Consiglio di Stato, Adunanza Plenaria, 24 gennaio 2023, n. 4

(Massime a cura di Ilaria Genuessi)

DIRITTO PROCESSUALE AMMINISTRATIVO – Istanza di accesso – Rito speciale (accesso) – Ordinanza di primo grado su istanza di accesso – Impugnazione Appellabilità ordinanza – Natura decisoria – Accesso difensivo “qualificato” – Criterio di interpretazione letterale – Criterio di interpretazione storica – Criterio di interpretazione sistematica – Criterio di interpretazione conforme a Costituzione. 

Provvedimento: Sentenza Consiglio di Stato

Sezione: Adunanza Plenaria

Data di pubblicazione: 24 gennaio 2023

Numero: 4
Data di udienza: 16 novembre 2022

Presidente: Maruotti

Estensore: Lopilato

Premassima

DIRITTO PROCESSUALE AMMINISTRATIVO – Istanza di accesso – Rito speciale (accesso) – Ordinanza di primo grado su istanza di accesso – Impugnazione Appellabilità ordinanza – Natura decisoria – Accesso difensivo “qualificato” – Criterio di interpretazione letterale – Criterio di interpretazione storica – Criterio di interpretazione sistematica – Criterio di interpretazione conforme a Costituzione

(Massime a cura di Ilaria Genuessi)

Massime

Consiglio di Stato, Ad. Plen., 24 gennaio 2023, n. 4

DIRITTO PROCESSUALE AMMINISTRATIVO – Istanza di accesso – Rito speciale (accesso) – Ordinanza di primo grado su istanza di accesso – Impugnazione Appellabilità ordinanza – Natura decisoria

Il comma 2 dell’art. 116 c.p.a. – nell’abrogare tacitamente l’art. 25, comma 4 – ha previsto che «l’istanza è decisa con ordinanza separatamente dal giudizio principale, ovvero con la sentenza che definisce il giudizio».

Rispetto all’appellabilità dell’ordinanza che decide sull’istanza di accesso ai documenti, depositata nel corso del processo, alla luce degli orientamenti che si sono originati sulla disposizione, si ritiene debba essere seguito, seppur con alcune puntualizzazioni, quello che ritiene si tratti di una vera e propria domanda di accesso ai documenti amministrativi, con qualificazione dell’ordinanza come avente natura decisoria. (1)

Tale ricostruzione, valorizzando peraltro la previsione che impone la notifica della relativa istanza sia all’amministrazione, sia al controinteressato, comporta che, sul piano sostanziale, si applichi integralmente la disciplina dell’accesso, mentre sul piano processuale, l’ordinanza sia autonomamente impugnabile mediante ricorso al Consiglio di Stato e sia del pari suscettibile di esecuzione coattiva con la proposizione del ricorso per ottemperanza.

DIRITTO PROCESSUALE AMMINISTRATIVO – Istanza di accesso – Rito speciale (accesso) – Ordinanza di primo grado su istanza di accesso – Impugnazione Appellabilità ordinanza – Natura decisoria – Accesso difensivo “qualificato”

L’ordinanza resa nel corso del processo di primo grado sull’istanza di accesso documentale ai sensi dell’art. 116, secondo comma, c.p.a., è appellabile innanzi al Consiglio di Stato.

Tale ordinanza che esamina l’istanza di accesso proposta nel corso di giudizio ha valenza decisoria poiché incide su situazioni giuridiche diverse rispetto a quelle oggetto del giudizio principale, così come avviene nel caso di ricorso proposto in via autonoma.

Ad ogni modo si tratta di un accesso difensivo “qualificato” dalla circostanza che la documentazione richiesta deve essere strumentale alla tutela delle situazioni giuridiche che sono state fatte valere in uno specifico processo amministrativo in corso di svolgimento.

Inoltre, la disposizione in esame consente al giudice di non decidere in ordine all’istanza di accesso con ordinanza, ma di deciderla con la sentenza che definisce il giudizio; ciò nella logica della «connessione» della domanda con il giudizio in corso, che potrebbe indurre il giudice della causa principale a rinviare, ad esempio, la decisione incidentale sull’accesso al momento di adozione della sentenza, laddove ritenga quella documentazione non necessaria ai fini della definizione del giudizio.

DIRITTO PROCESSUALE AMMINISTRATIVO – Istanza di accesso – Rito speciale (accesso) – Ordinanza di primo grado su istanza di accesso – Impugnazione Appellabilità ordinanza – Natura decisoria – Criterio di interpretazione letterale – Criterio di interpretazione storica – Criterio di interpretazione sistematica – Criterio di interpretazione conforme a Costituzione

L’ordinanza che decide sull’istanza di accesso, ai sensi dell’art. 116, comma 2 c.p.a., si ritiene abbia natura decisoria e possa dunque conseguentemente essere impugnata innanzi al Consiglio di Stato, sulla base delle seguenti ragioni.

In primo luogo, secondo un criterio di interpretazione letterale, l’art. 116, comma 2 c.p.a. prevede che: i) «il ricorso di cui al comma 1» può essere proposto con istanza in pendenza di giudizio, il che evidenzia – per il rinvio effettuato all’accesso richiesto con ricorso autonomo – la sostanziale unitarietà del rimedio; ii) l’istanza deve essere notificata all’Amministrazione e agli eventuali controinteressati, che potrebbero anche essere diversi dalle parti già evocate in giudizio, il che evidenzia come il rispetto delle regole del contraddittorio sia coerente con la logica della natura decisoria dell’ordinanza.

In secondo luogo, sulla base del criterio di interpretazione storica, le norme vigenti, rispetto al dettato di cui all’art. 17 della l. n. 15 del 2005, non qualificano più l’ordinanza in esame come «ordinanza istruttoria».

In terzo luogo, in base ad un criterio di interpretazione sistematica, il Codice del processo amministrativo ha disciplinato distintamente la fase dell’istruttoria e l’istanza di accesso in corso del giudizio, cosicchè non si possono sovrapporre gli istituti in esame. (2)

Infine, alla luce del criterio di interpretazione conforme a Costituzione, da un parte, appare necessario assicurare il diritto di difesa (ex artt. 24 e 113 Cost.; art. 1 c.p.a.) dei controinteressati e della stessa pubblica amministrazione, qualora nel corso del processo sia emessa una ordinanza che accolga il ricorso ex art. 116, comma 2, c.p.a. e consenta di fatto l’ostensione dei documenti richiesti; d’altra parte il principio del doppio grado di giudizio (art. 125 Cost.) impone, in presenza di provvedimenti aventi contenuto decisorio, di consentire alle parti di proporre appello. (3)

(1) Cfr., in tal senso, anche Cons. Stato, Sez. V, 12 giugno 2019, n. 3936; Sez. V, 21 maggio 2018, n. 3028.

(2) Si v. Cons. Stato, Ad. plen., n. 19 del 2020, rispetto alle differenze tra l’accesso documentale e le esigenze istruttorie, anche nel processo civile.

(3) Così Corte cost. n. 8/1982; Cons. Stato, Ad. plen., n. 1/1978.

Vedi: Consiglio di Stato, Ad. Plen., 24 gennaio 2023, Sentenza n. 4