LA GOVERNANCE DEL PIANO NAZIONALE DI RIPRESA E RESILIENZA (PNRR).

Possibili risvolti in tema di responsabilità contabile e in tema responsabilità penale

Maria Luisa Miranda
magistrato

Sommario: 1. Premessa; 2. Articolazione, composizione e approvazione del PNRR; 3. Modalità di erogazione dei fondi e gli interventi semplificatori del governo; 4. Il controllo della Corte dei Conti; 4.1. Il controllo “a monte” della Corte dei Conti; 4.2. Il controllo “a valle” della Corte dei Conti; 5. La governance del Piano nazionale di rilancio e resilienza; 6. I possibili risvolti penalistici e il contrasto alle frodi e alla corruzione nella gestione dei fondi del PNRR; 7. Misure di prevenzione e contrasto al lavoro irregolare.

1. Premessa
La pandemia di Covid-19 ha colpito l’economia italiana più degli altri Paesi europei i quali, comunque, hanno registrato perdite rilevanti del PIL. L’Unione Europea ha risposto alla crisi pandemica con il Next Generation EU (NGEU).

I due principali strumenti del NGEU sono: il Dispositivo per la Ripresa e Resilienza (RRF) e il Pacchetto di Assistenza alla Ripresa per la Coesione e i Territori d’Europa (REACT-EU).

Il dispositivo RRF richiede agli Stati membri di presentare un pacchetto di investimenti e riforme: il Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza (PNRR).

Quest’ultimo Piano si articola in sei Missioni e sedici Componenti e delinea un articolato pacchetto di riforme ed investimenti necessari per accedere alle risorse finanziarie messe a disposizione dall’Unione Europea con il RRF.

2. Articolazione, composizione e approvazione del PNRR
Le citate sei Missioni corrispondono a: digitalizzazione, innovazione, competitività, cultura e turismo, rivoluzione verde e transizione ecologica, infrastrutture per una mobilità sostenibile, istruzione e ricerca, inclusione e coesione ed infine salute.

Le componenti (sedici) contenute nelle citate missioni si sostanziano negli ambiti in cui aggregare i progetti di investimento e riforma dei Piani stessi. Ciascuna componente riflette riforme e priorità di investimento in un determinato settore o area di intervento, cioè attività e temi correlati al fine della formazione di un pacchetto di misure complementari, riforme espressamente connesse agli obiettivi generali del PNRR.

A tal fine il Piano comprende tre tipologie di riforme. Le prime sono Riforme orizzontali o di “contesto”, di interesse trasversale a tutte le Missioni del Piano quali le innovazioni strutturali dell’ordinamento, idonee a migliorare l’equità, l’efficienza e la competitività.

La seconda tipologia riguarda le Riforme abilitanti rappresentate da interventi funzionali a garantire l’attuazione del Piano stesso ed in generale a rimuovere gli ostacoli amministrativi, regolatori e procedurali che condizionano le attività economiche e la qualità dei servizi erogati. Infine, le Riforme settoriali contenute all’interno delle singole Missioni che riguardano le innovazioni normative relative a specifici ambiti di intervento o attività economiche, destinati ad introdurre regimi regolatori e procedurali più efficienti nei rispettivi ambiti settoriali. Al pacchetto di riforme appena descritto si aggiungono le Riforme di accompagnamento alla realizzazione del Piano che, sebbene non ricomprese nel perimetro del PNRR, devono considerarsi concorrenti alla realizzazione degli obiettivi generali previsti.

Il 13 luglio 2021 il PNRR dell’Italia è stato definitivamente approvato con Decisione di esecuzione del Consiglio, che ha recepito la proposta di decisione della Commissione europea; ebbene, è necessario focalizzare l’attenzione su tre importanti aspetti: cioè sulle regole e le modalità di erogazione del PNRR, sulle funzioni proprie della Corte dei Conti nell’ambito della disciplina e della “vita” del PNRR ed infine sui risvolti penalisti in ipotesi di violazione delle regole.

3. Modalità di erogazione dei fondi e gli interventi semplificatori del governo
Partendo dal primo aspetto e cioè le regole e le modalità di erogazione del PNRR, occorre evidenziare che il legislatore ha tentato di semplificare il quadro normativo in chiave acceleratoria allo scopo di eliminare eventuali ostacoli alla rapida realizzazione delle misure del PNRR.

