nuovi sistemi di governance e di politiche di trasparenza, e anche grazie anche ai risultati dati dall’introduzione del Bilancio di Responsabilità Sociale, è stato avviato un processo di “apertura” verso l’esterno dell’Amministrazione giudiziaria, con una vera pianificazione e controllo degli uffici giudiziari.

Il nuovo approccio a fronte della necessità di una concreta attuazione dei valori costituzionali di buon andamento e di imparzialità della Pubblica Amministrazione (art. 97 Cost.), del giusto processo e sua ragionevole durata (art. 111 Cost.), della tutela delle garanzie difensive attraverso il raggiungimento di soluzioni comuni e qualitativamente in grado di fornire la decisione giusta e rapida (art. 24 Cost.), ha aperto la strada ad una moderna “governance” degli uffici giudiziari: intervento coordinato multilivello (tecnico, manageriale, istituzionale); adesione ai valori costituzionali fondanti; condivisione; ibridazione dei saperi; cultura dell’apertura all’esterno.

Ciò è stato possibile attraverso il ricorso alla disseminazione tra gli uffici delle “best practice” (le prassi virtuose) e dei “protocolli d’intesa” con i soggetti che a vario titolo intervengono nella erogazione del “servizio giustizia”¹³.

In sede comunitaria, la diffusione delle buone prassi è stato oggetto di osservazione della Commissione per l’efficienza della Giustizia, la quale è stata istituita in seno al Comitato dei Ministri del Consiglio d’Europa al fine di migliorare la risposta giudiziaria nei paesi dell’Unione e di rendere più visibile e trasparente il risultato di efficienza del sistema rispetto alla considerazione dell’utenza¹⁴.

Per “prassi virtuose” si intendono le esperienze più significative, o comunque quelle che ottengono i migliori risultati; si tratta di positive esperienze degli uffici locali, nate dal produttivo confronto tra i diversi attori convolti e nelle quali ciascuno è spinto da una comune cultura e necessità di cambiamento e di progresso nella qualità del servizio giustizia.

Ad esempio, migliori collaborazioni tra, magistrati, avvocati e cancellieri, allo scopo di migliorare l’efficienza del sistema e la qualità della tutela dei diritti hanno riguardato:

• l’organizzazione e la gestione delle udienze;

• le modalità di partecipazione dei professionisti all’attività giudiziaria;

• accoglienza dell’utenza privata (testimoni, parti e minori);

• l’interpretazione delle norme processuali.

Si sono poi avute più intense forme di collaborazione con altri attori istituzionali:

• con regioni ed enti locali si sono avuti protocolli d’intesa, anche con l’applicazione temporanea di personale specializzato presso gli uffici giudiziari, al fine di una migliore tutela di interessi locali;

• con soggetti privati qualificati – ordini professionali, incaricati dei pubblici servizi di pubblicità legale – creando un circuito virtuoso che ha portato a ottenere un solido consenso nelle categorie interessate.

4. I protocolli d’intesa e gli UPP.

I protocolli d’intesa sono solo una delle tante forme di soft law che possiamo trovare nell’ambito degli uffici giudiziari; «diversi possono essere i destinatari – ordini professionali, enti locali, altre amministrazioni pubbliche, authorities, etc… -, così come diversi possono esserne gli oggetti: affermazioni simboliche di valori, accordi di collaborazione scientifica, stage formativi, modalità di redazione di atti giudiziari o di gestione di adempimenti procedimentali, messa a disposizione di personale munito di specifiche competenze professionali, accesso a banche dati, scambio di dati sensibili, conduzione condivisa di attivit໹⁵.

La fonte normativa della possibilità di concludere protocolli d’intesa è nell’art. 15 comma 1 della Legge 241/1990 che consente alle pubbliche amministrazioni di «concludere tra loro accordi per disciplinare lo svolgimento in collaborazione di attività di interesse comune», anche al di fuori delle ipotesi in cui è prevista l’istituzione della conferenza di servizi e precisa i casi ai quali questo istituto è applicabile.

