I POTERI DI TUTELA DELL’ENTE LOCALE COMUNE.

Gisella Ferrara

ABSTRACT (italiano) L’elaborato in esame si occupa di analizzare le forme di tutela esperibili dall’Ente Locale Comune nella gestione del suo territorio. L’obiettivo di questo studio è quello di determinare se questi mezzi giuridici di tutela esistano, quale sia la loro natura e se sia possibile un controllo giudiziario degli stessi. In questo senso, la domanda della ricerca è la seguente: un governo virtuoso del territorio che prevenga, al fine di evitare, rischi sanitari ed ambientali, è oggi giorno assistito da un concreato bagaglio di strumenti giuridici o solo un accorato auspicio? Sulla base del caso di studio preso in analisi (l’ordinanza contingibile ed urgente n.15 del 27 febbraio 2020 adottata dal Sindaco di Taranto), si evince chiaramente che i danni irreparabili arrecati alla salute dei consociati ed all’ambiente potrebbero essere meglio gestiti (ancora meglio, prevenuti) nell’ottica di azione locale, alla luce della prossimità dell’attività degli amministratori. Queste esigenze dimostrano che, in una società sempre più complessa come quella in cui viviamo, possa essere molto efficace riconoscere maggiori poteri in capo agli enti locali, rivisitando in chiave contemporanea il tradizionale principio di sussidiarietà.

ABSTRACT (inglese) This paper analyzes forms of protection that can be experienced by the Local Municipality in the management of its territory. The aim of this study is to determine whether these legal means of protection exist, what their nature is and whether a judicial control of them is possible. In this sense, the research question is the following: is nowadays a virtuous and preventing health and environmental risks government of the territory assisted by a concreated baggage of legal instruments or is it just a heartfelt wish? On the basis of the case study taken into consideration (the contingent and urgent ordinance n.15 of 27 February 2020 adopted by the Mayor of Taranto) it is clear that the irreparable damage caused to the health of the associates and to the environment could be better managed (and even better prevented) by a local approach considering a strong connection between municipal administrators and territorial issues. The result of this paper underlines that the complexity of a modern society requires many more powers in the hands of local authorities, in order to have a more efficient management. A sort of contemporary reinterpretation of the traditional principle of subsidiarity.

Sommario: 1. L’ordinanza contingibile e urgente n. 15 del 27 febbraio 2020 adottata dal Sindaco di Taranto. 1.1. Le funzioni amministrative e la tutela ambientale. 1.2. L’azione amministrativa precauzionale: le ordinanze sindacali. 1.3. Il procedimento amministrativo ed il sindacato del giudice. 2. La sentenza n.249 del 13 febbraio 2021 del T.A.R. Lecce–sez. prima. 3. La sentenza n.4802 del 23 giugno 2021 del Consiglio di Stato–sez. quarta. 3.1. AIA e danno sanitario. 4. Conclusioni.

1. L’Ordinanza contingibile ed urgente n. 15 del 27 febbraio 2020 adottata dal sindaco di Taranto

Il 27 febbraio 2020, il sindaco protempore del comune di Taranto ha emanato un’ordinanza sindacale in materia di competenza della direzione ambiente, salute e qualità della vita, decretante l’eliminazione del ponderoso rischio sanitario per l’intera comunità locale. Difatti, l’oggetto dell’ordinanza n.15 attestava il “rischio sanitario derivante dalla produzione dello stabilimento siderurgico ex Ilva – Arcelor Mittal di Taranto – emissioni in atmosfera dovute ad anomalie impiantistiche – ordinanza di eliminazione del rischio e, in via conseguente, di sospensione delle attività”¹.

Nell’esercizio dei poteri conferitagli dagli articoli 50² e 54³ dal testo unico degli enti locali (d’ora in avanti TUEL), il sindaco di Taranto ha ordinato alla società Arcelor Mittal ed all’Ilva s.p.a. in amministrazione straordinaria (ciascuno per quanto di competenza e di responsabilità) di individuare gli impianti responsabili di emissioni intollerabili, intimandone l’eliminazione delle anomalie entro 30 giorni dal ricevimento della stessa ordinanza. Ed ancora, che nella eventuale ipotesi di impossibilità di individuare le sezioni di impianto autrici di dette anomalie e di tutti gli impianti ed attività loro connessi, fosse disposta la procedura di sospensione/fermata delle attività entro 60 giorni dalla data della stessa ordinanza.

Infine, se fosse stato difficile, per le due destinatarie dell’atto amministrativo, l’individuazione delle sezioni di impianto danneggianti ovvero non fossero risolte le criticità, il primo cittadino ha loro proceduto ad individuare, in forma d’elencazione, quegli impianti che sicuramente urgeva bloccare (“sospendere/fermare”⁴); ovverosia: altiforni, cokeria, agglomerazione, acciaierie. Anche questo, nel termine massimo di 60 giorni dall’emanazione dell’atto sindacale.

Per quanto riguarda le tempistiche, convenzionalmente queste sono state apposte al fine di bilanciare i tempi tecnici strettamente necessari al blocco degli impianti succitati (e di quelli prodromici) con la sicurezza della comunità locale. Con la precisazione che “eventuali richieste di proroga dei termini innanzi stabiliti, potranno essere legate esclusivamente a ragioni di natura tecnico/impiantistica e di sicurezza nell’esecuzione delle procedure di fermata”⁵.

Come vedremo più specificamente in seguito, la legislazione italiana riconosce al Sindaco il potere di emettere delle ordinanze contingibili ed urgenti al fine di porre rimedio ad una situazione di grave rischio sanitario per la sua popolazione, sulla base di istruttorie e di atti presupposti che ne certifichino la contingenza e l’urgenza di cui sopra. In più, dette ordinanze sindacali, rappresentano, l’extrema ratio. Ovverosia, qualora non ci siano altri mezzi maggiormente idonei a garantire quel determinato risultato o non vi sia una competenza specifica, il primo cittadino può esercitare questi poteri che sono, nelle previsioni legislativi, residuali. Il perché del riconoscimento di questi poteri in capo al primo cittadino è ben diffuso e radicato negli articoli 50 e 54 del TUEL ed attiene al fatto che l’ente locale comune ed il gabinetto del sindaco sono le figure più prossime ai cittadini, alle comunità.