In tal senso, è intervenuto sia immettendo delle deroghe alla disciplina ordinaria, come vedremo di qui a breve, sia introducendo istituti innovativi e/o estendendo l’ambito applicativo di istituti già esistenti.

Questa normativa ovviamente ha carattere temporaneo, in quanto connessa all’attuazione del PNRR, il cui spazio operativo si estende, al massimo, fino al 2026. Alcuni di questi istituti, tuttavia, potrebbero essere conservati; ed in questa visuale l’accelerazione fissata dal PNRR rappresenta un banco di prova, cioè la possibilità di verificare istituti che poi potrebbero essere introdotti a regime¹.

L’indicata accelerazione e semplificazione riguarda anche il versante delle regole contabili, che è l’aspetto di maggiore rilievo, probabilmente, per la realizzazione dei progetti. In questa cornice giuridica si inseriscono, infatti, le regole che disciplinano le modalità di utilizzazione e di contabilizzazione delle risorse erogate per l’attuazione del PNRR da parte degli enti territoriali, in qualità di soggetti attuatori.

Si tratta di disciplina caratterizzata da un’evidente tensione e da un delicato equilibrio tra lo scopo di semplificare l’impalcatura normativa in chiave acceleratoria e quella di non arretrare sul terreno della legalità.

Le modalità di erogazione delle risorse dei fondi del PNRR sono improntate al sistema di rendicontazione; in altri termini, il circuito finanziario opera nel seguente modo: per tutti gli interventi è prevista un’anticipazione (anche in termini di liquidità del 10%), poi vengono effettuati i pagamenti intermedi a stato avanzamento lavori e, infine, c’è il saldo finale.

Le richieste di erogazione a titolo di acconto consentono alle pp.aa. centrali titolari e ai Soggetti attuatori di avvalersi di un circuito finanziario che assicura un volano per attivare le Misure di competenza.

In questa ottica, con le anticipazioni si garantisce una certa liquidità necessaria per l’avvio celere degli interventi, in modo che i Soggetti Attuatori non debbano anticipare risorse con i propri bilanci.

Successivamente con il rimborso ed il saldo si completa il quadro, garantendo agli enti una liquidità costante nella propria disponibilità di cassa.

Nel sistema delineato sono resi indenni gli enti sia in termini di competenza che di cassa per la gestione dei fondi del PNRR, purchè tuttavia rendicontino con tempestività le spese sostenute che saranno poi rimborsate ricostituendo così il plafond di risorse disponibili.

Il tema dei documenti di programmazione è, altresì, di rilievo, in quanto la tracciabilità include anche la programmazione: i cittadini devono essere messi a conoscenza di cosa si sta realizzando nel proprio territorio con le risorse del PNRR; in tal senso la documentazione garantisce la conoscibilità. I documenti programmatori devono certificare cosa è stato finanziato dal PNRR.

Nel rispetto, infatti, del principio contabile della programmazione, l’ente è tenuto ad aggiornare il proprio documento di programmazione (DUP, DEFR) e, se previsto, ad inserire i lavori nel piano triennale delle opere pubbliche e nel piano annuale dei lavori in coerenza con il bilancio.

Inoltre, l’ente deve, in relazione alle proprie dimensioni, considerare l’opportunità di intervenire sui regolamenti, sulle circolari destinate agli uffici interessati per indirizzare e coordinare le attività gestionali, tecniche e amministrativo-contabili, per consentire la piena e puntuale attuazione dei progetti finanziati con le risorse del PNRR nel rispetto del cronoprogramma.

Importanti deroghe riguardano la gestione contabile dei fondi PNRR in quanto, come già evidenziato, il legislatore ha fornito agli enti locali una disciplina, circa le modalità di utilizzo e contabilizzazione delle risorse per l’attuazione del PNRR, prevedendo alcune importanti deroghe alle regole ordinarie per favorirne l’utilizzo, in un’ottica di semplificazione e flessibilità.

Una prima deroga è stata effettuata in relazione agli accertamenti che vanno disposti all’atto dell’assegnazione delle risorse.

