CRITICITA’ IN MATERIA DI RESPONSABILITA’ DISCIPLINARE DEI PROFESSORI UNIVERSITARI

Luca BUSICO
(Coordinatore Direzione del Personale dell’Università di Pisa)

SOMMARIO: 1) La normativa sulla responsabilità disciplinare dei professori universitari. – 2) L’indeterminatezza delle infrazioni. – 3) La competenza disciplinare. – 4) L’iter procedimentale. – 5) Conclusioni.

1. La normativa sulla responsabilità disciplinare dei professori universitari

Prima della “riforma Gelmini” di fine 2010 il sistema disciplinare dei professori universitari era regolato dall’art.12 della l. 18 marzo 1958, n. 311, che opera, al comma 1, un rinvio agli articoli 87, 88, 89, 90 e 91 del testo unico delle leggi sull’istruzione superiore, approvato con r.d. 31 agosto 1933, n. 1592, e, al comma 2, agli articoli 85, 91, 96, 97 e 98 del testo unico delle disposizioni concernenti lo statuto degli impiegati civili dello Stato, approvato con d.p.r. 10 gennaio 1957, n. 3, in quanto compatibili con le citate disposizioni del r.d. n. 1592/33¹. Il richiamo al d.p.r. n. 3/57 era stato ampliato dalla Corte Costituzionale, la quale, al fine di evitare che i procedimenti disciplinari a carico dei professori universitari potessero prolungarsi sine die, aveva dichiarato l’illegittimità costituzionale dell’art.12, co. 3 della l. n. 311/58 nella parte in cui non richiama l’art.120 del citato d.p.r., che stabilisce l’estinzione del procedimento disciplinare quando siano decorsi novanta giorni dall’ultimo atto senza che nessun ulteriore atto sia stato compiuto².

Sul piano procedurale l’art.3 della l. 16 gennaio 2006, n. 18 prevedeva all’interno del Consiglio Universitario Nazionale un collegio di disciplina competente allo svolgimento dei procedimenti disciplinari a carico dei professori e dei ricercatori universitari per i fatti che possano dar luogo all’irrogazione di una sanzione più grave della censura³.

E’ poi intervenuta la l. 30 dicembre 2010, n. 240 (c.d. “legge Gelmini”), il cui art.10 ha riformato il procedimento disciplinare⁴, abrogando il citato art.3 della l. n. 18/06.

Il vigente sistema disciplinare delineato dalla legge Gelmini presenta diverse criticità, che saranno evidenziate nei successivi paragrafi.

2) L’indeterminatezza delle infrazioni

L’art.10 della l. n. 240/10 (come in precedenza l’art.3 della l. n. 18/06) è intervenuto solo sui profili procedurali della responsabilità disciplinare dei professori e dei ricercatori universitari, ma, per quanto concerne quelli sostanziali, trovano ancora applicazione gli articoli 84-91 del r.d. n. 1592/33⁵. In particolare, l’art.89 contempla le seguenti condotte disciplinarmente rilevanti: a) grave insubordinazione; b) abituale mancanza ai doveri di ufficio; c) abituale irregolarità di condotta; d) atti in genere, che comunque ledano la dignità o l’onore del professore. Come è stato acutamente osservato⁶, nel 1933 i motivi di una regolazione a maglie larghissime poteva avere una sua spiegazione nella residualità del sistema disciplinare: il corpo dei docenti, per sua natura elitario, non affidava certo a modelli formali il compito di reprimere eventuali infrazioni rispetto a una costellazione di regole, spesso non scritte, volte a garantire il prestigio della categoria e la compactio membrorum.

L’estrema genericità e indeterminatezza delle condotte contenute nelle disposizioni del r.d. n. 1592/33⁷ hanno spesso causato la proposizione, da parte dei docenti sanzionati, di ricorsi vittoriosi innanzi al giudice amministrativo, che ha applicato il principio di tassatività punitiva.