Sono loro, di fatto, a raccogliere le continue segnalazioni di mal funzionamento ed a misurarsi con il pressante allarme sociale fortemente percepito dagli abitanti del bacino territoriale.

Ricostruendo la storia di questa ordinanza, possiamo infatti notare come essa trae spunto, sul piano fattuale, dagli eventi di emissioni anomale che si sono verificate i giorni 5, 17, 18, 19 agosto 2019 relativamente al camino c.d. “e312” e dagli eventi emissivi odorigeni concretizzatisi dal 20 al 23 febbraio 2020. Nelle premesse dell’ordinanza sindacale possiamo leggere come “tali emissioni, percepite in città e oggetto di numerose segnalazioni, hanno procurato un forte odore diffuso in particolare nei quartieri Tamburi, Borgo, Città Vecchia. […] Le attuali e persistenti criticità di carattere emissivo, non escludono possibili conseguenze di natura sanitaria e producono sempre più insistentemente situazioni di estremo disagio sociale, oltre che diffusa preoccupazione ed esasperazione della popolazione che vede minacciata la propria salute specie delle fasce più deboli.”⁶ A questa ordinanza, non ha fatto seguito una adeguamento da parte delle destinatrici di quanto richiesto nel corpo della stessa e, dunque, di conseguenza, il comune di Taranto ha stilato la nota n. 173 del 29 marzo 2020, con la quale attestava l’inadempienza dei gestori del polo industriale. In più, “l’ente ha rilevato di non aver ricevuto alcuna comunicazione o informazione da parte del gestore o della struttura commissariale sulle criticità e/o anomalie rappresentate con l’ordinanza sindacale. Conseguentemente, ha comunicato l’inizio del decorso dell’ulteriore termine per l’effettuazione delle operazioni di fermata dell’area a caldo e degli impianti connessi. [In relazione a questa nota], le due imprese hanno proposto motivi aggiunti avverso la suddetta nota, deducendo vizi di illegittimità in via derivata, nonché vizi di illegittimità diretta”⁷.

1. 1. Le funzioni amministrative e la tutela ambientale

La tutela dell’ambiente è una materia giovane nell’esperienza italiana, essa, infatti, si è presenta come oggetto di attenzione e di studio solo dagli anni 70 del Novecento. E tutt’oggi la sua tutela assurge a livello Costituzionale solo mediante una costruzione dottrinale che identifica l’ambiente in un rapporto di genus–species con il bene salute. Questo rapporto è dato dal fatto che l’ambiente è il palcoscenico su cui l’individuo esercita la sua vita e tutte le attività realizzatrici della sua persona. La salubrità dell’ambiente in quanto declinazione concettuale del bene salute è esso stesso un diritto assoluto⁸. Di fatti, la scienza giuridica ha inteso recepire un assioma della ecologia, branca della scienza esatta biologia, secondo cui “un organismo è indissolubilmente connesso, nel suo destino, al contesto nel quale vive”. Non si può, dunque, negare, che il contenimento dell’inquinamento (ai nostri fini, industriale) dell’ambiente rappresenta uno strumento necessario alla tutela della salute. Sempre ai nostri fini, è di primaria importanza l’insegnamento di Sacco⁹ secondo cui il bene salute non è inteso solamente come bene personale ma anche come bene dell’intera collettività che necessita della salute di tutti i suoi componenti per meglio crescere ed affermare i propri valori.

Crediamo sia sulla scorta di queste motivazioni che il giudice delle leggi abbia sottolineato come la tutela dell’ambiente sia una materia trasversale, e quindi che “non tutti gli ambiti materiali specificati nel secondo comma dell’art. 117 possono, in quanto tali, configurarsi come materie in senso stretto, poiché, in alcuni casi, si tratta più esattamente di competenze del legislatore statale idonee ad investire una pluralità di materie. In questo senso l’evoluzione legislativa e la giurisprudenza costituzionale portano ad escludere che possa identificarsi una materia in senso tecnico, qualificabile come tutela dell’ambiente [in quanto] essa investe e si intreccia inestricabilmente con altri interessi e competenze”¹⁰.

Alla luce di queste considerazioni, è innegabile che anche la funzione amministrativa dello Stato, sia conformata ed attivamente coinvolta nell’attuare una gestione orientata al rispetto dell’ambiente. A sostegno di questa competenza propria anche dell’amministrazione, si prende in considerazione l’art. 3ter del codice dell’ambiente¹¹ secondo cui “la tutela dell’ambiente e degli ecosistemi naturali e del patrimonio culturale deve essere garantita da tutti gli enti pubblici e privati e dalle persone fisiche e giuridiche pubbliche o private, mediante una adeguata azione che sia informata ai principi della precauzione, dell’azione preventiva, della correzione”. L’espletamento da parte della funzione amministrativa della tutela ambientale è lapidariamente giustificato dalla stessa Carta Fondamentale italiana. Infatti, “con riferimento all’attività amministrativa, l’art. 118 della Costituzione è al timone dell’attività di distribuzione delle funzioni tra il centro e la periferia: il principio di sussidiarietà ivi citato impone di attribuire le funzioni amministrative agli enti più vicini ai cittadini (i comuni), salvo che si renda necessaria la competenza di un livello superiore per associarne l’esercizio unitario. Dunque, la rigidità del riparto legislativo tra Stato e regioni viene mitigata intendendo l’articolo 117 Cost. non tanto come elenco di competenze insuscettibili di coordinarsi tra loro, ma come un complesso di competenze che, seppur distinte sul piano legislativo, si integrano sul piano dell’attuazione amministrativa in forza dei principi di sussidiarietà e leale collaborazione tra Stato, regioni ed enti locali. […] Con precipuo riferimento alla materia ambientale, poi, il principio di leale collaborazione assurge a principio guida delle funzioni amministrative, con la conseguenza di favorire un assetto condiviso tra più soggetti della medesima funzione”¹².