L’art. 15, comma 4, del d.l. n. 77/2021, infatti, dispone che: “gli enti locali (…) possano accertare le entrate derivanti dal trasferimento delle risorse del PNRR e del PNC sulla base della formale deliberazione di riparto o assegnazione del contributo a proprio favore, senza dover attendere l’impegno dell’amministrazione erogante, con imputazione agli esercizi di esigibilità ivi previsti”, semplificando e riducendo i tempi per l’utilizzo delle risorse.

Attraverso questa norma si anticipa il momento in cui si può contabilizzare l’accertamento di entrata necessario alla copertura finanziaria della correlata spesa. La citata disposizione stabilisce però una facoltà, non un obbligo; per cui, in linea teorica, nulla vieta di accertare solo in base ed a seguito della comunicazione formale degli impegni da parte dell’amministrazione erogante. Tuttavia, eventuali ritardi da parte di quest’ultima non potrebbero rappresentare un’esimente per i soggetti attuatori in caso di mancato rispetto delle stringenti scadenze imposte dall’attuazione del PNRR. 

Quindi, con l’accertamento delle entrate nel rispetto dei principi della competenza finanziaria potenziata si consente agli enti, dopo il perfezionamento delle obbligazioni di spesa, la registrazione degli impegni con imputazione agli esercizi previsti nel cronoprogramma.

Se i decreti di assegnazione prevedono l’erogazione delle risorse sulla base della rendicontazione annuale o infrannuale dei SAL, le entrate sono accertate nell’esercizio di assegnazione delle risorse con imputazione agli esercizi previsti nel cronoprogramma delle spese oggetto del finanziamento, salvo la quota erogata come anticipazione che è accertata con imputazione all’esercizio di incasso.

Occorre evidenziare che le risorse trasferite sono risorse vincolate e gli enti locali sono tenuti anche al rispetto del vincolo di cassa: tema delicato, legato a doppio filo a quello della tracciabilità.

La tracciabilità, come detto, è cruciale perché non si deve correre il rischio della distrazione delle somme, soprattutto per gli enti che sono in deficit di cassa.

Un ultimo cenno va effettuato ai concetti di doppio finanziamento e di cumulo delle misure agevolative, al fine di scongiurare dubbi ed incertezze nell’attuazione degli interventi previsti all’interno del PNRR.

Queste due nozioni si riferiscono a due principi distinti e non sovrapponibili. In particolare, il divieto di doppio finanziamento, previsto espressamente dalla normativa europea, prevede che il costo di un intervento non possa essere rimborsato due volte a valere su fonti di finanziamento pubbliche anche di diversa natura. Si tratta di un principio generale di sana gestione finanziaria applicabile al bilancio dell’Unione europea, ma valido quale regola generale anche per l’ordinamento interno. Il concetto di cumulo, viceversa, si riferisce alla possibilità di stabilire una sinergia tra diverse forme di sostegno pubblico di un intervento, che vengono in tal modo “cumulate” a copertura di diverse quote di un progetto/investimento. Tale fattispecie è prevista e consentita nell’ambito del PNRR dall’art. 9 del Reg. (UE) 2021/241,

È pertanto possibile cumulare all’interno di un unico progetto fonti finanziarie differenti “…a condizione che tale sostegno non copra lo stesso costo” (divieto di doppio finanziamento).

4. Il controllo della Corte dei Conti
Veniamo ora alle funzioni della Corte dei Conti in relazione a questi fondi. Si tratta di funzioni diverse ed in diverse fasi della vita del fondo se così si può dire, cioè, della sua gestione. Indubbiamente il ruolo della Corte dei conti è centrale.

Ciò in quanto si pone, in primis, il problema del corretto, efficiente, efficace e legale utilizzo dei fondi afferenti al PNRR; detti fondi sono stati e dovranno essere investiti nel rispetto dei tempi previsti dallo stesso piano, nei settori ivi indicati e nel rispetto delle normative europee e nazionali con particolare riferimento alle norme contabili. Viene, quindi in rilievo il problematico aspetto connesso ai controlli e nel dettaglio ai controlli intestati alla Corte dei conti sul PNRR e sul Piano Nazionale Complementare.