L’ANAC¹⁶ è intervenuta su questa materia con un parere non vincolante, ma di enorme pregio: dopo un’approfondita ricognizione dei principi emersi sul punto, sia nella giurisprudenza nazionale che sovranazionale, ha fissato alcuni tratti essenziali dei protocolli d’intesa; in particolare, possono essere conclusi nell’interesse pubblico comune ai partecipanti e devono prevedere una reale divisione di compiti e responsabilità, in forma di reciproca collaborazione¹⁷.

Gli uffici giudiziari possono essere annoverati tra pubbliche amministrazioni¹⁸, ma solo limitatamente all’esercizio delle loro attività di tipo amministrativo e, quindi, non possono ammettersi protocolli d’intesa che in qualche modo limitassero l’esercizio delle prerogative derivanti dalla funzione giudiziaria.

Con l’attivazione degli uffici per il processo sono state necessarie disposizioni di raccordo e implementazione tra gli uffici sia dello stesso Ministero della Giustizia, sia con altri enti attraverso protocolli d’intesa.

Così in vista dell’entrata in servizio dei nuovi funzionari UPP sono state emesse dal Ministero della giustizia una serie di circolari¹⁹ e note aventi ad oggetto, non solo, la rapida selezione dei nuovi funzionari da assumere ma, soprattutto, il loro accoglimento, la loro formazione per la successiva allocazione²⁰

Una modifica, in senso più efficentista, delle procedure di selezione del personale, una più adeguata formazione e nel contempo la digitalizzazione del lavoro, per un’offerta di servizi migliori, erano alcuni dei punti del PNRR in tema di giustizia da realizzare e, per altro, non tutti necessariamente mediante investimenti di somme ma, più semplicemente, ripensando all’organizzazione del lavoro e alle modalità di erogazione dei servizi. E quest’obiettivo può dirsi sicuramente già raggiunto.

In questo contesto di soft law sono da inserirsi anche: i protocolli d’intesa conclusi tra uffici giudiziari al fine del potenziamento di alcuni canali di trasmissione telematica degli atti, così da migliorare i tempi di erogazione dei servizi²¹; i protocolli d’intesa conclusi tra uffici giudiziari ed università per il completamento della formazione degli studenti²².

Presso il Tribunale di Cassino, dal sito web del tribunale, risultano attivi, a partire dal 2021, 4 protocolli d’intesa e collaborazione: Protocollo di collaborazione con Unicas per il presente progetto sulla “Giustizia giusta”; Protocollo ministeriale Coa per le modalità operative per la sospensione della pena e la messa alla prova; Protocollo Coa per l’istituzione dell’elenco dei curatori speciali dei minori in materia civile e penale; Protocollo Coa sui trasferimenti immobiliari nei procedimenti di separazione e divorzio.

Presso la Corte di appello di Roma, invece, nell’arco di pochi mesi è stata resa operativa, in collaborazione con la società Aste Giudiziarie, una piattaforma informatica sul sito web della Corte che consente l’accesso dell’utenza (professionale, ma anche privata) a un sistema di prenotazione on line che ha razionalizzato e accelerato tempi e modi della fruizione dei servizi, determinando il venir meno di file lunghissime e ad ore impensabili.

A livello organizzativo interno, invece, ogni ufficio ha proceduto, con proprie disposizioni e secondo quelle che erano le proprie priorità; così qualcuno ha predisposto un mansionario interno, finanche completo di procedure materiali da seguire, per la trasmissione dei fascicoli al giudice del gravame²³, ciò al fine di rendere i nuovi funzionari UPP immediatamente operativi a fronte dell’elevato numero di fascicoli da trasmettere.

Allo stesso modo, nei progetti preliminari alla costituzione degli UPP negli uffici giudiziari di Firenze, Pistoia e Prato compare una dettagliata elencazione di attività, ripresa per altro da una circolare ministeriale, finalizzate al più efficiente funzionamento dell’UPP e in tempi brevi²⁴.

Dai report messi a disposizione dagli uffici della Macoarea3 non si rinvengono indagini specifiche circa l’esistenza e l’incidenza di eventuali disposizioni di soft law interne, che in qualche modo stiano contribuendo alla realizzazione degli obiettivi prefissi nei vari progetti.

