I PRINCIPI DI DIRITTO DELL’AMBIENTE
Leonardo Salvemini
Premessa
Negli ultimi anni si registrano dati preoccupanti: la perdita di biodiversità, l’estinzione di specie ittiche e la desertificazione che divora sempre più le terre fertili. Gli effetti nocivi del cambiamento climatico sono già evidenti. I disastri naturali sono più frequenti e devastanti; i Paesi in via di sviluppo sempre più vulnerabili. L’inquinamento dell’aria, dell’acqua e dei mari continua a negare una vita dignitosa a milioni di persone 1 . L’era in cui si credeva che l’uomo potesse controllare la natura è passata. Bisogna prendere atto che certe condotte hanno effetti irreversibili sull’ambiente.
Del resto, tale condizione non è del tutto nuova. Già nel 1971, Massimo Severo Giannini sottolineava la necessità di tutelare l’ambiente, evidenziando come la stessa «muove dalla consapevolezza che mentre in precedenti periodi storici c’è stato un equilibrio tra il fatto creativo ed il fatto distruttivo dell’uomo, ovvero, l’uomo creatore ha prevalso sull’uomo distruttore, oggi questo equilibrio si è rotto e prevale l’elemento negativo: le forze distruttive sono maggiori delle forze costruttive» 2 . Partendo da queste premesse, Massimo Severo Giannini affermava l’inizio di un ciclo volto ad aggiungere una nuova categoria di beni giuridici, costituita dai beni collettivi non patrimoniali 3 . Un’enunciazione che ha profondamente influenzato la giurisprudenza costituzionale, la quale per decenni ha propeso per una concezione teleologica della tutela ambientale, stante l’evidente difficoltà di racchiudere il patrimonio naturale nei tradizionali ambiti materiali predisposti dall’ordinamento 4 .
Come si vedrà, tuttavia, il processo enunciato dall’autorevole giurista ha richiesto un lungo periodo di formazione. Si è reso necessario, dapprima, individuare gli elementi costitutivi del patrimonio naturale e attribuire a quest’ultimo la qualifica di bene meritevole di tutela giuridica 5 . In secondo luogo, è stato indispensabile affermare l’esistenza di un diritto ad un habitat naturale salubre 6 .
In ultimo, è stato utile specificare i comportamenti in grado di incidere sul bene ambiente.
Al fine di raggiungere i suddetti obbiettivi è stata indispensabile l’opera della giurisprudenza. Del resto, se è vero che in un sistema di civil law l’intervento del legislatore è imprescindibile, è altrettanto vero che, in molti casi, la sua opera è assente o non soddisfacente 7 . In entrambe le ipotesi, il sistema deve essere completato e reso coerente 8 . A tal fine è necessaria un’attività giurisprudenziale finalizzata ad elaborare norme inespresse per colmare lacune giuridiche ovvero concretizzare il contenuto di mere disposizioni 9 .
In detta prospettiva, le Corti hanno assunto un ruolo emblematico, il quale ha trovato nella crisi del principio di riserva di legge sia la sua causa, sia il suo effetto 10 . Se da un lato, la giurisprudenza normativa si è evoluta per sopperire all’inerzia legislativa, dall’altro essa ha alterato i rapporti tra potere giudiziario e legislativo 11 , incentivando quest’ultimo a riconoscere sempre più importanza alle sentenze. Si pensi alle riforme che, negli ultimi anni, hanno rafforzato la funzione nomofilattica delle Corti superiori 12 ovvero alla codificazione di fattispecie penalistiche su richiesta della giurisprudenza. Noto è, infatti, il ruolo ricome somma di più beni giuridicamente rilevanti (Corte Cost. 29 dicembre 1982, n. 239; Cons. Stato, Sez. IV, 11 aprile 1991, n. 257 e Cons. Stato, Sez. IV, 28 febbraio 1992, n. 223) e, successivamente, come bene unitario ed omnicomprensivo (Cass., Sez. Unite, 6 ottobre 1979, n. 5172; Corte Cost. 22 maggio 1987, n. 210 e Corte Cost. 30 dicembre 1987, n. 641) coperto dai giudici nella declinazione del reato di disastro ambientale 13 .