In relazione alla legittimazione dell’attività amministrativa atta a tutelare il bene ambiente e nello specifico alla tutela positiva posta in essere dagli enti locali in riferimento alla salubrità ambientale del territorio che governano, è dedicato il paragrafo che segue.

1. 2. L’azione amministrativa precauzionale: le ordinanze sindacali

Oggigiorno è ben chiaro che i principi giuridici sono regole direttamente applicabili e che, in quanto tali, creano diritti ed obblighi. Anche l’azione amministrativa è informata ai principi comunitari ed internazionali. Anzi, è da sottolineare come sia stato, il diritto amministrativo, fra i primissimi filoni del diritto a dichiarare che la sua attività (amministrativa) fosse chiamata al perseguimento dei fini determinati dai principi dell’ordinamento comunitario e dalla legge¹³. Il primo articolo della legge sul procedimento amministrativo recepisce, dunque, come fautore dei propri fini, anche il principio di precauzione. La Corte europea dei diritti dell’uomo “ha indirizzato la propria attenzione sulla effettiva operatività e sugli effetti dello stesso, evidenziandone l’inscindibile collegamento con la necessità da parte delle pubbliche amministrazioni, di informare correttamente i soggetti esposti a possibili rischi scientificamente incerti, individuando, in caso di inadempimento, una responsabilità patrimoniale a carico dello Stato (Corte EDU, 5 dicembre 2013, ricorso n. 52809/09). Nel richiamare il proprio orientamento sul diritto al rispetto della vita privata, così come tutelato dall’articolo 8 della Convenzione europea dei diritti dell’uomo, in base al quale lo Stato è obbligato ad assicurare informazioni dettagliate ad ogni individuo per una corretta valutazione dei rischi per la propria vita e la propria salute e a predisporre un efficiente assetto legislativo idoneo a scongiurare ogni minaccia a tale diritto, la Corte individua nell’inosservanza del principio di precauzione una causa di responsabilità di natura patrimoniale di diritto internazionale in capo alle amministrazioni pubbliche autonoma rispetto alle disposizioni nazionali (Corte EDU, 11 ottobre 2011, ricorso n. 5056/)”¹⁴.

È da ricordare come il principio obblighi le autorità competenti “ad adottare provvedimenti appropriati al fine di prevenire taluni rischi potenziali per la sanità pubblica, per la sicurezza e per l’ambiente facendo prevalere le esigenze connesse alla protezione di tali interessi sugli interessi economici”¹⁵.

Tirando le redini del discorso fino ad ora presentato, possiamo notare come l’attività amministrativa possa declinare se stessa in termini precauzionali e rendere, quindi, un servizio di tutela al diritto fondamentale alla salute ai membri della comunità locale. Risulta certificabile come i diritti assoluti dei singoli possano essere, con una maggiore efficacia, tutelati (positivamente) a livello degli enti locali alla luce di quella prossimità di cui si parlava precedentemente. Ad avviso di chi scrive, uno strumento di estrema protezione del diritto fondamentale alla salute (e di tutte le sue declinazioni concettuali: dignità, ambiente salubre, lavoro) è rappresentato dall’inibizione (forse l’unica forma di tutela efficace) dell’attività dannosa/rischiosa/pericolosa attuato mediante l’ordinanza contingibile ed urgente, anche detta ordinanza sindacale. L’ente locale comune è la Repubblica italiana, e come tale è avvertito dai consociati. La prossimità, tanto nel rapporto con gli abitanti, quanto con l’oggetto del problema che di volta in volta si manifesta, è motivo di vantaggio nel gioco della gestione e risoluzione delle questioni territoriali. Lo sguardo politico-amministrativo privilegiato da detta prossimità, non è altro che il fulcro degli articoli 50 e 54 del TUEL Sono queste disposizioni legislative a riconoscere un potere di ordinanza (ben specificato nel suo oggetto e nei suoi limiti) in capo al primo cittadino. Nella trattazione a loro dedicata, è necessario sottolineare come queste possano dirsi validamente emanate solamente quando la necessità dettata dalla situazione fattuale richieda un intervento immediato e non sia possibile tutelare questi interessi pubblici mediante il ricorso agli strumenti ordinari. Nei fatti, “è sempre più frequente che le comunità locali esercitino una forte pressione sulle amministrazioni di riferimento affinché l’intervento a tutela degli interessi pubblici particolarmente qualificati, come la salute o l’ambiente, avvenga con prontezza ed immediatezza e, dunque, al di là ed a prescindere dai rigidi percorsi procedimentali tracciati dal legislatore per l’esercizio dei poteri ordinari dallo stesso assegnati alle pubbliche amministrazioni in vista del soddisfacimento dei medesimi interessi”¹⁶.

Quanto al contenuto dei requisiti che validano le ordinanze sindacali di cui agli articoli 50 e 54 TUEL, possiamo lapidariamente sancire che l’urgenza è giustificata dalla immediatezza del pericolo che deve essere fronteggiato prontamente mentre la contingibilità è soddisfatta dalla impossibilità di far fronte, con gli strumenti ordinari, ad una situazione non tipizzata dalla legge di un pericolo effettivo per l’incolumità pubblica. L’istruttoria fa da base e fornisce gli elementi necessari per attuare una valutazione preliminare circa l’esistenza o meno dei requisiti medesimi. Da ultimo, dunque, ci preme sottolineare come il potere sussidiario, il principio di precauzione ed il principio dell’azione preventiva, calati nell’esperienza della pubblica amministrazione, permettono anzitempo una efficiente e completa tutela ai consociati ed alla salubrità ambientale.