4.1. Il controllo “a monte” della Corte dei Conti
La prima funzione svolta dalla Corte è, quindi, nell’ottica del controllo, cioè della verifica della regolarità dell’attuazione; del controllo necessario per garantire efficacia ed efficienza alla realizzazione dell’opera o del progetto tramite il fondo.

Questa funzione si realizza allorquando si è ancora in una fase di gestione del fondo.

Al riguardo, presso la Sezione centrale di controllo sulla gestione delle amministrazioni dello stato è stato istituito il Collegio per il controllo concomitante ai sensi dell’art. 22 del d.l. 76/20, conv. dalla L. 120/20.

Tuttavia, è noto che il governo italiano, con l’art. 1, comma12-quinquies, lett. b) del d.l. n. 44/2023, conv. dalla l. 74/23 ha previsto l’esclusione dei piani, programmi e progetti finanziati dal PNRR e del piano nazionale per gli investimenti complementari dal controllo concomitante della Corte dei conti; infatti, il previgente quadro normativo in materia prevedeva un coinvolgimento del giudice contabile attraverso il conferimento di una duplice tipologia di funzioni di controllo riferite al percorso di attuazione del pnrr:

• da un lato, il controllo (di carattere successivo) sulla gestione di cui all’art. 3, comma 4, della l. n. 20/94, attribuito alla corte dei conti dall’art. 7, comma 7, del d.l. n. 77/2021, convertito dalla legge n. 108/2021;

• dall’altro lato, il controllo concomitante sui principali piani, programmi e progetti relativi agli interventi di sostegno e di rilancio dell’economia nazionale, attribuito inizialmente dall’art. 22, comma 1, del d.l. n. 76/2020, convertito dalla legge n. 120/2020.

Tale secondo tipo di controllo è stato eliminato, scelta che ha portato una parte degli addetti ai lavori a parlare di una grossa limitazione dei controlli interni sul pnrr, riducendone l’efficacia e l’efficienza, in contrasto con quanto stabilito dall’art. 22, comma 1, del regolamento (ue) 2021/241².

Residua quini il controllo sugli altri piani, programmi a sostegno del rilancio dell’economia, diversi da quelli previsti o finanziati col PNRR.

Questo controllo concomitante che quindi residua alle altre ipotesi di piani, programmi e progetti relativi agli interventi di sostegno e di rilancio dell’economia nazionale consiste nel verificare ed accertare la presenza di gravi irregolarità gestionali, oppure di rilevanti e ingiustificati ritardi nell’erogazione di contributi secondo le vigenti procedure amministrative e contabili ovvero ancora gravi deviazioni da obiettivi, procedure o tempi di attuazione stabiliti da norme, nazionali o comunitarie; l’esito di questo controllo viene immediatamente trasmesso all’amministrazione competente ai fini della responsabilità dirigenziale ai sensi e per gli effetti dell’articolo 21, comma 1, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165.

Come previsto poi dalla norma generale, e cioè art. 11 comma 2 cit., la Corte individua, in contraddittorio con l’amministrazione, le cause e provvede, con decreto motivato del presidente, su proposta della competente sezione, a darne comunicazione al ministro competente. Questi, con decreto da comunicare al parlamento e alla presidenza della Corte, sulla base delle proprie valutazioni, anche di ordine economico-finanziario, può disporre la sospensione dell’impegno di somme stanziate sui pertinenti capitoli di spesa.

Per quanto concerne, invece, specificamente il PNRR, pur con l’eliminazione del controllo concomitante, residua il controllo sulla gestione che la Corte esercita ex art. 3, comma 4, l. 20/94, svolgendo in particolare valutazioni di economicità, efficienza ed efficacia circa l’acquisizione e l’impiego delle risorse finanziarie provenienti dai fondi di cui al PNRR.

Tale controllo si informa a criteri di cooperazione e di coordinamento con la Corte dei Conti europea, secondo quanto previsto dall’articolo 287, paragrafo 3 del trattato sul funzionamento dell’unione europea. la Corte dei conti riferisce, almeno semestralmente, al parlamento sullo stato di attuazione del pnrr, in deroga a quanto previsto negli altri casi in cui il referto è annuale.