Le Corti, tuttavia, non sono l’unico soggetto a cui è devoluta la tutela del patrimonio naturale. Quest’ultima, infatti, ha luogo a diversi livelli di governo, siano essi nazionali o sovranazionali. Accanto a regolamenti, direttive e decisioni comunitarie troviamo anche numerose fonti del diritto interno, primarie e non.
Si pensi, ad esempio, al Codice dell’Ambiente ovvero ai regolamenti governativi e ministeriali, caratterizzati da disposizioni di elevata tecnicità. Si ricordi, altresì, l’eccessivo utilizzo nella materia de quo dei decreti legge e dei provvedimenti di necessità e urgenza adottati dalle autorità amministrative 14 .
Il diritto ambientale è, quindi, caratterizzato dalla presenza di diversi tipi di atti 15 . Si tratta, in prevalenza, di norme-provvedimento ovvero disposizioni regolamentari di soft law. Se quest’ultime, da un lato, rispondono alle esigenze dettate dalla tecnicità della materia, dall’altro arricchiscono eccessivamente il quadro delle fonti, provocando il sorgere di conflitti tra norme. Ne consegue un’applicazione farraginosa e poco funzionale delle stesse, a danno del patrimonio naturale.
In un siffatto contesto, sono stati elaborati criteri utili per la risoluzione delle situazioni conflittuali. Si pensi, ad esempio, a quelli della condivisione della responsabilità e della migliore protezione possibile, fondati sul principio di sussidiarietà 16 .
Tale risultato, tuttavia, non è sufficiente. Al fine di evitare che il patrimonio naturale possa essere pregiudicato dal conflitto tra i diversi soggetti dediti alla sua tutela è necessario eludere un loro possibile scontro. Da qui nasce la necessità di individuare principi condivisi. Solo quest’ultimi, infatti, sono in grado di assicurare coerenza tra i diversi atti normativi promananti da fonti di origine diversa.
La normativa ambientale deve, quindi, essere prodotta sulla base di alcuni principi essenziali; anzi, è sufficiente seguire anche solo uno di essi: il principio di sviluppo sostenibile.
Quest’ultimo, infatti, assume un ruolo fondamentale sia nel panorama nazionale che sovrannazionale. Esso ricopre la funzione di principio guida nell’adozione delle decisioni in numerose materie e impone agli enti pubblici un’azione in grado di assicurare un progresso socio-economico senza ledere ulteriori interessi. In altre parole, è necessario porre in essere quanto affermato nel rapporto Brundtland ovvero soddisfare le necessità sia delle generazioni presenti, sia di quelle future 17
A tal fine, occorre seguire le indicazioni contenute nella Convenzione di Johannesburg, ancora oggi attuale 18. Essa racchiude, infatti, le basi per una crescita sociale ed economica equilibrata, imponendo un reale mutamento delle politiche ambientali, fondato sulla presa di coscienza che il profondo divario tra i Paesi sviluppati e quelli in via di sviluppo minaccia la stabilità e la prosperità globale. L’obbiettivo dello sviluppo sostenibile, quindi, non può prescindere da un intervento diretto ad eliminare la povertà. In detta prospettiva, cooperano numerosi principi che trovano, oggi, esplicito riconoscimento nelle fonti normative internazionali, europee e nazionali. Si pensi ai principi di precauzione, prevenzione, proporzionalità, sussidiarietà e leale collaborazione, nonché a quelli di correzione dei danni alla fonte, “chi inquina paga” e libero accesso alle informazioni ambientali. Si tratta di criteri che guidano le scelte degli organi pubblici, permettendo loro di assicurare la salvaguardia del patrimonio ambientale senza rinunciare al progresso socio-economico. Si tratta, in altre parole, di strumenti di sostenibilità ambientale. Alla luce di quanto affermato, è evidente come il bene ambiente non può essere ricondotto ad una disciplina giuridica precostituita ma necessita di una propria e ben articolata normativa che si fondi su principi condivisi da cui deve discendere una puntuale legislazione sostanziale e processuale. Ecco, quindi, che pare ancora oggi valido quanto affermato da Massimo Severo Giannini, secondo cui l’ambiente è un concetto che sfugge a precise definizioni e inserimenti nelle tradizionali categorie giuridiche 19 .