1. 3. Il procedimento amministrativo ed il sindacato del giudice

Il procedimento amministrativo che si attua, con regole e tempistiche sui generis, nell’espletamento dell’azione amministrativa precauzionale non è, per usare un eufemismo, privo di incertezze. “È vero che il diritto chiamato a regolare situazioni connotate da un’elevata soglia di incertezza deve essere particolarmente flessibile al cospetto dell’orizzonte di possibilità realizzabili. In questo panorama, il ricorso a concetti giuridici aperti e indeterminabili si considera più che necessario. Questa incertezza, però, accentua le problematiche che da sempre insidiano lo studio dell’attività amministrativa, come il rapporto tra discrezionalità amministrativa e discrezionalità tecnica, e si riverbera, di riflesso, sul sindacato del giudice amministrativo inerente le decisioni precauzionali. Il carattere tecnico delle valutazioni interne ai procedimenti amministrativi culminanti nell’adozione di misure precauzionali sembrerebbe estraneo all’esercizio di un potere discrezionale e, come tale, non varrebbe ad escludere il sindacato del giudice amministrativo su tali provvedimenti quand’anche opinabile. Tutt’al più, l’indeterminatezza del criterio giuridico fondante l’approccio precauzionale dell’amministrazione e la peculiare incertezza tecnico-scientifica che costituisce il parametro concreto sul quale impostare una scelta di agire o di non agire sembrano plasmare la tutela giurisdizionale nelle forme del sindacato sulla discrezionalità amministrativa: se l’amministrazione ricorre a valori soggettivi per operare una scelta fra tutte le soluzioni tecnicamente possibili, il giudice può riesaminare l’apprezzamento effettuato guardando al sistema sociale di riferimento allo scopo di avere pieno accesso al fatto. In altri termini, poiché, il principio di precauzione è saldamente ancorato all’analisi del fatto, il giudice amministrativo è tenuto a controllare l’esercizio della discrezionalità amministrativa nel suo complesso, al fine di verificare il rispetto non formalistico del principio di legalità ovverosia operando il sindacato di ragionevolezza”.¹⁷

Le ordinanze contingibili ed urgenti, la cui analisi è oggetto del presente elaborato, hanno la natura (per buona parte della dottrina ed anche della giurisprudenza costituzionale¹⁸) di provvedimenti amministrativi.

Consci della loro natura, le caratteristiche di contingibilità ed urgenza rimarcano, comunque, l’aspetto di eccezionalità del potere conferito all’amministrazione di derogare alla disciplina di rango primario. Questo potere viene icasticamente definito “derogatorio”, proprio per sottolineare il peculiare tratto distintivo di esorbitare dalle regole che regolano l’ordinaria attività amministrativa.

I presupposti della necessità e dell’urgenza rappresentano, anche, dei “criteri di carattere logico adoperabili per lo scrutinio della legittimità in concreto del provvedimento: infatti, possono disvelare la sussistenza di eventuali vizi di eccesso di potere”¹⁹. Continuando, un ulteriore elemento loro caratterizzante è il loro dover essere emanate entro ragionevoli limiti temporali, se così non fosse, potrebbero utilizzarsi i rimedi ordinari (con le lungaggini temporali che questi portano con sé). Un’altra caratteristica dell’ordinanza sindacale è dettata dall’importanza che riveste nella sua formazione la fase che è propria del procedimento amministrativo; ovverosia: l’istruttoria.

Nel caso di studio, l’ordinanza contingibile ed urgente n. 15 del 27 febbraio 2020 del Comune di Taranto, è stata disposta sulla base di una corposa attività istruttoria disposta dalla direzione deputata. Il verificarsi ed il ripetersi degli eventi emissivi sono stati ampiamente e dettagliatamente documentati negli atti presentati nel corpo testuale del provvedimento sindacale nel premesso e nel considerato; come: “le note del Comune di Taranto prot. n. 28932 del 23.02.2020; n. 29308 del 24.02.2020; prot. n. 30850 del 26.02.2020; della nota di arpa puglia prot. n. 12389 del 24.02.2020; delle molteplici segnalazioni ai vigili del fuoco nelle date del 22 e 23 febbraio 2020; nonché della nota del predetto comando vv.f. prot. 2416 del 23 febbraio 2020 indirizzata ad arpa puglia con cui era stata confermata la presenza nell’aria di anomali effetti odorigini di gas, nonché, infine, la successiva relazione di Arpa Puglia del 24.02.2020 nella quale risultano evidenziati i parametri anomali di S02 (registrati sia dalla centralina meteo parchi della rete interna ami, sia presso la centralina rrqa di via Macchiavelli) evidenziandosi altresì anomale concentrazioni di H2S rilevate da entrambi i sistemi di monitoraggio (meteo parchi-ami e Archimede Tamburi e Orsini Tamburi/rrqa)”²⁰.

Consci di una possibile insolente forzatura, vogliamo inoltrarci lungo la riflessione costruita dal Clarich in seno alla discrezionalità in astratto e vincolatezza in concreto, raccogliere il risultato raggiunto dal maestro e traslarlo sul nostro piano d’indagine. Assistendo così ad una progressiva riduzione della discrezionalità (se non ad una sua totale estinzione) quando, al termine dell’istruttoria, residuerebbe una unica possibile strada da seguire, una unica scelta possibile.

Nel nostro caso, alla sospensione/fermata delle attività inerenti i siti funzionalmente connessi agli impianti oggetto di anomalie.

2. La sentenza n. 249 del 13 febbraio 2021 del T.A.R. Lecce – sez. prima

L’ordinanza sindacale emanata al fine di porre rimedio ad una situazione di grave rischio sanitario ed ordinante, alle destinatarie locatrice e conduttrice, di individuare gli impianti interessati dalle anomalie e porvi termine ovvero di sospendere il funzionamento di alcuni siti ad alto rischio, elencati dallo scrivente, è stata prontamente impugnata.

