LA DISCIPLINA IN MATERIA DI BONIFICHE.

Aldo Massaro, Alessia Simeone, Francesca Romana Ippolito e Floriana Palmisano.

INDICE: 1. la disciplina in materia di bonifiche 2. il “meccanismo di difesa” delle aree contaminate 3. L’inquinamento diffuso 4. Il Caso Taranto e le nuove strategie di gestione del rischio ambientale-sanitario 5. Conclusioni.

1. La disciplina in materia di bonifiche

Il D.Lg.vo n.152/2006, agli art. 239 e ss., disciplina gli interventi di bonifica e ripristino ambientale dei siti contaminati, definendo altresì le procedure, i criteri e le modalità per lo svolgimento delle operazioni necessarie all’eliminazione delle sorgenti di inquinamento, e comunque per la riduzione della concentrazione di sostanze inquinanti. Tanto, in armonia con i principi delle norme comunitarie con particolare riferimento al principio del “chi inquina paga”.¹

Prima della riforma del 2006, non mancavano oscillazioni tra pronunce giurisprudenziali tese a sostenere che tale principio avesse valore meramente programmatico, e pertanto non applicabile nell’ordinamento statuale interno, e pronunce di segno opposto, prevalenti soprattutto nella giurisprudenza penale.²

Tuttavia, poiché tale principio è stato introdotto definitivamente con il predetto decreto legislativo n. 152/2006 nell’ordinamento statuale interno, in recepimento di specifica direttiva comunitaria 2005/35/CE del 21 aprile 2004, che a sua volta richiama l’art. 174 2 comma del trattato istitutivo delle comunità europee, il principio del “chi inquina paga” ha trovato puntuale applicazione in tutti i procedimenti amministrativi.

Alla luce di tali orientamenti, di conseguenza, non può considerarsi legittimo l’accollo indifferenziato delle attività e degli oneri di bonifica di un sito contaminato sui produttori che in esso operano, senza il preventivo accertamento, con procedimento partecipato, delle relative responsabilità per l’inquinamento riscontrato.

2. Il “meccanismo di difesa” delle aree contaminate

Il processo di bonifica dei siti contaminati comprende tutte quelle azioni che hanno lo scopo di eliminare gli agenti inquinanti presenti al suolo, nel sottosuolo e nelle acque sotterranee, o quantomeno di ridurne la concentrazione entro i limiti di legge³.

L’obiettivo finale è quello di salvaguardare l’ambiente e la salute pubblica, attraverso il recupero e la riqualificazione delle aree compromesse e potenzialmente pericolose, rivestendo un ruolo strategico di enorme rilievo nella pianificazione territoriale locale.

A tal fine, i cd. Siti di Interesse Nazionale (SIN) stimolano una attenta ed accurata disamina, trattandosi di grandi aree industriali o ex industriali, individuate sulla base di caratteristiche di pericolosità degli inquinanti e di rischio sanitario ed ecologico, per questo di competenza diretta del Ministero dell’Ambiente.

A seguito di un evento, origine di presunta contaminazione, o dell’individuazione di contaminazioni pregresse, il soggetto responsabile dell’inquinamento deve presentare entro 24 ore una comunicazione agli Enti competenti, ovvero il Comune, la Città Metropolitana/Provincia, la Regione e il Prefetto.⁴

E’ evidente come sovente risulti determinante la rapidità con la quale viene inoltrata la segnalazione per consentire interventi concreti e mirati.

Il soggetto responsabile dovrà attivare immediatamente le misure d’emergenza, finalizzate a mitigare gli effetti dell’evento, ed eseguire le indagini preliminari sui parametri chimici oggetto dell’inquinamento, relazionando compiutamente al Comune, Ente competente per l’approvazione dei documenti di bonifica (il piano di caratterizzazione, l’analisi di rischio e il progetto di bonifica).⁵ Dapprima bisogna accertarsi che il sito in questione sia effettivamente potenzialmente contaminato, ovvero che anche uno solo dei valori di concentrazione di sostanze inquinanti, nel suolo e nelle acque sotterranee, risulti superiore ai valori limite accettabili stabiliti dalla normativa.