In conclusione, al fine di uscire dalla fase congiunturale nella quale sopravviviamo, è necessario diffondere la conoscenza dei principali strumenti di sostenibilità ambientale, di modo che quest’ultimi possano orientare le condotte delle istituzioni e dei privati. Un stile di vita fondato su solidi principi di prevenzione, precauzione e sostenibilità, infatti, rende possibile l’adozione di politiche ambientali premianti e, conseguentemente, assicura un’opportunità di crescita socio-economica. Del resto, come da alcuni sottolineato, «la rivoluzione verde è adesso!». Nel nostro Paese, e non solo, «c’è aria nuova, voglia di fare, di ricercare, di credere che l’opzione green è qualcosa che entra e si permea. Uno stile di vita che ci accompagna e ci trascina» 20 .
Note:
1 Sull’attuale gravità della situazione ambientale cfr. C. B ENNA , In fuga dai disastri ambientali nel 2050 un miliardo di rifugiati, in La Repubblica, 2017.
2 M.S. G IANNINI , Diritto dell’ambiente e del patrimonio naturale e culturale, in Riv. trim. dir. pubbl., 1971, p. 1125.
3 Ibidem.
4 Sul punto, cfr. G. R OSSI , Diritto dell’ambiente, Giappichelli, 2008, p. 5 ss.
5 A partire dalla metà degli anni ’70, l’ambiente assume un significato autonomo, dapprimaXX
6 Cass. civ., Sez. Unite, 6 ottobre 1979, n. 5172: «il diritto alla salute, piuttosto (o oltre) che come mero diritto alla vita e all’incolumità fisica, si configura come diritto all’ambiente salubre».
7 Numerosi sono gli ambiti nei quali non vige una disciplina legislativa specifica. In questi casi all’interprete è richiesto di intervenire per colmare la lacuna normativa e assicurare un’efficace forma di tutela giuridica. In altre circostanze, invece, l’intervento del legislatore, seppur presente, non è soddisfacente. I testi normativi sono molto spesso incoerenti e producono norme tra loro incompatibili. In queste ipotesi, il ruolo dell’interprete è quello di riportate coerenza all’interno di un sistema ricco di antinomie.
8 R. B IN , G. P ITRUZZELLA , Le fonti del diritto, Giappichelli, 2012, p. 7.
9 G. Z AGREBELSKY , Manuale di diritto costituzionale. Il sistema delle fonti, Utet, 1988, p. 31 ss. Sul punto l’autore ricorda alcuni esempio caratteristici dell’attività di costruzione giuridica svolta dalla dottrina e dalla giurisprudenza. Si tratta, in particolare, della creazione di lacune assiologiche, dell’elaborazione di norme inespresse o latenti (regole o principi) per colmare lacune o concretizzare principi, della creazione di gerarchie assiologiche tra norme, del bilanciamento tra principi confliggenti ovvero della soluzione di antinomie.
10 Cfr. N. Z ANON , Su alcuni problemi attuali della riserva di legge in materia penale, in Criminalia, 2012, p. 1 ss. e C. G RANDI , Riserva di legge e legalità penale europea, Giuffrè, 2010, p. 23 ss.
11 Cfr. C. C UPELLI , La legalità delegata. Crisi e attualità della riserva di legge nel diritto penale, Edizioni Scientifiche Italiane, 2012, p. 35 ss.
12 Ci si riferisce, in particolare, alle riforme che hanno riguardato l’art. 374, comma 3, c.p.c. e l’art. 618, comma 1 bis, c.p.p., operate rispettivamente dal D.Lgs. 2 febbraio 2006, n. 40 e dalla Legge 23 giugno 2017, n. 103.
13 Corte Cost. 30 luglio 2008, n. 327. In detta sentenza, la Corte non si limita a dichiarare non fondate le questioni di legittimità costituzionale ma invita il legislatore ad intervenire al più presto sulla disposizione di cui all’art. 434 c.p. In particolare, precisa come sia auspicabile una sua valutazione delle diverse fattispecie ricondotte dalla giurisprudenza al paradigma punitivo del disastro
innominato. Tra queste si colloca l’ipotesi del c.d. disastro ambientale.
14 Sul punto, la dottrina evidenzia come i problemi la decretazione d’urgenza non attengono solo più al profilo quantitativo ma si estendono anche al profilo qualitativo. (Cfr. S. D I M ARIA , I
“nuovi” limiti alla decretazione d’urgenza costituzionale? Verso un pieno riconoscimento, in Forum quaderni costituzionali, 2015, p. 5 ss.).