Occorre, invece, dare atto della sigla in data 30 agosto 2022 del “Protocollo di intesa fra la Corte di Appello di Firenze, la Procura Generale della Repubblica presso la Corte d’Appello di Firenze, il Tribunale per i Minorenni di Firenze, la Procura della Repubblica presso il Tribunale per i Minorenni di Firenze e la Regione Toscana”.

Gli uffici giudiziari sono stati spinti dall’esigenza di “attuare una proficua collaborazione nella condivisione di obiettivi di servizio, che riguardano in particolare l’amministrazione della giustizia, al fine di perseguire l’efficienza, l’efficacia e la semplificazione dell’azione giudiziaria, con particolare attenzione agli utenti qualificati del settore (avvocati e altri professionisti), ai cittadini, alle imprese ed agli enti locali, nell’ambito della programmazione delle azioni relative all’agenda digitale toscana, della trasformazione digitale della PA e dello sviluppo della società dell’informazione e della conoscenza” ²⁵.

Mentre la Regione Toscana ha inteso contribuire, in base al principio di leale collaborazione, al miglioramento dell’organizzazione amministrativa degli uffici giudiziari del proprio territorio, prevedendo iniziative e protocolli di collaborazione secondo i principi e le finalità della normativa vigente, e altresì, rafforzare la diffusione dei servizi digitali della PA nell’ambito di una sempre più stretta collaborazione tra amministrazioni dello Stato, amministrazioni regionali ed enti locali secondo un modello di erogazione di servizi telematici.

Le predette amministrazioni hanno, quindi, stipulato tale protocollo per conseguire i seguenti obiettivi:

 regolamentare i rapporti tra le Parti nell’ambito allo sviluppo dei servizi in materia di giustizia civile e penale citati in premessa, in particolare inerenti i seguenti ambiti di interesse:
 innovazione tecnologica, intesa anche come reingegnerizzazione, dei seguenti applicativi

• Raccolta sentenze penali

• Giustizia in Toscana

• Cancelleria distrettuale

• Tribunale per i minorenni

 Comunicazione istituzionale. I siti web sono ormai diventati portali pubblici, e sportelli virtuali, per non parlare dei social network che ormai sono divenuti uno strumento irrinunciabile per il dialogo e il confronto tra i cittadini e la Pubblica amministrazione in un’ottica di multicanalità. In quest’ambito si si propone di realizzare iniziative comuni:
 realizzare iniziative comuni per la diffusione del Progetto Uffici di prossimità sul territorio regionale;
 realizzare iniziative comuni nel settore della giustizia, sul territorio regionale e nazionale nei confronti di iniziative finalizzati a cittadini e imprese;
 rendere ancora più efficace ed efficiente l’azione della pubblica amministrazione, sia attraverso le innovazioni tecnologiche che attraverso la formazione e l’affiancamento agli utenti degli uffici giudiziari del territorio toscano;

Inoltre, ci si prefigge di:
 concludere accordi relativi alle iniziative e agli strumenti oggetto del presente Protocollo
 concludere accordi relativi alle iniziative e agli strumenti oggetto del presente Protocollo anche con altri soggetti pubblici coinvolti nel sistema giustizia;
 sviluppare ulteriori forme di collaborazione sia nella condivisione di infrastrutture che di dati e di servizi telematici, nel rispetto della normativa vigente;
 promuovere, a scopo preventivo, la migliore conoscenza delle informazioni relative alla situazione delle infiltrazioni mafiose e dei fenomeni corruttivi che interessano la regione, attraverso iniziative di studio e ricerca.

La durata è fissata fino al 31 dicembre 2025, ma è rinnovabile per un analogo periodo di tempo al permanere delle comuni esigenze, mediante nuova stipula di protocollo.

Di particolare rilievo è la condivisione delle informazioni, nel rispetto della vigente normativa in tema di trattamento dei dati, al fine di un più efficace contrasto della criminalità mafiosa ovvero delle fattispecie corruttive, e ciò mediante l’utilizzazione delle competenze della Regione Toscana nel settore dell’innovazione tecnologica e le proprie infrastrutture telematiche e di sicurezza.

Il nuovo orizzonte aperto dalla “legge morbida” ha ancora molto da offrire.

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