Qualora la concentrazione di sostanze inquinanti risulti entro i limiti stabiliti dalla legge, la procedura si conclude con un’autocertificazione e con attività di verifica e di controllo, svolte dall’Autorità competente nei successivi 15 giorni.

Qualora le concentrazioni dei contaminanti rilevati nel sito risultino superiori alle Concentrazioni Soglia di Contaminazione (CSC), il sito viene definito potenzialmente contaminato e si procede alla sua caratterizzazione ambientale.

La caratterizzazione, presentata dal soggetto responsabile dell’inquinamento agli Enti competenti e ad Arpal⁶, consiste in indagini rivolte al prelievo di campioni di suolo/sottosuolo/acque sotterranee e nella loro analisi, effettuata ai fini di definire lo stato di contaminazione del sito, approvato in sede di Conferenza dei Servizi e validato da Arpal.

Sulla base delle risultanze della caratterizzazione, al sito è applicata la procedura di analisi di rischio specifica per la determinazione delle Concentrazioni Soglia di Rischio (CSR).

Qualora le concentrazioni presenti, anche per un solo parametro, risultino superiori alle CSR, il sito viene definito contaminato e scatta l’obbligo di bonifica.⁷

3. L’inquinamento diffuso

Nell’ambito dei meccanismi di difesa, di rilevante importanza è il tema dell’inquinamento diffuso, attese le ragguardevoli problematiche sia di natura tecnica che giuridica da risolvere.

E’ stato istituito un organismo, nell’ambito del Ministero dell’Ambiente, il Mattm (Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare), per venire incontro alle sollecitazioni di alcune Regioni, competenti in materia di programmazione e pianificazione del tema in argomento, così come previsto dalla disposizione di cui all’art. 239 terzo comma Dlgs. 152/2006, per far fronte alla necessità di delineare linee guida in tema di inquinamento diffuso.⁸

Il Mattm ha istituito all’uopo un tavolo tecnico con la finalità di raccogliere le esperienze maturate in campo nazionale e definire linee di indirizzo tecnico omogenee e generali, senza interferire nelle competenze regionali, partendo dall’individuazione di una definizione chiara di inquinamento diffuso.

La definizione che ritroviamo nell’ambito della disposizione di cui all’art. 240, comma 1, lett. r) del Dlgs 152/06, qualifica l’inquinamento diffuso come “la contaminazione o le alterazioni chimiche, fisiche o biologiche delle matrici ambientali determinate da fonti diffuse e non imputabili ad una singola origine”. Tale definizione si presta, tuttavia, a svariate interpretazioni, non sempre condivisibili, che comportano inevitabilmente una serie di considerazioni, che giocoforza incidono sulla predisposizione di un piano di intervento normativo, che trovi riscontri, anche sotto l’aspetto tecnico, circa la fattiva possibilità di intervenire in maniera concreta e mirata sul territorio. Si è inteso tale tipo di inquinamento per un verso, come “vasto”, “esteso”, “distribuito su ampia scala”, ovvero, per altro verso, in virtù del mero significato letterale della norma, come inquinamento derivante “da più sorgenti puntuali” senza riuscire a determinare il contributo delle singole fonti.

Prima dell’entrata in vigore del Dlgs 152/06, una definizione di “inquinamento diffuso” era contenuta nel DM 471 del 25/10/1999 che all’art. 2, j), lo definiva come “contaminazione o alterazioni chimiche, fisiche o biologiche del suolo o del sottosuolo o delle acque superficiali o delle acque sotterranee imputabili alla collettività indifferenziata e determinate da fonti diffuse”.