15 B. C ARAVITA , L. C ASETTI , A. M ORRONE , Diritto dell’ambiente, il Mulino, 2016, p. 49.
16 Corte Cost. n. 407/2002 secondo cui per dirimere i conflitti normativi devono trovare applicazione i principi di leale collaborazione e ragionevolezza, al fine di «assicurare un più elevato livello di garanzie per la popolazione ed il territorio interessati». Tale necessità è specificatamente richiamata anche nel Quinto programma comunitario d’azione a favore dell’ambiente, intitolato: «Verso uno sviluppo sostenibile».XXII Premessa di sviluppo sostenibile.
17 Il Rapporto Bruntland, conosciuto anche come Our Common Future, è un documento rilasciato dalla Commissione mondiale sull’ambiente e lo sviluppo (WCED). Esso precisa che: «lo sviluppo sostenibile è uno sviluppo che soddisfi i bisogni del presente senza compromettere la possibilità delle generazioni future di soddisfare i propri». È, pertanto, necessario «un processo nel quale l’uso delle risorse, la direzione degli investimenti, la traiettoria del progresso tecnologico ed i cambiamenti istituzionali concorrono tutti insieme ad accrescere alle possibilità di rispondere ai bisogni dell’umanità, non solo oggi, ma anche in futuro». In dottrina cfr. G. R OSSI , Le fonti, in AA.VV., Diritto dell’ambiente, a cura di G. Rossi, Giappichelli, 2017, p. 29.
18 Tra il 26 agosto e il 4 settembre 2002, dopo circa dieci anni dalla Conferenza di Rio, si è svolta a Johannesburg la conferenza sullo sviluppo sostenibile per elaborare alcune tracce condivise sul tema della sostenibilità ambientale. (Cfr. S. M ARCHISIO , Il diritto internazionale ambientale da Rio a Johannesburg, in E.R. A CUNA (a cura di), Johannesburg, Giappichelli, 2004, p. 20 s.).
19 M.S. G IANNINI , Diritto dell’ambiente e del patrimonio naturale e culturale, cit., p. 1125.Premessa XXIII
20 2011. M. G UANDALINI , V. U CKMAR , GREEN ITALIA. La rivoluzione verde è adesso, Mondadori,
Indice
Prefazione della Prof.ssa Paola Bilancia XIII
Premessa XIX
Parte I
Definizioni e Origini
Capitolo 1
Ecosistema e ambiente
1.Definizione di ecosistema
2.Il termine ambiente
2.1. La ricerca di un significato: il (non) contributo del legislatore …
2.2. … la parola degli interpreti
2.2.1. Le teorie pluraliste
2.2.2. La concezione monista: l’importante apporto della giurisprudenza
2.3. La qualificazione giuridica: da interesse pubblico a valore costituzionale
2.3.1. La materia ambientale. Il superamento della tesi finalistica
Capitolo 2
1.La storia del diritto dell’ambiente
La considerazione del patrimonio naturale: dal periodo arcaico all’epoca medievale
1.1. Il sistema di tutela offerto dal diritto romano
La rivoluzione industriale
Il riconoscimento costituzionale dell’ambiente nei Paesi europei ed ex-traeuropei
Parte II
Fonti e Principi
Capitolo 1
Il diritto internazionale dell’ambiente
1.Le fasi dell’evoluzione: dai rapporti bilaterali alle dichiarazioni di principi
2.Le fonti normative
2.1. Dichiarazione di Stoccolma
2.2. Dichiarazione di Rio
2.3. Dichiarazione di Johannesburg sullo sviluppo sostenibile
I principi fondamentali e il proposito di una crescita sociale ecocompatibile
3.1. L’evoluzione storica e normativa
3.2. La concretizzazione dello sviluppo socio-economico
3.2.1. L’azione precauzionale e la sua discussa utilità
Capitolo 2
Il contesto europeo
1.L’azione ambientale sovrannazionale: gli esordi
2.Le fondamenta. Il diritto primario
2.1. Principi a carattere generale
2.2. Principi procedurali
2.3. Principi a carattere propriamente ambientale
2.3.1. L’azzeramento del rischio (anche solo potenziale)
2.3.1.1. … quale strumento imprescindibile dello sviluppo sostenibile: il caso degli OGM
