di Carlo Rapicavoli –
Il tanto annunciato e atteso decreto legge sugli enti locali è stato finalmente pubblicato nella Gazzetta Ufficiale del 19 giugno ed è in vigore dal 20 giugno 2015.
Gran parte degli annunci e delle attese però sono rimaste deluse.
Il D. L. 19 giugno 2015 n. 78 – “Disposizioni urgenti in materia di enti territoriali” – non da infatti risposta alle numerose problematiche aperte, in particolare in attuazione della Legge 56/2014 e della Legge 190/2014, in materia di riordino delle Province e di ricollocazione del personale.
GLI ASPETTI FINANZIARI
La legge di stabilità 2015 (Legge 190/2014), com’è noto, si è sovrapposta alla legge di riordino (Legge 56/2014) a partire dal comma 418 dell’art. 1, fondamentalmente con una duplice azione:
– chiedendo un fortissimo contributo alla finanza pubblica da parte delle Province nel triennio 2015- 2017, con la giustificazione che dal 1/1/2015 le Province non gestiscono più le funzioni non fondamentali. In questo modo ha violato pesantemente la legge 56/2014 in quanto le risorse che vanno riversate allo Stato sarebbero dovute andare agli Enti che dovranno gestire dette funzioni in luogo delle Province;
– dimezzando per legge la dotazione finanziaria della voce personale con preciso riferimento alle sole funzioni fondamentali.
Come ha rilevato la Corte dei Conti nella Delibera 17/SEZAUT/2015, l’anticipazione degli effetti finanziari, che si concretizzano nei tagli di spesa corrente disposti dalla legge di stabilità 2015, rispetto all’effettivo trasferimento dei fattori di determinazione delle uscite di tale natura, in particolare della spesa per il personale eccedentario secondo le previsioni della Legge 190/2014, produce un effetto distorsivo nella gestione finanziaria degli enti in esame.
Si verifica, in particolare, che, ad esercizio finanziario 2015 inoltrato, l’onere della spesa che doveva essere trasferito, secondo la tempistica della Legge 56/2014, resta ancora a carico delle Province (ed il fenomeno è presumibilmente destinato a protrarsi).
I tagli imposti dalla legge di stabilità si sono aggiunti a quelli già previsti anche per il 2015 dal D. L. 66/2014 e sono intervenuti ancor prima che fosse possibile conoscere la distribuzione delle competenze fra Province, Città metropolitane ed altri enti.
Per quanto attiene specificamente alla spesa di personale, la riduzione è stata fissata con riferimento a quella sostenuta alla data di entrata in vigore della Legge 56/2014 (8 aprile 2014), con una conseguente determinazione ope legis della quota di personale cd. soprannumerario.
Il nodo essenziale del processo di riordino delle Province è rappresentato dalla riassegnazione delle risorse finanziarie, umane e strumentali connesse all’esercizio delle funzioni oggetto di trasferimento che, in effetti, nelle linee tracciate sia dai commi 92 e seguenti della Legge 56/2014 che dal D.P.C.M. 26 settembre 2014, in linea, peraltro, con le determinazioni raggiunte precedentemente nell’accordo dell’11 settembre (attuativo dell’art. 1, comma 91, Legge 56/2014), veniva inquadrata nell’ambito di un ben preciso e articolato iter procedurale.
L’intero processo di riordino doveva essere condotto dagli attori istituzionalmente preposti (Regioni ed Enti locali) sulla base dei criteri individuati negli atti preordinati e cioè la correlazione fra funzioni e risorse, la garanzia dei rapporti di lavoro a tempo indeterminato e determinato, nonché l’attribuzione agli enti subentranti delle risorse prima spettanti alle Province per le funzioni oggetto di riordino, con la garanzia dell’attiva partecipazione in ogni fase delle rappresentanze sindacali, secondo le vigenti disposizioni.
Nel percorso tracciato è intervenuta la legge di stabilità per il 2015, che avrebbe dovuto assicurare alle Province i fondi necessari da corrispondere agli enti subentranti per le funzioni trasferite, ma che, in concreto, in vista di una significativa e progressiva riduzione della spesa corrente, ha imposto alle Province una serie di divieti per le assunzioni ed una contrazione degli oneri per il personale, a prescindere dal completamento della ridistribuzione di funzioni, fissando, altresì, una riduzione della dotazione organica in misura pari al 30% ed al 50% della spesa sostenuta alla data di entrata in vigore della Legge 56/2014 per il personale di ruolo.