Infatti, con ricorsi separati, Ilva s.p.a. in amministrazione straordinaria ed Arcelor Mittal Italia s.pa. (in qualità di gestore del polo siderurgico di Taranto alla luce del contratto d’affitto con obbligo di acquisto che questi hanno stipulato con Ilva s.p.a. in amministrazione straordinaria), hanno adito il giudice competente a valutare i loro motivi di ricorso. I quali, confluivano nella richiesta di annullamento dell’ordinanza contingibile ed urgente n. 15 del 27 febbraio 2020 e della nota n. 173 del 29 marzo 2020, ambedue del comune di Taranto.

Così, è stato intrapreso un giudizio innanzi la sezione prima della sede di Lecce del tribunale amministrativo regionale della Puglia. In particolare, le due ricorrenti hanno dedotto come motivi di censura la violazione e falsa applicazione degli articoli 50 e 54 del TUEL poiché ritenuta, l’ordinanza, in difetto dei presupposti dalla normativa prescritti affinché quest’atto amministrativo si potesse emanare; e dunque: difetto dei presupposti di urgenza, imprevedibilità e straordinarietà. In più, le ricorrenti hanno trovato motivo di doglianza nel difetto di istruttoria e di motivazione tanto in relazione ai termini temporali previsti per la risoluzione delle problematiche denunciate nell’ordinanza, quanto in relazione alla carenza istruttoria degli atti posti a fondamento del provvedimento stesso. Proseguendo, i motivi di censura hanno coperto anche la violazione del principio di proporzionalità e del principio di precauzione. In fine, sono state ragioni di ricorso: l’eccesso di potere per violazione del principio di tipicità dei provvedimenti amministrativi, per sviamento, per contraddittorietà, travisamento in fatto e diritto, illogicità e irragionevolezza.

Il tribunale adito ha respinto tutti i motivi ritenendoli infondati e condannando le ricorrenti alle spese. La sentenza così pronunciata è entrata nel merito delle singole questioni con chiarezza e puntuale rigore. A parere di chi scrive, ogni questione ha trovato limpida ed indiscutibile esplicazione. Il collegio ha posto l’attenzione su alcuni aspetti di focale importanza nella gestione dei rischi connessi all’attività industriale pericolosa (definibile come tale alla luce dei mezzi impiegati e dell’attività svolta). Un argomento centrale che è stato analizzato è sicuramente l’autorizzazione integrata ambientale (in acronimo, d’ora in avanti, AIA) di cui, però, si parlerà nei paragrafi che seguono. Al momento, vorremmo soffermarci su alcuni dei passaggi contenuti nelle conclusioni che hanno argomentato puntualmente il rigetto di tutta quella serie di motivi sollevati con i due ricorsi. I giudici amministrativi lapidariamente sanciscono che il provvedimento impugnato “risponde perfettamente all’ipotesi di cui al d.lgs. 267/2000 art. 50 co. 5 [e che] risulta pertanto del tutto immune dai denunciati vizi”²¹. Infatti, gli episodi indicati nell’ordinanza sindacale “rappresentano mera occasione dell’adozione del provvedimento, e che gli stessi assumono rilevanza non già in sé considerati, bensì in quanto sintomatici di un incombente pericolo di reiterazione dei fenomeni emissivi. L’ordinanza contingibile e urgente impugnata, adottata ai sensi dell’articolo 50 TUEL, è volta a prevenire il ripetersi, via via più frequente, di immissioni in atmosfera in grado di determinare grave danno alla salute della popolazione residente, oltre che in considerazione dell’elevato allarme sociale che siffatti episodi emissivi determinano in una popolazione già assolutamente provata. Proprio tale situazione, da un lato, comprova la piena sussistenza, nella fattispecie in esame del presupposto grave pericolo per la salute e la vita dei cittadini, che – nel caso della città di Taranto deve ritenersi imminente e permanente”²². Proseguono, i giudici, sottolineando come “l’ordinanza contingibile e urgente impugnata costituisce peraltro applicazione del principio di precauzione, che risulta nella specie correttamente applicato e rispettoso del principio di proporzionalità, sia nella parte in cui ha ordinato alle ricorrenti un approfondimento istruttorio ulteriore (ordine rimasto privo di sostanziale riscontro), sia nella parte [in cui] ordina il procedersi all’avvio delle operazioni di spegnimento degli impianti dell’area a caldo del siderurgico”²³. Coglie nel segno il richiamo, da parte dei giudici di primo grado, alla giurisprudenza del consiglio di stato nella parte in cui statuisce che “l’assoluta imprevedibilità del rischio non costituisce presupposto indefettibile per l’adozione delle ordinanze sindacali contingibili ed urgenti (CdS sez. V 3.6.2013 n. 3024). Parimenti la giurisprudenza del consiglio di Stato ha condivisibilmente ritenuto che il fatto che una situazione fonte di rischio sia protetta nel tempo non rende per questo illegittimo il provvedimento contingibile e urgente del sindaco, atteso che in determinate situazioni il trascorrere del tempo o lo stato di perdurante rischio non elimina da sé il pericolo per la salute dei cittadini potendo viceversa anzi aggravarlo (CdS sez. V 25.5.2012 n. 3077).”²⁴

Per una più completa e chiara trattazione della vicenda, è necessario dar conto che la gestione della società non ha inteso sospendere l’attività così come ordinata con l’atto sindacale del febbraio 2020.

3. La sentenza n. 4802 del 23 giugno 2021 del consiglio di Stato – sez. quarta

La pronuncia del tar è stata prontamente impugnata dalle società gestori. Ambedue soccombenti, hanno visto respinti i loro motivi di ricorso. Così, ricorrendo ai giudici di palazzo spada, hanno chiesto che la sentenza fosse rivista dai consiglieri di Stato in sede, chiaramente, giurisdizionale.