In base all’art. art. 3 comma 4 appena richiamato la Corte dei conti svolge, anche in corso di esercizio, il controllo successivo sulla gestione (…) verificando la legittimità e la regolarità delle gestioni, nonché il funzionamento dei controlli interni a ciascuna amministrazione. Accerta, anche in base all’esito di altri controlli, la rispondenza dei risultati dell’attività amministrativa agli obiettivi stabiliti dalla legge, valutando comparativamente costi, modi e tempi dello svolgimento dell’azione amministrativa.

Altra ipotesi di funzione in sede di controllo è quanto la Corte effettua in sede di parifica regionale.

Al riguardo è sufficiente rinviare alla deliberazione n. 305/2023 della Sezione regionale di controllo per la Campania della Corte dei conti sul rendiconto regionale 2022³.

Si tratta di un controllo sul rendiconto regionale, quindi, in questa sede i poteri della Corte si svolgono in relazione alla gestione effettuata dalla regione sulle risorse in esame, non solo il PNRR.

Nello svolgimento della propria funzione la Corte svolge interlocuzioni con la pa, anche prima dell’udienza di parifica, al fine di compiere un’istruttoria approfondita al riguardo.

È naturale che in questa sede il controllo può essere tanto di gestione, e quindi di regolarità contabile, relativamente alla tenuta e all’osservanza delle regole e delle norme anche prima evidenziate, tanto sulla gestione, quindi sulle modalità di utilizzo delle risorse e sulla gestione corretta delle stesse.

Dal tenore della norma citata (art. 7, c. 7, del d.l. n. 77/2021, convertito con l. n. 108/2021) si desume che il controllo della Corte dei conti sul PNRR dovrebbe incentrarsi sulla gestione dei fondi erogati; tuttavia, viene in rilievo che l’esame degli interventi da svolgersi con riferimento ai soggetti attuatori non può prescindere dalla proiezione territoriale (a livello locale) delle responsabilità di realizzazione del Piano de quo.

Appare, quindi, evidente, che alle verifiche della Corte dei conti sul PNRR devono essere chiamate per competenza le diverse Sezioni di controllo e su tutte le Sezioni Riunite; nel dettaglio si ritiene che dette verifiche siano di competenza anche delle Sezioni regionali di controllo con specifico riferimento ai progetti in esecuzione nelle rispettive Regioni. Segnatamente il controllo verterà sul rispetto della legalità e dei principi contabili, sulla tracciabilità delle operazioni, sui criteri assunti per la scelta dei realizzatori se diversi dalle Amministrazioni responsabili, sulla regolarità della gestione delle procedure e delle spese ed infine sull’osservanza delle misure previste per prevenire, individuare e correggere le eventuali irregolarità.

Di rilievo, inoltre, sono le verifiche dei risultati raggiunti e dell’efficacia delle misurazioni previste dalla “Cabina di regia” sul fronte degli indicatori ed il rispetto degli obblighi previsti per il monitoraggio degli interventi.

Sul punto sono gli stessi regolamenti comunitari che disciplinano il sistema di verifica; tale sistema è ispirato al controllo dei fondi strutturali europei e orientato alla prevenzione, individuazione e contrasto di gravi irregolarità, quali frodi, casi di corruzione e conflitti di interessi.

Ai fini del monitoraggio dell’impiego efficiente, efficace ed economico delle risorse pubbliche la Corte dei conti non può che avvalersi delle sue tradizionali forme di controllo e, in particolare, del controllo sulla gestione che può essere esercitato anche in corso di realizzazione dei programmi così da svolgere costanti e tempestive valutazioni. Un’attività, quindi, di controllo “micro” sui singoli interventi svolta dalle competenti Sezioni centrali e regionali, e una globale “macro” svolta dalle Sezioni Riunite con periodicità diversa da quella consueta e, ai referti annuali su gestioni “concluse”, si affiancheranno i referti semestrali anche, se necessario, su attività in corso.

Si ritiene, inoltre, che la tempestività dei controlli, caratterizzati da contraddittorio e confronto diretto, possa svolgere un ruolo di propulsione nei confronti delle amministrazioni interessate all’autocorrezione, riconducendo la loro azione nell’alveo della legalità e dell’efficiente gestione delle risorse. In tale ottica la Corte svolgerà la sua tradizionale funzione di presidio di legalità finanziaria.