Il cronoprogramma delle operazioni di riordino delle funzioni ancora attribuite alle Province e allo scorporo di quelle a tale ente sottratte e riassegnate ad altri enti, prevedeva che entro tre mesi dall’entrata in vigore della Legge 56/2014, in attuazione dell’art. 118 Cost., lo Stato e le Regioni, sentite le organizzazioni sindacali maggiormente rappresentative, individuassero in modo puntuale, mediante accordo sancito in Conferenza unificata, le funzioni di cui al comma 89 oggetto della complessiva riorganizzazione e le relative competenze (comma 91), secondo criteri direttivi ivi indicati.
Le difficoltà insorte nello sviluppo delle descritte fasi hanno comportato ritardi, per cui ad oggi, ad esercizio 2015 inoltrato, non risulta ancora definito il primo importante passaggio e cioè l’individuazione delle funzioni da scorporare e trasferire.
Intanto il quadro finanziario di riferimento per la predisposizione dei bilanci 2015 sconta la riduzione di spesa corrente di 1 miliardo di euro, stabilito dall’art. 1, comma 418, della legge di stabilità 2015, modificato dall’art. 4, comma 5-ter del decreto legge “mille proroghe”, convertito con legge 27 febbraio 2015, n. 11, che va a sommarsi alla riduzione di risorse ex art. 16, comma 7, del D. L. n. 95/2012 – incrementate di ulteriori 50 milioni (da 1.200 a 1.250), al contributo alla finanza pubblica stabilito dall’art. 47, comma 1 del D. L. n. 66/2014 complessivi 576,7 milioni (di cui 510 per spese correnti) e all’ulteriore contributo alla finanza pubblica di 60 milioni di cui all’art. 19 del D. L. n. 66/2014.
Dal decreto legge si attendevano misure di mitigazione degli effetti dei tagli, più volte annunciate in sede ministeriale.
Attese in gran parte deluse per molte amministrazioni, soprattutto le più virtuose e quelle con minore indebitamento con la Cassa Depositi e Prestiti, che non trarranno alcun vantaggio dalle operazioni di rinegoziazione di mutui, per le quali l’art. 7 del D. L. 78/2015 si limita a disporre che gli enti locali possono realizzare le operazioni di rinegoziazione di mutui di cui all’articolo 1, commi 430 e 537 della legge 190/2014, anche nel corso dell’esercizio provvisorio, fermo restando l’obbligo, per detti enti, di effettuare le relative iscrizioni nel bilancio di previsione e che, per l’anno 2015, le risorse derivanti da operazioni di rinegoziazione di mutui possono essere utilizzate dagli enti locali senza vincoli di destinazione.
L’art. 1, comma 10, del D. L. 78/2010 si preoccupa invece di stabilire, con legge (anziché “con decreto di natura non regolamentare del Ministero dell’interno, da emanare entro il 31 marzo 2015, con il supporto tecnico della Società per gli studi di settore – SOSE Spa, e tenendo conto anche della differenza tra spesa storica e fabbisogni standard” come previsto dall’art. 1, comma 418, della Legge 190/2014, quasi ad impedire ogni ipotesi, seppur velleitaria, di ricorsi al TAR), l’ammontare della riduzione della spesa corrente che ciascuna Provincia e Città metropolitana deve conseguire per l’anno 2015 e del corrispondente versamento ad apposito capitolo di entrata del bilancio dello Stato.
IL PERSONALE
Altrettanto delusa ogni aspettativa in materia di ricollocazione del personale delle Province, in particolare per due categorie di lavoratori: la polizia provinciale e gli addetti ai Centri per l’Impiego.
Delusione ancora più evidente solo se si considera che, per tali soggetti, lo Stato, con atti formali, si era assunto l’impegno di dettare apposita disciplina, sottraendoli dalla gestione “ordinaria” dei soprannumeri condotta prioritariamente su base regionale e nel contesto degli osservatori istituiti in ogni Regione.