“Il consiglio di Stato, all’esito della camera di consiglio dell’11 marzo 2021, ha disposto la sospensione della sentenza del tar Lecce n. 249/2021, con la conseguenza che Arcelor Mittal Italia non ha l’obbligo di avviare la fermata dell’area a caldo dello stabilimento di Taranto e degli impianti connessi.

L’attività produttiva dello stabilimento può dunque proseguire regolarmente”

Così ha annunciato, in una nota a margine della pronuncia, la stessa azienda.

Arcelor Mittal Italia ed Ilva in amministrazione straordinaria. avevano, infatti, presentato una istanza ai giudici di palazzo spada con la quale chiedevano una misura monocratica cautelare che bloccasse gli effetti della sentenza di primo grado. La decisione sul punto è arrivata l’11 marzo 2021 ed ha anticipato il merito, giunto con la sentenza oggetto d’indagine nel presente paragrafo.

Il consiglio di Stato ha, con la pronuncia in questione, accolto l’appello principale proposto da Arcelor Mittal Italia spa e l’appello incidentale di Ilva spa in amministrazione straordinaria, annullando l’ordinanza contingibile ed urgente e la nota, rispettivamente del 27 febbraio e del 29 marzo 2020, emanate dal comune di Taranto. Così disponendo, ha riformato la sentenza di primo grado di cui sopra.

L’annullamento dell’atto sindacale è l’effetto della dichiarazione di illegittimità della stessa.

E, “poiché la decisione è già satisfattiva dell’interesse fatto valere in giudizio da Arcelor Mittal e da Ilva, va dichiarato l’assorbimento di tutti i motivi di appello [della prima] e dell’appello incidentale [della seconda] che non sono stati espressamente trattati”²⁵ dai consiglieri di Stato. La presente dichiarazione di illegittimità è data dalla mancanza, a parere dei giudici di palazzo spada, di uno degli aspetti caratterizzanti le ordinanze sindacali; ovverosia: l’istruttoria. A detta del collegio decidente, “il potere di ordinanza non risulta suffragato da un’adeguata istruttoria e risulta, al contempo, viziato da intrinseca contraddittorietà e difetto di motivazione”²⁶. Spingendosi, i giudici aditi, ad affermare che la nota dell’ARPA e le valutazioni dell’ASL di Taranto “non [constino di] un apporto di tipo istruttorio”²⁷. Proseguendo, “si evince che il provvedimento risulta emesso senza che vi sia stata un’univoca individuazione delle cause del potenziale pericolo e senza che sia risultata acclarata sufficientemente la probabilità della loro ripetizione”²⁸. Queste carenze istruttorie, secondo il consiglio di Stato, non potevano essere colmate neppure col riferimento al principio di precauzione, poiché “l’individuazione dei tratti giuridici del principio viene sviluppata lungo un percorso esegetico fondato sul binario analisi dei rischi-carattere necessario delle misure adottate; le misure precauzionali, infatti, presuppongono che la valutazione dei rischi di cui dispongono le autorità rilevi indizi specifici i quali, senza escludere l’incertezza scientifica, permettano ragionevolmente di concludere, sulla base dei dati disponibili che risultano maggiormente affidabili e dei risultati più recenti della ricerca internazionale, che l’attuazione di tali misure è necessaria al fine di evitare pregiudizi all’ambiente o alla salute; si rifiuta un approccio puramente ipotetico del rischio, fondato su semplici supposizioni non ancora accertate scientificamente”²⁹. Citando se stesso, il consiglio di Stato si rifà ad una pronuncia del 2019 riportando come l’applicazione delle misure fondate sul principio di precauzione “presuppone l’esistenza di un rischio specifico all’esito di una valutazione quanto più possibile completa, condotta alla luce dei dati disponibili che risultino maggiormente affidabili e che deve concludersi con un giudizio di stretta necessità della misura”³⁰.

Facendo applicazione di quanto tracciato “al caso di specie, è conseguenziale rilevare come sia mancata una previa valutazione scientifica del rischio direttamente riconnesso agli eventi emissivi di cui si teme la ripetizione”³¹.

Ad avviso di chi scrive, il passaggio della sentenza concettualmente più irritante è quello in cui apertis verbis si certifica che non “risulta parimenti accertata la sussistenza di un possibile rischio che non risulti fronteggiabile con gli strumenti tipici predisposti della disciplina cui si è fatto più volte menzione”³².

Perpetrando, i consiglieri scrivono che “nel caso di specie, l’istruttoria è carente nell’individuazione delle cause che hanno comportato gli eventi emissivi presi in considerazione e che, secondo la tesi del comune, potrebbero comportare la loro ripetizione”³³. Questa ulteriore presa di posizione, in piena antitesi con le tesi del comune, si è posta sulla scia dell’orientamento giurisprudenziale consolidato a palazzo Spada per cui l’esercizio del potere di ordinanza contingibile ed urgente richiede “il rigoroso svolgimento di una compiuta e mirata istruttoria volta a riscontrare, attraverso una indagine che faccia emergere e sia adeguatamente conto della situazione di fatto da regolare, l’effettiva sussistenza dei presupposti di necessità ed urgenza cui si correla una situazione di effettivo e concreto pericolo per la integrità dei beni tutelati, la quale non sia fronteggiabile con gli ordinari strumenti di amministrazione attiva”³⁴. In chiusura, i giudici attestano come “nessuna delle criticità evidenziate […] viene causalmente correlata agli eventi occorsi o al rischio della loro possibile ripetizione”³⁵. Le criticità a cui si fa riferimento sono quelle contenute nella relazione arpa, atto presupposto dell’ordinanza sindacale.