4.2 Il controllo “a valle” della Corte dei Conti
La seconda funzione svolta dalla Corte dei conti interviene a valle del finanziamento, allorquando l’opera o il progetto che doveva essere attuato non è stato attuato oppure lo è stato solo in parte oppure lo è stato ma in malo modo; il che ha comportato uno spreco di risorse pubbliche e quindi un danno erariale.

In tal caso, quindi, la Corte nella veste di procura contabile interviene a valle della vita del fondo per verificare se c’è stato un danno all’erario.

Ovviamente non è sufficiente che vi sia solo il danno, ma anche che questo danno sia imputabile; cioè non basta lo spreco di risorse che causano un danno all’erario ma che sia imputabile il danno. A tale fine, occorre che la Procura della Corte dei conti provi, come noto, gli elementi dell’illecito contabile: quindi, i requisiti oggettivi (condotta del soggetto responsabile, l’illiceità della stessa, nesso eziologico rispetto al danno) e quelli soggettivi (colpa grave e dolo).

Su quest’ultimo tema molto si discute di recente, essendo stato prorogato il cd. scudo erariale.

Infatti, anche in tal caso è intervenuto il legislatore limitando ulteriormente la responsabilità prorogando fino al 30 giugno 2024 il citato scudo che limita la responsabilità erariale di amministratori e dipendenti pubblici a cui è affidata la gestione di pubbliche risorse ai soli danni cagionati da condotte dolose, escludendo, quindi, ogni responsabilità per colpa grave.

Il tema è quello della cd. paura della firma, cioè di quel fenomeno che frena le ppaa e i pubblici funzionari ad agire per il timore di un processo contabile dinnanzi alla Corte dei conti in caso di violazioni. In questa ottica, quindi, il legislatore con il cd. scudo erariale ha cercato di porre rimedio a questa preoccupazione nell’ottica di rilanciare l’economia del paese e fornire una tranquillità, per così dire, di agire ai pubblici dipendenti⁴.

Al riguardo, senza aspirazioni di completezza, occorre necessariamente evidenziare che il funzionario diligente per definizione non incorre in colpa grave, per cui in realtà questo è un falso timore nel momento in cui si agisce secondo diligenza, prudenza e perizia rispettando la normativa generale e di settore; così come è un falso problema che solo l’agire possa comportare il rischio di un processo contabile: è l’agire in maniera gravemente negligente che comporta il rischio di un processo contabile.

5. La Governance del Piano nazionale di rilancio e resilienza
Si è già detto che la tenuta della legalità è elemento essenziale. Consegue che una delle priorità delle Amministrazioni responsabili per l’attuazione delle misure contenute nel Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza (PNRR) è quella di prevenire che l’ingente mole di risorse finanziarie stanziate sia immune a gestioni illecite, nel rispetto dei principi di sana gestione finanziaria, assenza di conflitti di interessi, frodi e corruzione. Ciascuna Amministrazione responsabile è, quindi, tenuta a svolgere controlli sulla regolarità delle procedure e delle spese e ad usare tutte le misure necessarie a prevenire, correggere e sanzionare le eventuali irregolarità e gli indebiti utilizzi delle risorse. Le stesse sono, pertanto, chiamate ad adottare tutte le iniziative necessarie a prevenire le frodi, i conflitti di interesse ed evitare il rischio del doppio finanziamento pubblico degli interventi.

Le Amministrazioni devono assicurare, nel corso del loro operato, la completa tracciabilità delle operazioni e la tenuta di una contabilità separata per l’utilizzo delle risorse del PNRR.

A tal proposito, l’art. 7, comma 8, del decreto-legge 31 maggio 2021, n. 77, convertito con modificazioni dalla legge 29 luglio 2021, n. 108, prevede la possibilità di stipulare specifici protocolli d’intesa con il Corpo della Guardia di Finanza senza nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica⁵.