A tal proposito possono essere ricordate alcune sentenze, secondo le quali:

1) la sanzione disciplinare della sospensione dall’ufficio e dallo stipendio per un determinato periodo, irrogata a un professore universitario, al quale era stato contestato di aver leso la dignità e l’onorabilità dei colleghi mediante il ricorso a registrazioni occulte di colloqui cui partecipava, per servirsene eventualmente in sede giudiziale, è illegittima, poiché tale condotta non rientra tra le tipologie comportamentali indicate dall’art.89 del r.d. n. 1592/33⁸;

2) la sanzione disciplinare della sospensione dall’ufficio e dallo stipendio per un determinato periodo, irrogata a un ricercatore universitario, al quale era stata contestata la pubblicazione su una rivista di un articolo critico nei confronti del mondo universitario, è illegittima, poiché tale condotta non rientra tra le tipologie comportamentali indicate dall’art.89 del r.d. n. 1592/33⁹;

3) la sanzione disciplinare della censura, irrogata a un ricercatore universitario, che aveva omesso di comunicare al preside della facoltà la partecipazione a un convegno, è illegittima, poiché tale condotta non risulta tipizzata in alcuna norma di legge o regolamentare¹⁰;

4) la sanzione disciplinare della sospensione dall’ufficio e dallo stipendio per un determinato periodo, irrogata a un professore universitario, al quale era stata contestata la gestione non corretta delle lezioni, è illegittima, poiché tale condotta non rientra tra le tipologie comportamentali indicate dall’art.89 del r.d. 1592/33¹¹;

5) la sanzione disciplinare della sospensione dall’ufficio e dallo stipendio per un determinato periodo, irrogata a un professore universitario, al quale era stato contestato il mancato controllo delle procedure di pagamento dell’attività prestata conto terzi, è illegittima, poiché tale condotta non rientra tra le tipologie comportamentali indicate dall’art.89 del r.d. 1592/33¹².

Il legislatore del 2010 avrebbe potuto rivedere i profili sostanziali della responsabilità disciplinare dei professori e ricercatori universitari, ma ha preferito mantenere la regolamentazione vigente¹³.

La legge Gelmini contempla, comunque, la possibilità per gli Atenei di intervenire sulla materia. Come è noto, l’art.2, co. 4 della l. n. 240/10 impone a tutte le università l’obbligo di adottare un codice etico, individuando una serie di principi e valori per la redazione: il riconoscimento e il rispetto dei diritti individuali, l’accettazione di doveri e responsabilità nei confronti dell’istituzione di appartenenza, la fissazione delle regole di condotta nell’ambito della comunità, la finalità di evitare ogni forma di discriminazione e di abuso, nonché di regolare i casi di conflitto di interessi o di proprietà intellettuale¹⁴. La novità di maggior rilievo è rappresentata dall’obbligo per gli Atenei di prevedere un regime sanzionatorio per le violazioni del codice etico, in relazione alle quali, qualora non ricadano nella competenza del collegio di disciplina, decide, su proposta del Rettore, il senato accademico¹⁵. La suddetta previsione consente di attribuire ai codici etici carattere di giuridicità: essi, pertanto, hanno valore non solo etico, ma anche giuridico e definiscono obblighi giuridicamente rilevanti per tutti gli appartenenti alla comunità universitaria, la cui violazione può assumere rilievo disciplinare¹⁶.

A tal proposito attenta dottrina aveva sottolineato l’importante funzione dei codici etici come occasione per le università di rimediare alla vaghezza delle norme primarie sulle condotte dei professori universitari e porre le premesse per una maggiore utilizzazione dello strumento disciplinare¹⁷. Tuttavia, la maggior parte dei codici etici adottati dagli Atenei risultano ricchi di enunciazioni di principi e di valori generiche e astratte, ma carenti di prescrizioni a carattere concreto.

Permane, pertanto, il regime sostanziale delineato dal legislatore del 1933, la cui eccessiva genericità, evidenziata in precedenza, è foriera di due possibili distorsioni: la non applicazione o applicazioni arbitrarie¹⁸.

3) La competenza disciplinare

L’innovazione più rilevante dell’art.10 della l. n. 240/10 è rappresentata dal decentramento del potere disciplinare presso i singoli Atenei.