1. 1. AIA e danno sanitario

Un aspetto peculiare di questo procedimento giudiziario, è rappresentato dal continuo riferimento all’AIA³⁶ benché l’oggetto della questione attenga alla tutela del bene salute, unico fra i diritti costituzionalmente tutelati ad essere definito fondamentale. E dunque, abbiamo assistito (ed assistiamo, spoiler!) allo spettacolo d’arte varia in cui un provvedimento amministrativo sancisce (e nella sostanza dispone) dell’interesse principale dell’uomo. Rappresenta un leit motiv (per utilizzare una terminologia adoperata dai giudici del tar) della linea difensiva delle ricorrenti, l’ equivoco convincimento, delle stesse, per cui il rispetto dei parametri emissivi sanciti nell’AIA comporti de plano l’esclusione del rischio (prodromico l’ordinanza sindacale) o del danno sanitario (che, ahinoi, nel contesto del polo siderurgico tarantino, con buona pace del principio di precauzione, è più consono indagare con lo strumento del principio di prevenzione). Questa nostra presa di posizione è corroborata dall’evidenza scientifica di molteplici fattori presi in esame. Tutti fattori, questi, presenti nella esasperata vicenda tarantina, del polo siderurgico. “In particolare, con riferimento al siderurgico di Taranto, la speciale normativa di cui alla citata legge del 2012 e il DPCM 2017 sostitutivo³⁷ dell’AIA, come peraltro accertato anche a seguito dell’istruttoria disposta dal collegio, non prevede alcuna preventiva valutazione sanitaria”³⁸. In relazione alle censure poste dai gestori del polo e fatte proprie dal consiglio di Stato, c’è da sottolineare che la ratio sottesa all’ordinanza sindacale era una palese richiesta di riesame dell’AIA. stessa e non un tentativo di imporre obblighi non previsti dalla stessa autorizzazione, in capo ai gestori. Proseguendo su questa (errata) linea di pensiero è stato facile liquidare l’ordinanza in esame come, per l’appunto, illegittima.

In verità e ad ironia della sorte, la volontà del comune aderiva a quella famosa pronuncia (abbastanza sgradevole per i tarantini ed i costituzionalisti) della Corte Costituzionale del 2013³⁹ con la quale si stabilì che “le prescrizioni e [le] misure contenute nell’AIA possono rilevarsi inefficaci, sia per responsabilità dei gestori, sia indipendentemente da ogni responsabilità soggettiva. In tal caso trova applicazione la disciplina contenuta nell’art. 20octies, co. 4 del codice dell’ambiente, che impone all’amministrazione di aprire il procedimento di riesame”. Questa esigenza è concretamente sentita dalla comunità tarantina poiché, nell’ultima AIA del 2014 (così come modificata dal DPCM 29.9.17 in occasione della cessione della gestione ad Arcelor Mittal), non risultano prese in esame né le ulteriori polveri sottili (pm10 e pm2,5) né il naftalene ed altri (come rame e mercurio). “Secondo la letteratura scientifica, la correlazione causale tra tali sostanze, (tra cui in particolare il pm2,5) e specifiche patologie, in particolare quelle oncologiche, per le quali nell’area interessata – e soprattutto nel rione Tamburi, Borgo e Città Vecchia (maggiormente esposti agli inquinanti dell’acciaieria) è stata accertata una incidenza percentuale in eccesso in danno della popolazione residente, con una elevatissima percentuale di casi oncologici in soggetti in età pediatrica e infantile”⁴⁰. Peraltro, è la stessa perizia di parte in primo grado del 04.12.2020 depositata dalla ricorrente Ilva in amministrazione straordinaria a sottolineare come “l’analisi complessiva delle misure consiglia di considerare come indicatori dell’esposizione complessiva da porre in relazione con i danni alla salute umana il pm10 ed il pm2,5” (!). Ad avviso di chi scrive, è necessario conoscere e diffondere le risultanze scientifiche che il consiglio di Stato, nella pronuncia qui analizzata, non ha raccolto, bollando l’ordinanza sindacale come non provata.

Nell’istruttoria, al contrario di quanto trapelato da palazzo spada, è ben provato il rischio sanitario (già apprezzabile e, ahinoi, perennemente cogente).

A dimostrazione di quanto appena sostenuto, riportiamo una parte della ricerca IESIT⁴¹ condotta congiuntamente da ARPA Puglia, AReSS ed ASL di Taranto e poi implementata ed aggiornata dalla ASL di Taranto in collaborazione con l’Università degli Studi di Bari, Cattedra di Statistica Medica, dell’Osservatorio Epidemiologico Regionale e con AReSS Puglia, sempre con riferimento al periodo 2006-2015 per la mortalità e dal 2006-2017 inerentemente l’ospedalizzazione.

Nell’appena menzionato studio, leggiamo di un eccesso di patologie oncologiche rispetto l’incidenza media delle stesse su base regionale. In particolare, si evidenzia che nella comunità tarantina “sono stati registrati 173 casi di tumori maligni nel complesso delle età considerate (0-23 anni), dei quali 39 in età pediatrica e 5 nel primo anno di vita. In età pediatrica si osserva un numero di casi di tumori del sistema linfoemopoietico totale in eccesso rispetto all’atteso, al quale contribuisce sostanzialmente un eccesso del 90% nel rischio di linfomi, e in particolare [quello di] NonHodgkin; si sottolinea inoltre che dei 22 casi di tumori del linfoemopoietico totale in età pediatrica 11 sono stati diagnosticati in età 5-9 anni […], in età giovanile (20-29 anni) si evidenzia un eccesso del 70%di incidenza dei tumori della tiroide. [Ancora], i nati da madri residenti nel periodo 2002-2015 sono stati 25.853; nello stesso periodo sono stati osservati 600 casi di Malformazione Congenita, con una prevalenza superiore all’atteso calcolato su base regionale”.