Sovviene un’ulteriore definizione da parte dell’Agenzia Europea dell’ambiente (Eea) che qualifica l’inquinamento diffuso come “inquinamento derivante da attività diffuse senza alcuna fonte distinguibile, ad es. piogge acide, pesticidi, ruscellamento urbano,…”

Ciò che emerge, fra tutte le nozioni offerte, è la comune connotazione dell’“origine” dell’inquinamento, puntualizzato in termini di inquinamento“indifferenziato”, “non distinguibile”, riconducibile a eventi, quali la contaminazione derivante dalle piogge acide, dalle emissioni dei centri urbani, dal traffico veicolare, dal ruscellamento urbano, o quella derivante da fenomeni di tipo calamitoso (frane, inondazioni ecc.).

Invero, l’origine del fenomeno di contaminazione può essere identificata facendo ricorso ad analisi (tipologia dei contaminanti riscontrati, concentrazione degli inquinanti, caratteristiche geologiche e idrogeologiche dell’area di interesse, estensione e localizzazione della contaminazione) o a particolari tecniche di indagine (es. isotopia, fingerprint). Ed è in tale ottica che va letta anche la definizione contenuta nel TUA, ove l’inciso “non imputabili ad una singola origine” va riferito alla tipologia dell’evento che ha dato origine al fenomeno di contaminazione e non all’impossibilità di “determinare il contributo delle singole fonti” o di individuare un “responsabile della contaminazione”.

Alla luce di tali considerazioni, diviene rilevante comprendere quale sia il nesso causale che relazioni l’attività e l’inquinamento, e di conseguenza, di quali strumenti la pubblica amministrazione possa avvalersi al fine di stabilire tale correlazione. ⁹

L’imputazione del danno ambientale si fonda, su un criterio probabilistico, che fa necessariamente propendere per l’ipotesi della responsabilità quando il rapporto di causalità tra l’azione (o l’omissione) e l’evento riveli un alto indice di verosimiglianza, secondo i principi di comune esperienza.

Nell’ambito delle attività di verifica e di indagine svolte dalla pubblica amministrazione, trova infatti applicazione la regola probatoria del “più probabile che non”, secondo la quale “per affermare il legame causale non è necessario raggiungere un livello di probabilità (logica) prossimo a uno (cioè la certezza), bensì è sufficiente dimostrare un grado di probabilità maggiore della metà (cioè del 50%).¹⁰

Rebus sic stantibus, è evidente che l’inquinamento diffuso è caratterizzato dall’assenza di nesso causale, nel senso che, ove fosse possibile individuare tale nesso sulla base dei principi richiamati, l’inquinamento riscontrato uscirebbe dalla sfera dell’inquinamento diffuso per rientrare in quella dell’inquinamento puntuale, in relazione al quale è applicabile la disciplina in materia di bonifica di siti contaminati e di danno ambientale. ¹¹

Il testo del corrispondente articolo 4, comma 5, della direttiva 2004/35/ CE è ancora più chiaro: “La presente direttiva si applica al danno ambientale o alla minaccia imminente di tale danno causati da inquinamento di carattere diffuso, unicamente quando sia possibile accertare un nesso causale tra il danno e le attività di singoli operatori.”. Pertanto, ogni volta in cui sia possibile stabilire – anche sulla scorta di presunzioni semplici, della regola del ‘più probabile che non’ o delle linee di evidenza – un collegamento causale tra l’inquinamento riscontrato e l’attività di singoli operatori, saranno applicabili le norme in materia di bonifica di siti contaminati e di danno ambientale, fra le quali anche quelle che regolano i casi in cui l’operatore responsabile non sia in concreto individuabile, non provveda o non sia solvibile (artt. 244, 250, 252, 253, 304 e 313 e ss. del Dlgs 152/06).¹²

Alla luce di tali approfondimenti, è possibile delineare i criteri idonei a definire la contaminazione diffusa:

– origine: non puntuale

– dimensioni: area vasta

– responsabilità: non riconducibile a uno o più soggetti né come nesso causale né come linee di evidenza (“più probabile che non”) con l’uso delle migliori tecniche applicabili allo stato di conoscenze scientifiche del fenomeno, indipendentemente dalla risalenza.