Il predetto art.10 distingue due tipologie procedimentali:

1. per i fatti che possano dar luogo all’irrogazione di sanzione non superiore alla censura il Rettore avvia il procedimento disciplinare, ne conduce l’istruttoria e lo conclude con l’archiviazione o l’irrogazione della sanzione;

2. per i fatti che possano dar luogo all’irrogazione di sanzione più grave della censura il Rettore entro trenta giorni dalla conoscenza degli stessi trasmette gli atti al collegio di disciplina, formulando motivata proposta; il collegio di disciplina, uditi il Rettore o un suo delegato, nonché il professore o il ricercatore sottoposto ad azione disciplinare, entro trenta giorni esprime parere sulla proposta avanzata dal Rettore, sia in relazione alla rilevanza disciplinare dei fatti, sia in relazione al tipo di sanzione da irrogare, e trasmette gli atti al consiglio di amministrazione, che entro trenta giorni infligge la sanzione o dispone l’archiviazione conformemente al parere espresso dal collegio di disciplina.

Emerge l’attribuzione da parte della legge Gelmini delle competenze in materia disciplinare ad organi interni alla struttura del singolo Ateneo, vale a dire il Rettore, il collegio di disciplina e il consiglio di amministrazione: al Rettore è attribuito il potere di iniziativa del procedimento e di proposta, nonché, limitatamente alle condotte punibili con la censura, anche di irrogazione della sanzione; al collegio di disciplina è demandata (nell’ipotesi di condotte suscettibili di dar luogo all’irrogazione di sanzioni più gravi della censura) l’attività istruttoria del procedimento e consultiva circa l’esito dello stesso, dovendo formulare un parere conclusivo vincolante; il consiglio di amministrazione, infine, è titolare del potere di infliggere la sanzione, o di archiviare il procedimento, conformemente al parere vincolante espresso dal collegio di disciplina.

La giurisprudenza ha ritenuto tale operazione di decentramento disciplinare costituzionalmente legittima, in quanto diretta attuazione del principio di autonomia universitaria enunciato dall’art.33 della Costituzione¹⁹.

Dal vigente quadro normativo discende, pertanto, che al Rettore spetta sempre l’avvio del procedimento disciplinare e, limitatamente alle condotte punibili con la censura, la sua competenza ricomprende anche le altre fasi del procedimento fino alla sua conclusione²⁰.

Per quanto concerne il collegio di disciplina, la legge si limita a stabilire che è composto esclusivamente da professori e ricercatori universitari a tempo pieno (art.10, co. 1 della l. n. 240/10), ma non contiene alcuna previsione circa il numero, la durata del mandato e le modalità di individuazione dei componenti. La regolazione di tali profili è demandata dal citato art.10, co. 1 agli statuti degli Atenei.

La dottrina ha espresso critiche e perplessità sul sistema di competenze sinteticamente descritto con riferimento alla dicotomia tra le due tipologie procedimentali, al potere del Rettore e all’immunità di quest’ultimo.

Sotto il primo profilo è stata evidenziata la difficoltà e l’opinabilità di un’anticipazione prognostica circa la sanzione da irrogare²¹. Il tribunale amministrativo lombardo ha, invece, ritenuto il riparto di competenze dell’art.10 della l. n. 240/10 ragionevole, in quanto rappresenta un punto di equilibrio tra le esigenze di celerità per i fatti che potrebbero condurre all’irrogazione della censura e di maggiore approfondimento per i fatti più gravi²².

Per quanto concerne il secondo profilo, è stato prospettato il rischio di eccessivo rafforzamento del potere del Rettore, in quanto motore di ogni azione disciplinare e gestore dell’intero procedimento per i fatti sanzionabili con la censura²³.

La dottrina ha, inoltre, rilevato che l’art.10 della l. n. 240/10 non contempla l’ipotesi in cui il soggetto potenzialmente destinatario dell’azione disciplinare sia proprio il Rettore, che, in quanto esclusivo titolare dell’azione disciplinare, difficilmente instaura e prosegue un procedimento disciplinare nei propri confronti²⁴. Per ovviare a tale lacuna l’Atto d’indirizzo ministeriale del 14 maggio 2018²⁵, adottato a seguito dell’aggiornamento 2017 al Piano nazionale anticorruzione 2016, approvato dall’Autorità nazionale anticorruzione con delibera n. 1208 del 22 novembre 2017²⁶, ha raccomandato gli Atenei di prevedere nei propri statuti l’attribuzione del potere disciplinare in simili casi al decano.

Circa i collegi disciplina la dottrina ha prospettato due possibili rischi: la fissazione negli statuti di meccanismi di scelta dei componenti, che rendono i collegi medesimi pericolosamente vicini al Rettore e dallo stesso controllabili²⁷; i possibili comportamento collusivi, o comunque benevoli, da parte dei componenti rispetto ai colleghi autori di illeciti disciplinari²⁸. Il citato atto ministeriale del maggio 2018 ha raccomandato, a tal proposito, gli Atenei di prevedere anche la presenza di membri esterni nel collegio di disciplina²⁹.