Le pubbliche Amministrazioni sono, inoltre, responsabili dell’avvio delle procedure di recupero e restituzione delle risorse indebitamente utilizzate, ovvero oggetto di frode o doppio finanziamento pubblico. A tale fine, presso ciascuna Amministrazione centrale responsabile di una Missione o di una Componente del PNRR, viene individuata una struttura di coordinamento con la funzione di monitorare e verificare l’attuazione degli interventi che fanno parte di una Missione o Componente del Piano medesimo

Tutti gli atti, i contratti ed i provvedimenti di spesa adottati dalle Amministrazioni responsabili dell’attuazione degli interventi sono sottoposti ai controlli di legalità e ai controlli amministrativo-contabili previsti dalla legislazione nazionale. Le stesse sono tenute, pertanto, a conservare la relativa documentazione giustificativa su supporti informatici adeguati in modo da renderli disponibili per le attività di controllo e di audit.

Un ruolo di monitoraggio sulle attività svolte nell’ambito della programmazione degli interventi del PNRR e della prevenzione delle attività illecite è svolto, inoltre, anche dall’Autorità nazionale anticorruzione (ANAC), sulla base delle competenze in materia stabilite dalla legge.

6. I possibili risvolti penalistici e il contrasto alle frodi e alla corruzione nella gestione dei fondi del PNRR
Occorre ora domandarsi quali potrebbero essere gli strumenti di risposta efficace in sede penale, con particolare riguardo ai casi più allarmanti di consumazione di fatti di frode o comunque di indebito conseguimento delle ingenti risorse.  

Nell’ipotesi di indicazione o esposizione di dati o notizie falsi, cui ha fatto seguito erogazione di fondo, ben può venire il rilievo il combinato disposto di cui all’art. 483 c.p. e agli artt. 46 e 47 Dpr 445/2000, reato documentale, contrario al bene della pubblica fede.

L’ ipotesi non sembra, però, in grado di contemplare l’intero orizzonte del possibile fenomeno patologico, sotteso agli enormi flussi finanziari che il PNRR è in grado di innescare.

La prassi giudiziaria, del resto, ben conosce la limitata portata dissuasiva connessa ad una previsione, di tal specie, se si considera, in particolare, la impossibilità di effettuare attività di intercettazioni, la impossibilità di addivenire all’applicazione di misure cautelari e soprattutto quella di giungere spesso ad una pronuncia di condanna, prima che l’illecito dichiarativo si estingua per intervenuta prescrizione.

Il falso ideologico in atto pubblico, peraltro, potrebbe comprendere in sè soltanto un segmento, molto parziale, di una più articolata e complessa vicenda illecita, dato che la prassi giudiziaria dimostra come le frodi sulle erogazioni o le agevolazioni pubbliche, anche quelle di matrice comunitaria, si caratterizzano per pluralità ed eterogeneità delle condotte truffaldine, alcune certamente di natura documentale (e qui l’art 483 c.p.), ma altra parte, la più ampia, di diversa specie e tipologia caratterizzate dalle tipiche componenti oggettive della frode (artt. 640 co II n. 1 e 640 bis c.p.), di indebite percezioni (artt. 316 ter cp) o di destinazioni a finalità diverse da quelle fisiologiche (art 316 bis c.p.). In tale ultimo caso, si potrebbe configurare, in ipotesi di illecita gestione del rapporto, la fattispecie di cui all’art 316 bis cp, che sconta in parte le sembianze della fattispecie di peculato, e quindi della sopravvenienza di infedeltà (all’origine non riscontrabile), in un patto legittimamente stipulato a monte con l’Ente comunitario⁶.

Proprio per tali ragioni rileva, nella materia de qua, il cd. decreto frodi, d.l. 13/2022, con il quale il legislatore ha introdotto (all’art. 2) «misure sanzionatorie contro le frodi in materia di erogazioni pubbliche», estendendo l’ambito applicativo di alcuni delitti contro la Pubblica Amministrazione e contro il patrimonio⁷. Sebbene tale intervento risponda all’esigenza contingente di prevenire e contrastare frodi nel settore dei bonus edilizi e delle energie rinnovabili, le modifiche normative introdotte hanno portata generale.