E pertanto le attività tecniche da svolgere dovranno essere volte a:

– individuare l’origine della contaminazione;

– delimitare la contaminazione;

– stabilire nessi causali o linee di evidenza al fine di individuare eventuali responsabilità anche pregresse.

Dette attività tecniche richiedono l’apporto significativo del Sistema nazionale di protezione dell’ambiente (Snpa) a supporto degli enti che detengono la competenza amministrativa.

Il tema dell’inquinamento diffuso è di particolare interesse sotto il profilo tecnico e giuridico anche per le conseguenze di eventuali interpretazioni non corrette del dettato normativo che potrebbero portare la pubblica amministrazione a intervenire impropriamente su situazioni non ben analizzate sotto il profilo tecnico e dell’individuazione delle responsabilità.

Ecco perché il ministero dell’Ambiente deve lavorare in stretta sinergia con il Tavolo interregionale affinché l’azione delle pubbliche amministrazioni coinvolte possa risultare rafforzata.

4. Il Caso Taranto e le nuove strategie di gestione del rischio ambientale -sanitario.

Con DPCM del 08.07.2014 la Dr.ssa Geologa Vera Corbelli è stata nominata Commissario Straordinario per gli interventi urgenti di bonifica , ambientalizzazione e riqualificazione di Taranto al fine di garantire l’attuazione delle risoluzioni dettate dal Protocollo d’Intesa sottoscritto il 26.07.2012.¹³

Il Protocollo si era reso necessario al fine di cercare di fronteggiare e superare le gravi situazioni di criticità ambientale, sanitaria e socio-economico accertate nel territorio, con il precipuo scopo di accelerare il risanamento ambientale, sviluppando contestualmente interventi di riqualificazione produttiva e infrastrutturale anche complementari alla bonifica, così come auspicato del D.L. n.1/2015 convertito con modificazioni nella L. 4 marzo 2015 n. 20.

Gli interventi, regolati dal Protocollo, prevedevano infatti l’attuazione di opere prioritarie, che tuttavia non potevano ritenersi sufficienti a mitigare tutte le criticità riscontrate nel tarantino.

Era necessario predisporre un percorso, volto a costituire un modello tecnico, giuridico ed amministrativo gestionale idoneo a riqualificare le aree interessate, che presentavano una elevata complessità in tema ambientale, industriale, economico e sociale, diverso e innovativo rispetto ai modelli fino a quel momento utilizzati.

La presenza nell’area tarantina delle più disparate peculiarità, impellenti e contigenti, ha richiesto la necessità di predisporre il Contratto Istituzionale di Sviluppo , denominato “CIS Taranto”¹⁴, al fine di attuare gli interventi migliori e più idonei alle criticità individuate sul territorio.

Al pari, era necessario predisporre un programma di misure, a medio e lungo termine, per la bonifica, ambientalizzazione e riqualificazione dell’intera area di Taranto, dichiarata ad elevato rischio di crisi ambientale, che assicurasse un adeguato livello di sicurezza per le persone e per l’ambiente e attenuasse le relative criticità riguardanti la competitività delle imprese nel territorio.

L’obiettivo era dunque la riqualificazione dell’area attraverso la tutela, il riequilibrio e la rigenerazione delle risorse naturali, ambientali, storiche, culturali, economiche e sociali delle identità che caratterizzano il territorio tarantino attraverso interventi strutturali e non strutturali di bonifica.

Si è partiti dalla caratterizzazione ed analisi del contesto fisico-ambientale per poi effettuare una zonazione del territorio e realizzare un programma di misure attraverso il percorso metodologico top-down.

Tali misure, hanno riguardato il territorio ionico ed, in particolar modo i comuni di Taranto, Statte, Crispiano, Massafra e Montemesola, ricompresi nell’area ad elevato rischio di crisi ambientale (circa 560 Kmq, con popolazione residente di circa 266900 abitanti, estensione costiere di circa 35 Km).