L’accordo sancito in Conferenza Unificata l’11 settembre 2014, al punto 11 espressamente prevede: “Nel rispetto del più generale principio di coerenza dell’ordinamento, si conviene che lo Stato e le Regioni, per le funzioni che rientrino nell’ambito di applicazione di disegni di legge delega o di deleghe già in atto relativi a riforme di settori organici di cui all’Allegato l del presente Accordo, sospendono l’adozione di provvedimenti di riordino fino al momento dell’entrata in vigore delle riforme in discussione. Fino a tale data, le predette funzioni, nel rispetto del principio di continuità amministrativa, continuano ad essere esercitate dagli enti di area vasta o dalle città metropolitane a queste subentrate”. E, all’allegato 1, sono richiamati:
a) il disegno di legge recante Deleghe al Governo in materia di riforma degli ammortizzatori sociali, dei servizi per il lavoro e delle politiche attive, nonché in materia di riordino dei rapporti di lavoro e di sostegno alla maternità e alla conciliazione dei tempi di vita e di lavoro (AS 1428), limitatamente all’articolo 2 in materia di riforma dei servizi per l’impiego (oggi Legge 183/2014);
b) il disegno di legge recante Riorganizzazione della Pubblica Amministrazione (AS 1577) limitatamente all’articolo 7, comma I, lettera a), in materia di riforma delle forze di polizia (approvato in prima lettura la Senato il 30 aprile 2015 ed attualmente in discussione in Commissione alla Camera dei Deputati – atto C.3098).
La Circolare del Ministro per la semplificazione e la pubblica amministrazione e del Ministro per gli affari regionali e le autonomie n. 1/2015 del 30 gennaio 2015, nel disciplinare le modalità di compilazione degli elenchi del personale soprannumerario delle Province in sede di osservatori regionali, espressamente prevede:
“Sono esclusi dai predetti elenchi, in quanto interessati a percorsi diversi, i dipendenti, anch’essi individuati nominativamente, che:
– svolgono i compiti di polizia provinciale. Per questo personale saranno definiti specifici percorsi di ricollocazione a valle degli interventi di razionalizzazione e potenziamento dell’efficacia delle funzioni di polizia, anche in funzione di una migliore cooperazione sul territorio
– svolgono le funzioni presso i centri per l’impiego. Il personale sarà ricollocato in sede di attuazione del riordino delle funzioni in materia di servizi per l’impiego e politiche attive del lavoro (art. 1, comma 4, della legge 183/2014)”.
Ebbene, il decreto legge ed i decreti legislativi emanati in attuazione della Legge 183/2014, che avrebbero dovuto individuare i percorsi di ricollocamento di tali dipendenti, non danno risposte e, per la polizia provinciale, contraddicono chiaramente quanto in precedenza formalmente sancito.
Vediamo in dettaglio le previsioni
POLIZIA PROVINCIALE
L’art. 5 del D. L. 78/2015 contiene le misure in materia di polizia provinciale.
La norma prevede che il personale appartenente ai corpi ed ai servizi di polizia provinciale, di cui all’articolo 12 della legge 7 marzo 1986 n. 65, transita nei ruoli dei Comuni per lo svolgimento delle funzioni di polizia municipale.
Tale ricollocazione, però, deve avvenire:
a) in relazione al riordino delle funzioni di cui all’articolo 1, comma 85, della legge 7 aprile 2014 n. 56;
b) fermo restando quanto previsto dal comma 89 della medesima legge relativamente al riordino delle funzioni da parte delle Regioni, per quanto di propria competenza;
c) secondo le modalità e procedure definite nel decreto di cui all’articolo 1, comma 423, della legge 23 dicembre 2014, n. 190;
d) nei limiti della relativa dotazione organica dei Comuni e della programmazione triennale dei fabbisogni di personale, in deroga alle vigenti disposizioni in materia di limitazioni alle spese ed alle assunzioni di personale, garantendo comunque il rispetto del patto di stabilità interno nell’esercizio di riferimento e la sostenibilità di bilancio.
La norma non brilla per chiarezza.
Da una prima interpretazione, appare evidente che la ricollocazione del personale della polizia provinciale nei Comuni, per le funzioni di polizia municipale, non comporta alcun trasferimento di competenze dalle Province ai Comuni, posto che la norma fa espressamente salvo quanto previsto dal comma 89 della Legge Delrio sul riordino delle funzioni non fondamentali da parte delle Regioni (nel caso specifico, in particolare, la vigilanza ittico-venatoria).