Si tratta di fattispecie che rilevano anche in caso di abusi o frodi nella percezione e nell’utilizzo dei fondi PNRR ed è significativo rilevare che la realizzazione di una truffa ai danni dello Stato o dell’Unione Europea, oppure di una truffa aggravata per il conseguimento di erogazioni pubbliche (concesse dallo Stato o dall’Unione Europea), verrà a costituire il presupposto per l’applicazione della (penetrante) misura della confisca per sproporzione, che va ad aggiungersi allo strumento di risposta patrimoniale di cui all’art 322 ter cp, già previsto ed applicabile.

Tutti i delitti elencati (artt. 316-bis, 316-ter, 640, co. 2, n. 1, 640-bis, ma anche 356 c.p.), inoltre, deve segnalarsi costituiscano reati presupposto della responsabilità degli enti (art. 24, d. lgs. 231/2001),

Infine, le ben più significative ipotesi del reato di riciclaggio e reimpiego, e quello più recente di auto – riciclaggio, ben possono rappresentare una ulteriore risposta punitiva rafforzata, in caso di frode a danno del regime pubblico di contribuzione e incentivazione comunitaria.

In tali casi il PM può svolgere attività tecniche e, in presenza dei presupposti di legge, avanzare richiesta di applicazione di misure cautelari, ma si tratta di reati che richiedono indagini lunghe e complesse e che, se da un lato permettono al Pm di spingersi ben oltre la stretta vicenda del delitto presupposto, ma dall’altro necessariamente riguardano condotte successive alla erogazione ottenuta con strumenti fraudolenti, dunque, a valle della erogazione.

7. Misure di prevenzione e contrasto al lavoro irregolare
Rileva, infine, segnalare che con la pubblicazione in Gazzetta Ufficiale del D.L. 2 marzo 2024 n. 19 recante “Disposizioni urgenti per l’attuazione del Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza” (cd. DLPNRR-bis), le varie forme di somministrazione abusiva di manodopera, utilizzazione illecita, appalto e distacco illeciti contemplati all’art. 18 D.lgs 276/2003, fattispecie colpite dalla depenalizzazione ad opera del D.lgs n. 8/2016, tornano ad assumere rilevanza penale⁸.

L’art. 29 del D.L. 19/2024 interviene in maniera radicale sull’art. 18 riscrivendo gli illeciti contravvenzionali e potenziando il trattamento sanzionatorio, con la previsione di una pena alternativa dell’arresto o dell’ammenda, anche rispetto all’originaria formulazione del reato introdotto dall’art. 28 del D.Lgs. n. 276/2003 (legge Biagi).

L’intervento del legislatore in questo caso non riguarda fatti di frode o indebito conseguimento di risorse, si tratta di misure di prevenzione e contrasto al lavoro irregolare adottate in via di urgenza a seguito dei tragici fatti di recente avvenuti che, unitamente ad altre disposizioni, mirano a rafforzare gli strumenti di tutela dei lavoratori nell’ambito delle esternalizzazioni.

La natura contravvenzionale di queste norme, con previsione della pena alternativa dell’arresto o dell’ammenda, può condurre all’estinzione del reato, o in sede amministrativa secondo quanto previsto dall’art. 15 D.lgs 124/2004 e artt. 20 e 21 D.lgs 758/1994, o in sede penale attraverso l’istituto dell’oblazione facoltativa ex art. 162 – bis c.p. qualora ricorrano le condizioni previste dalla norma, ciononostante si tratta di “nuove” fattispecie criminose che vanno comunque salutate con favore, in quanto ben possono rappresentare un importante deterrente e al contempo uno strumento importante di controllo da parte della magistratura ordinaria.

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Conclusivamente, il controllo di legalità sull’andamento del finanziamento, prima e sulla esecuzione dopo, spettante alla magistratura penale, deve concentrarsi su ogni forma di incontro ravvicinato della criminalità, organizzata e non, con le amministrazioni o con l’impresa destinataria del sostegno bancario, guardando a tutte le possibili forme di contiguità, compiacente o soggiacente, alle influenze malavitose, ivi comprese tutte quelle forme di cd. capolarato, e non può non rilevarsi, al contempo, che proficua sarebbe una più stretta collaborazione, se del caso anche con la stesura di protocolli di intesa, tra la Procura Ordinaria e la Procura Contabile, che consentirebbe un controllo a tutto tondo con risposte di certo più efficaci.