4) L’iter procedimentale

Delle due tipologie procedimentali ricordate nel paragrafo precedente l’art.10 della l. n. 240/10 non regola la prima (quella relativa ai fatti che possano dar luogo all’irrogazione di sanzione non superiore alla censura), per cui spetta agli statuti e ai regolamenti dei singoli Atenei l’individuazione delle fasi e dei termini.

La seconda tipologia è, invece, normata, ma in modo non troppo puntuale³⁰. Lo studioso (o l’operatore) della materia disciplinare rimane colpito dal fatto che in nessun passaggio del citato art.10 si rinvenga la contestazione degli addebiti, atto di avvio di ogni procedimento disciplinare. Ma è indubbio che essa non possa mancare per due ragioni: 1) è l’atto indispensabile a instaurare il contraddittorio col soggetto incolpato³¹; 2) l’art.89, co. 6 del r.d. n. 1592/33 (non abrogato dalla legge Gelmini) dispone espressamente che all’incolpato deve essere fatta la contestazione degli addebiti e prefisso un termine per la presentazione delle sue deduzioni.

Ciò posto, sorge l’ulteriore problema di individuare il momento in cui deve essere effettuata, vale a dire se in sede di istruttoria preliminare del Rettore, o davanti al collegio di disciplina. E’ preferibile la prima soluzione³² anche alla luce della previsione dell’art.10, co. 2, secondo cui spetta al Rettore l’avvio del procedimento disciplinare.

Come per ogni normativa in materia disciplinare si pone, inoltre, il problema della natura perentoria, o ordinatoria, dei termini che cadenzano il procedimento.

Sicuramente è perentorio il termine dell’art.10, co. 5, che espressamente dispone l’estinzione del procedimento disciplinare ove entro centottanta giorni dalla data di avvio non intervenga la decisione finale da parte del consiglio di amministrazione³³.

Qualche incertezza sussiste per il termine di avvio del procedimento (trenta giorni dalla conoscenza dei fatti da parte del Rettore) previsto dall’art.10, co. 2. E’ condivisibile quella giurisprudenza secondo cui la perentorietà del solo termine conclusivo sarebbe priva di significato se non fosse perentorio anche quello di avvio del procedimento³⁴. In altre parole, ritenere perentorio soltanto il termine finale e non anche quello iniziale esporrebbe ad una tendenziale indeterminatezza l’intero procedimento (e pure lo stesso termine finale).

Devono ritenersi ordinatori i termini infraprocedimentali previsti dall’art.10, commi 2 e 3: trenta giorni per l’emissione del parere da parte del collegio di disciplina; trenta giorni per l’adozione del provvedimento conclusivo da parte del consiglio di amministrazione³⁵.

Conclusioni

Dalle criticità descritte nei paragrafi precedenti emerge la necessità di un intervento del legislatore, che, anzitutto, dovrebbe, ad avviso di chi scrive, riunire nel medesimo testo normativo i profili sostanziali e procedurali della materia.

Per quanto concerne i primi, è indispensabile un’elencazione precisa e dettagliata dei comportamenti sanzionabili, come avviene da tempo nel lavoro privato e nel pubblico impiego privatizzato, nonché nella categoria non privatizzata dei magistrati ordinari³⁶.

La potestà disciplinare, sebbene sia ricondotta nelle sue modalità di esercizio al potere amministrativo o all’autonomia negoziale, si risolve nell’inflizione di provvedimenti sanzionatori riconducibili alle sanzioni punitive propriamente dette, in virtù del carattere afflittivo e al tempo stesso intimidatorio³⁷. Ne consegue che il principio di tassatività, se pur costituzionalizzato per l’illecito penale, va comunque considerato essenziale, in relazione all’affinità delle materie, anche per l’illecito disciplinare³⁸.

Con riferimento ai profili procedurali è auspicabile un’unica tipologia procedimentale regolata in modo più puntuale rispetto all’art.10 della l. n. 240/10.

Non è da escludere, però, che perduri la precisa e costante negli anni volontà di non regolare la materia³⁹.

Note