Inoltre viene ribadito il principio secondo il quale la ricollocazione deve avvenire secondo le modalità e procedure definite dal decreto del Ministero della Pubblica Amministrazione, che doveva essere pubblicato entro il 2 marzo scorso, ma non ancora emanato, che dovrà indicare i criteri per la mobilità del personale e al gestione della piattaforma informatica.
L’art. 5 dispone poi, come norma di chiusura, che, fino al completo assorbimento del personale della polizia provinciale, è fatto divieto agli enti locali, a pena di nullità delle relative assunzioni, di reclutare personale con qualsivoglia tipologia contrattuale per lo svolgimento di funzioni di polizia locale.
Tale disposizione sembra così derogare a quanto previsto dal comma 424 della Legge 190/2014, che prevede la sanzione della nullità delle assunzioni da parte di Regioni ed enti locali che non siano limitate all’immissione nei ruoli dei vincitori di concorso pubblico, collocati nelle proprie graduatorie vigenti, o alla ricollocazione nei propri ruoli delle unità soprannumerarie delle Province, limitatamente agli anni 2015 – 2016.
Per la polizia provinciale, invece, si fa riferimento al “completo assorbimento del personale”; manca l’indicazione di qualsivoglia modalità di verifica numerica e territoriale.
Una disciplina specifica potrebbe essere contenuta del decreto ministeriale di prossima emanazione.
Svanisce invece ogni riferimento alla riforma delle forze di polizia e al disegno di legge di riorganizzazione della Pubblica Amministrazione, contenuto nell’accordo in Conferenza Unificata e nella Circolare Ministeriale 1/2015.
I SERVIZI PER L’IMPIEGO
L’art. 15 del D. L. 78/2015 prevede che il Ministero del lavoro e delle politiche sociali debba stipulare, con ogni Regione, una convenzione finalizzata a regolare i relativi rapporti ed obblighi in relazione alla gestione dei servizi per l’impiego e delle politiche attive del lavoro nel territorio della Regione.
Nell’ambito di tali convenzioni, le parti possono prevedere la possibilità di partecipazione del Ministero agli oneri di funzionamento dei servizi per l’impiego per gli anni 2015 e 2016, nei limiti di 70 milioni di euro annui, ed in misura proporzionale al numero di lavoratori dipendenti a tempo indeterminato direttamente impiegati in compiti di erogazione di servizi per l’impiego.
Subordinatamente alla stipula delle convenzioni e nei limiti temporali e di spesa stabiliti dalle medesime, il Ministero è autorizzato ad utilizzare una somma non superiore a 70 milioni di euro annui, a carico del fondo di rotazione di cui all’articolo 9 del D. L. 148/1993.
Entro il 20 luglio 2015, il Ministero provvede, su richiesta di ciascuna Regione e in via di mera anticipazione rispetto a quanto erogabile a seguito della stipula della convenzione, all’assegnazione a ciascuna Regione della relativa quota annua, a valere sul Fondo di rotazione.
Laddove con la medesima Regione destinataria dell’anticipazione non si addivenga alla stipula della convenzione entro il 30 settembre 2015, è operata una riduzione di importo corrispondente alla erogazione effettuata a valere sui trasferimenti statali a qualsiasi titolo disposti in favore della Regione stessa.
Viene infine abrogata la previsione dell’art. 1, comma 429, della Legge 190/2014 di concedere anticipazioni, fino ad un massimo di 60 milioni, a valere sul Fondo di rotazione per la formazione professionale e l’accesso al fondo sociale europeo, allo scopo di consentire il temporaneo finanziamento dei rapporti di lavoro del personale addetto ai servizi per l’impiego.
La lettura della norma lascia irrisolti vari aspetti relativi alla gestione dei servizi per l’impiego.