2.3.2. La correzione dei danni alla fonte e il criterio del “chi inquina paga”
2.3.3. Il libero accesso alle informazioni ambientali
3.Le fonti secondarie e il loro contributo alla tutela del patrimonio naturale
Capitolo 3
L’ambiente nella Costituzione italiana
1.L’esigenza di sostenibilità ambientale. Le risposte offerte dal principio disolidarietà e dal diritto alla salute
1.1. La tutela del paesaggio
2.Progresso, libertà economiche e tutela dell’ambiente: “alla ricerca” di unbilanciamento
3.Le tecniche costituzionali per la difesa del patrimonio naturale. Il regionalismo differenziato
3.1. La “trasversalità ambientale”
Capitolo 4
Il Codice dell’ambiente
1.L’ambito di applicazione, le finalità e altre disposizioni comuni
2. I principi fondamentali
2.1. L’intervento in materia ambientale. I principi di proporzionalità,sussidiarietà e leale collaborazione
2.1.1. Gli interessi ambientali nell’attività della P.A.: il peso dei bisogni delle generazioni future
2.2. Gli strumenti della sostenibilità ambientale
2.2.1. Il principio di libero accesso alle informazioni ambientali
2.2.1.1. La Convenzione di Århus e i suoi eredi nel panoramaeuropeo e nazionale
2.2.1.2. L’UE e le informazioni ambientali
2.2.1.3. L’accesso alle informazioni ambientali nell’ordinamento italiano
Parte III
Danno e Tutela
Capitolo 1
I diversi livelli di governo nella tutela dell’ambiente
1.La tutela sovranazionale
2. Gli strumenti nazionali a tutela dell’ambiente
2.1. I poteri contingibili e urgenti
3.L’ambiente nei Codici
3.1. La tutela offerta dall’ordinamento penale
3.1.1. La riforma dei delitti contro l’ambiente: il titolo VI bis del codice penale
4.Il profilo soggettivo
4.1. Il Ministero dell’ambiente
4.2. Gli Enti locali
4.3. Il ruolo dei privati: l’esigenza di principi condivisi
Capitolo 2
Il danno ambientale
1.Le fondamenta del danno ambientale: le diverse proposte
2.La Legge n. 349/1986: l’art. 18
2.1. Il ruolo dei privati e delle associazioni ambientaliste
2.2. Il nesso causale
2.3. La funzione sanzionatoria della norma e la sua natura ambigua
2.3.1. L’interpretazione suggerita dalle Corti
3.La direttiva 2004/35/CE
4.Il danno nel Codice dell’ambiente
4.1. Il criterio di imputazione del fatto: le scelte del legislatore italiano
4.2. L’ambito di applicazione oggettivo: il concetto di danno
4.3. Gli strumenti di tutela del patrimonio naturale: prevenzione, rispristino e …
4.3.1. … risarcimento del danno: in forma specifica o per equivalente
4.3.2. … risarcimento del danno: in via amministrativa o in via giurisdizionale
4.3.2.1. La legittimazione ad agire: Corte Cost. n. 126/2016
4.3.3. Il ruolo di tre Giudici: ordinario, amministrativo, contabile
Capitolo 3
Il contributo della giurisprudenza nella tutela dell’ambiente
1.Dalla disposizione alla norma. Dall’interpretazione alla creazione
1.1. L’interpretazione giurisprudenziale e la nascita del diritto vivente
2.La valorizzazione dell’interpretazione conforme. Il ruolo della giurisprudenza sovranazionale
2.1. Il termine rifiuto e la rivincita della giurisprudenza europea
3.Il ruolo della Corte Costituzionale
3.1. L’uso giurisprudenziale creativo della fattispecie di disastro innominato: da Porto Marghera ad Eternit
3.1.1. La sentenza della Corte Costituzionale n. 327/2008: un monito all’eccessiva creatività della giurisprudenza?
4.Dalla funzione nomofilattica al sistema del precedente. Il ruolo della Corte di Cassazione e del Consiglio di Stato
4.1. La teoria giurisprudenziale del furto venatorio
5.La giurisprudenza creativa tra legittimità (o illegittimità) e imprescindibilità
Bibliografia