4. Conclusioni

In conclusione, riteniamo che questa sia l’ennesima dimostrazione della incapacità nella gestione della vicenda ex Ilva. Un affare arzigogolato che è giunto a rinchiude i diritti primari della persona nella morsa di interessi finanziari. Sfiancare una comunità e farle pagare il prezzo di una cieca gestione, pare l’unica via che chi governa ha deciso debba essere percorsa. La scenografia da teatro dell’assurdo crediamo sia la vera marcia dell’ordinanza sindacale che avremmo preferito non fosse annullata. Siamo consci, allo stesso tempo, che quell’atto non rappresentasse altro che non un’àncora, una estrema protezione da quella che possiamo serenamente definire una gestione malsana, febbricitante ed incongruente del polo siderurgico. In una lungimirante politica legislativa, gli strumenti amministrativi in mano a chi governa il territorio e vive la realtà fattuale in estrema prossimità, dovrebbero abbondare ed essere riconosciuti con la natura di fonti ordinarie, abbandonando quella veste di poteri di deroga, così instabili perché facilmente giustiziabili.

L’ultima questione sulla quale ci preme accendere i riflettori, è l’implementazione del limite di produzione a 6 milioni di tonnellate annue così come è stato previsto dal DPCM 2017. Il passaggio logico successivo la lettura di questo dato ci porta a pensare come questa implementazione di produzione non possa non incidere, potenziandolo, sull’indice di mortalità per esposizione alla polvere sottile PM2,5 a carico, particolarmente, degli abitanti del Quartiere Tamburi.

Concludendo, non possiamo ignorare gli ultimi dati che emergono dallo studio⁴² condotto dalla rivista scientifica britannica “Nature” datata 10 maggio 2021. Essa

“certifica gli effetti neurotossici sinergici di piombo e arsenico sui bambini di Taranto residenti nei quartieri vicini al polo industriale. […] In questa ricerca trasversale, gli scienziati hanno valutato l’effetto neurocomportamentale dell’esposizione a oligoelementi tra cui piombo, mercurio, cadmio, manganese, arsenico e selenio e le loro interazioni tra 299 scolari residenti nell’area fortemente inquinata di Taranto in Italia. Sangue intero, urina e capelli sono stati raccolti per le analisi dei metalli, mentre la Child Behavior Checklist e la Social Responsiveness Scale, sono state somministrate all’insegnante principale e alle madri: i due testi sono stati considerati per identificare i problemi comportamentali nei bambini. […] Il piombo sanguigno ha influenzato principalmente i problemi sociali, il comportamento aggressivo, l’esternalizzazione e i problemi totali. L’arsenico urinario ha mostrato un impatto su ansia e depressione, problemi somatici, problemi di attenzione e comportamento di violazione delle regole.

È stata osservata una significativa interazione tra piombo e arsenico, con un effetto sinergico dei due metalli che aumenta il rischio di problemi di attenzione, comportamento aggressivo, problemi di esternalizzazione e problemi totali.

Nel complesso, gli studiosi sono stati in grado di testare che il piombo sanguigno più elevato, le concentrazioni di arsenico urinario e la loro interazione aumentano il rischio di problemi neuro-comportamentali”⁴³. Chiudendo, ci chiediamo (ça va sans dire, ironicamente) se la sopravvenuta ricerca scientifica appena menzionata sarebbe meritevole di soddisfare un’istruttoria amministrativa.

Bibliografia

1. CORVINO V., Nature: arsenico e piombo responsabili di ansia e depressione nei bambini di Taranto, 21 giugno 2021, rinvenibile al sito: https://ilsalvagente.it/2021/06/21/125186/

2. MISSERINI G., Il carattere residuale dei poteri cautelari in materia ambientale (nota a TAR Liguria, sez. 2, 26 Novembre 2019, n. 901), in Diritto Ambientale – Profili Amministrativi, Civili e Penali – Il caso Taranto, a cura di Laura Di Santo e Gianmichele Pavone, edito da AmbienteDiritto, pag. 92

3. NAPOLITANO A., L’evoluzione del principio di precauzione nel panorama giuridico nazionale ed europeo, in De Iustitia, n. 1 (2019) pag. 75

4. SACCO R., Art. 32 della Costituzione Italiana: diritto alla salute, su Centro studi diritto sanitario, www.dirittosanitario.net

5. STICCHI DAMIANI A., Principi di Diritto Ambientale, in Diritto Ambientale – Profili Amministrativi, Civili e Penali – Il caso Taranto, a cura di Laura Di Santo e Gianmichele Pavone, edito da AmbienteDiritto, pag. 37 e 38

6. Ordinanza Sindacale n. 15 del 27.02.2020 del Comune di Taranto rinvenibile al sito https://veraleaks.org/wp-content/uploads/2021/02/Ordinanza-Melucci-ArcelorMittal.pdf

7. Sentenza Corte Costituzionale, 4 gennaio 1977, n. 4

8. Sentenza Corte Costituzionale, 30 dicembre 1987, n. 641

9. Sentenza Corte Costituzionale, 14 aprile 1995, n. 127

10. Sentenza Corte Costituzionale, 26 luglio 2002, n. 407

11. Sentenza Corte Costituzionale, 9 maggio 2013, n. 85

12. Sentenza Consiglio di Stato sez. III, del 03 ottobre 2019, n. 6655

13. Sentenza Consiglio di Stato sez. III, del 19 gennaio 2021, n. 571

14. Sentenza Consiglio di Stato sez. IV, del 23 giugno 2021, n. 4802

15. Sentenza TAR Lecce sez. I, del 13 febbraio 2021, n. 249

16. Tribunale C.E., 26 novembre 2002, cause riunite T-74/00 e altre, Artegodan, in Rivista Italiana di Diritto Pubblico Comparato (2004), pag. 632

17. Ricerca IESIT rinvenibile al sito https://www.sanita.puglia.it/ricerca_det/-/journal_content/56/36136/studi-collaborativi-regiona-1

18. Ricerca Nature rinvenibile al sito https://www.nature.com/articles/s41598-021-88969-z

Note