1) La stipula della convenzione tra Ministero e Regione sembra essere obbligatoria ai sensi del comma 2 dell’art. 15; non è però previsto alcun termine entro il quale la convenzione debba essere sottoscritta;
2) La convenzione dovrebbe dare, tra l’altro, attuazione al “piano di rafforzamento dei servizi per l’impiego”, previsto dal comma 1, anche per legittimare l’utilizzo dei finanziamenti del Fondo Sociale Europeo, nel rispetto dei regolamenti dell’Unione europea in materia di fondi strutturali; tale piano dovrebbe essere definito con accordo in Conferenza Unificata; manca, anche in questo, un termine entro il quale definire l’intesa;
3) Il comma 3 dell’art. 15 si limita a prevedere la “possibilità” di partecipazione del Ministero agli oneri di funzionamento dei servizi per l’impiego per gli anni 2015 e 2016, nei limiti di 70 milioni di euro annui, ed in misura proporzionale al numero di lavoratori dipendenti a tempo indeterminato direttamente impiegati in compiti di erogazione di servizi per l’impiego; si tratta, dunque, di una previsione solo eventuale e non obbligatoria della convenzione;
4) Nulla dispone l’art. 15 sulla ricollocazione del personale provinciale addetto ai servizi per l’impiego presso la Regione, a seguito della stipula della convenzione né sull’effettivo coinvolgimento delle Province nelle intese; risulta pertanto urgente avviare un immediato confronto con la Regione nella definizione dei contenuti della convenzione anche per consentire l’immediato utilizzo dell’anticipazione di risorse prevista dal comma 5;
5) Manca ogni riferimento al riordino delle funzioni previsto dalla Legge 56/2014, alla disciplina del personale soprannumerario delle Province di cui alla Legge 190/2014 ed a quanto previsto dalla circolare interministeriale 1/2015.
Va infine ricordato che l’art. 4 dello schema di decreto legislativo, recante disposizioni per il riordino della normativa in materia di servizi per il lavoro e di politiche attive, ai sensi dell’art. 1, comma 3, della Legge 183/2014, approvato in via preliminare dal Consiglio dei Ministri l’11 giugno e trasmesso al Parlamento per i previsti pareri delle Commissioni, prevede l’istituzione, senza nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica, dell’Agenzia Nazionale per le Politiche Attive del Lavoro, al cui funzionamento si provvede con le risorse umane, finanziarie e strumentali già disponibili a legislazione vigente, la cui dotazione organica non potrà superare le 400 unità.
Lo stesso schema di decreto legislativo contiene riferimenti alla convenzione adesso prevista dall’art. 15 del D. L. 78/2014.
L’art. 11 dello schema prevede infatti che il Ministero del lavoro e delle politiche sociali stipula, con ogni regione una convenzione finalizzata a regolare i relativi rapporti e obblighi in relazione alla gestione dei servizi per l’impiego e delle politiche attive del lavoro nel territorio della regione o provincia autonoma, nel rispetto del presente decreto nonché dei seguenti principi:
a) attribuzione delle funzioni e dei compiti amministrativi in materia di politiche attive del lavoro alle regioni, che garantiscono l’esistenza e funzionalità di uffici territoriali aperti al pubblico, denominati centri per l’impiego;
b) individuazione, da parte delle strutture regionali, di misure di attivazione dei beneficiari di ammortizzatori sociali residenti nel territorio della regione o provincia autonoma;
c) disponibilità di servizi e misure di politica attiva del lavoro a tutti i residenti sul territorio italiano, a prescindere dalla regione o provincia autonoma di residenza;
d) attribuzione alle regioni e province autonome delle funzioni e dei compiti di cui all’articolo 18, nonché dei seguenti compiti:
1. servizi per il collocamento dei disabili, di cui alla legge n. 68 del 1999;
2. avviamento a selezione nei casi previsti dall’articolo 16 della legge 28 febbraio 1987, n. 56;
e) possibilità di attribuire all’ANPAL, sulla base della convenzione, una o più funzioni di cui alla lettera d).
L’art. 33 dello schema di decreto legislativo contiene infine una norma del tutto analoga all’art. 15 del D. L. 78/2015.
Anche lo schema di decreto legislativo non contiene alcuna espressa disposizione sulla ricollocazione del personale provinciale addetto ai servizi per l’impiego, sebbene, come già ricordato, la circolare interministeriale n. 1/2015 preveda espressamente che “Il personale che svolge le funzioni presso i centri per l’impiego sarà ricollocato in sede di attuazione del riordino delle funzioni in materia di servizi per l’impiego e politiche attive del lavoro (art. 1, comma 4, della legge 183/2014)”.
In che modo è ancora possibile confidare nella coerenza normativa e dare certezza nell’erogazione dei servizi e, per migliaia di persone, sul loro futuro lavorativo?
Non resta che attendere auspicabili modifiche in sede di conversione in legge…