All’interno di questa area, sono presenti zone di notevole interesse naturale e paesaggistico, come le Gravine e il Mar Piccolo, in cui sono insediati, ormai saldamente, stabilimenti industriali ed un imponente arsenale militare, di indiscussa rilevanza socio economica, ma che inevitabilmente contribuiscono ad immettere sostanze inquinanti nell’ambiente (area, acqua e suolo).

Inoltre la massiccia presenza di detrattori ambientali (cave e discariche abbandonate), il malfunzionamento dei sistemi fognari e depurativi, lo sfruttamento di costa naturale, l’incremento delle sostanze eutrofizzanti nonché lo sconvolgimento dell’idrodinamismo ha causato una ragguardevole pressione ambientale cui bisogna far fronte.

Risulta evidente. quindi, la ragione per la quale nel 2001 l’area è stata definita sito di interesse nazionale di Taranto, terzo per estensione a livello italiano per quanto attiene la parte terra (4380 ettari), primo ove si consideri anche la parte mare (7020 ettari)

Gli interventi di bonifica e risanamento ambientale hanno interessato e interessano tuttora il quartiere Tamburi di Taranto: 5 scuole e il cimitero San Brunone; l’area portuale, il sito, su cui è ubicato il piano di insediamenti produttivi del comune di Statte e infine il primo seno del mar piccolo, ove è stata riscontrata la presenza di sedimenti contaminati da pcb.

Così a partire dalla profonda crisi ambientale della città di Taranto si è intrapreso un nuovo percorso in grado di unire i processi di bonifica, ambientalizzazione, riqualificazione e rigenerazione dell’area con lo sviluppo e la crescita del territorio intento culminato con l’emanazione del D.L. n 1 /15

Sotto questo profilo sono stati interpellati, con conseguente fattivo contributo, le università, gli enti di ricerca e le istituzioni interessate le forze armate e di polizia, nonché le associazioni di categoria, le parti sociali e gli altri centri di interesse.

A distanza di 3 anni sono stati completati alcuni interventi prioritari (messa in sicurezza e riqualificazione dei 5 edifici scolastici del quartiere tamburi; ammodernamento della banchina di ormeggio del molo polisettoriale) come anche si è definita e resa esecutiva la progettazione dei restanti interventi prioritari: bonifica e riqualificazione del cimitero San Brunone, intervento di dragaggio di 2,3 milone di m3 di sedimenti nuova diga foranea, messa in sicurezza permanente della falda del pip di Statte.

5. Conclusioni

L’iter innovativo avviato nei processi di bonifica, ambientalizzazione, riqualificazione e rigenerazione dell’area di Taranto, può essere considerato, a tutti gli effetti, un nuovo modello di approccio normativo metodologico al problema dell’inquinamento diffuso di area vasta, esportabile in altri contesti nazionali ed europei.

Tale modello prende le mosse dall’esigenza di avvalersi di nuove strategie di gestione non solo del rischio ambientale ma anche del sempre più allarmante rischio sanitario, dirette ad individuare le zone di forte priorità d’intervento, anche alla luce di una ottimizzazione della programmazione economica, finanziaria e temporale.

In tal modo, si è privilegiata una vera e propria strategia di elaborazione in primis delle informazioni e gestione delle conoscenze di tipo “top down” per affinarle poi in base alla dimensione dell’area e della scala territoriale di analisi.¹⁵

Tale metodologia fornisce una visione di insieme del sistema fisico ambientale e territoriale delle principali problematiche, focalizzando progressivamente l’attenzione sulle aree di maggiore interesse attraverso la zonazione, utilizzando metodi di valutazione qualitativi fondati sull’analisi euristica di fattori come le sorgenti potenziali di contaminazione, i vettori di trasporto ed i bersagli, consentendo l’individuazione delle più idonee forme di intervento di risanamento ambientale e messa in sicurezza dell’intero sistema.

Diviene pertanto quanto mai doveroso per il corretto funzionamento di un apparato così congegnato delineare una normativa adeguata che consenta in tempi accettabili la migliore salvaguardia dell’ambiente e della vita umana.

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