Parere Numero 01851/2016 e data 06/09/2016

REPUBBLICA ITALIANA

Consiglio di Stato

Sezione Consultiva per gli Atti Normativi

Adunanza di Sezione del 30 agosto 2016

NUMERO AFFARE 01509/2016

OGGETTO:

Presidenza del Consiglio dei Ministri.

Schema di decreto recante i criteri e le modalità di attribuzione e di utilizzo della Carta elettronica, prevista dall’articolo 1, comma 979, della legge 28 dicembre 2015, n. 208 e successive modificazioni;

LA SEZIONE

Vista la relazione n. 2378 del 08/07/2016 con la quale la Presidenza del Consiglio dei Ministri dipartimento per gli Affari Giuridici e Legislativi ha chiesto il parere del Consiglio di Stato sull’affare consultivo in oggetto;

Esaminati gli atti e udito il relatore, consigliere Francesco Bellomo;

PREMESSO

Il Ministero ha trasmesso per il prescritto parere lo schema di decreto in oggetto, adottato in base all’art. 1, comma 979, della legge 28 dicembre 2015, n. 208.

Stabilisce detta disposizione: “Al fine di promuovere lo sviluppo della cultura e la conoscenza del patrimonio culturale, a tutti i cittadini italiani o di altri Paesi membri dell’Unione europea residenti nel territorio nazionale, i quali compiono diciotto anni di età nell’anno 2016, è assegnata, nel rispetto del limite di spesa di cui al comma 980, una Carta elettronica. La Carta, dell’importo nominale massimo di euro 500 per l’anno 2016, può essere utilizzata per assistere a rappresentazioni teatrali e cinematografiche, per l’acquisto di libri nonché per l’ingresso a musei, mostre ed eventi culturali, monumenti, gallerie, aree archeologiche, parchi naturali e spettacoli dal vivo. Le somme assegnate con la Carta non costituiscono reddito imponibile del beneficiario e non rilevano ai fini del computo del valore dell’indicatore della situazione economica equivalente. Con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, di concerto con il Ministro dei beni e delle attività culturali e del turismo e con il Ministro dell’economia e delle finanze, da adottare entro trenta giorni dalla data di entrata in vigore della presente legge, sono definiti i criteri e le modalità di attribuzione e di utilizzo della Carta e l’importo da assegnare nell’ambito delle risorse disponibili”.

Il decreto disciplina l’utilizzo della Carta, prevendendo che consisterà in una applicazione elettronica, utilizzabile tramite accesso ad internet: tale modalità, oltre a non comportare i costi per la realizzazione di un supporto fisico e per la distribuzione, è stata giudicata la più idonea in relazione alle abitudini dei potenziali beneficiari, a loro agio con le procedure di registrazione online e di navigazione in rete.

L’importo nominale riconosciuto a ciascun beneficiario è di cinquecento euro. Tale importo è utilizzabile attraverso voucher di spesa, generati sulla piattaforma internet dedicata, e utilizzati al momento dell’acquisto come forma di pagamento. Sulla piattaforma dedicata si registrano sia i beneficiari della Carta, sia le sale cinematografiche e teatrali, gli istituti e luoghi della cultura, i parchi naturali e gli esercizi commerciali che, limitatamente alla vendita dei beni e servizi ammessi, accetteranno i voucher: a tal fine, il decreto dettaglia le procedure da seguire. Il decreto inoltre prevede che il Ministero dei beni e delle attività culturali e del turismo, amministrazione responsabile per l’attuazione, si avvarrà, del supporto di AGID (Agenzia per l’Italia Digitale), SOGEI (Società Generale d’Informatica S.p.A), CONSAP (Concessionaria Servizi Assicurativi Pubblici S.p.A.).

Il Capo I contiene le disposizioni generali.

L’articolo 1 definisce l’oggetto del provvedimento che consiste nella disciplina dei criteri e delle modalità di attribuzione e di utilizzo della Carta elettronica prevista dall’articolo 1, comma 979, della legge 28 dicembre 2015, n. 208 e successive modificazioni.

L’articolo 2 stabilisce che la Carta è realizzata in forma di applicazione informatica, fruibile su una piattaforma dedicata e che l’importo nominale riconosciuto a ciascun beneficiario nella misura di 500 euro sarà utilizzabile attraverso voucher di spesa.

L’articolo 3, richiama quanto previsto dal citato articolo 1, comma 979, e chiarisce che beneficiari della Carta sono i residenti nel territorio nazionale in possesso, ove previsto, di permesso di soggiorno in corso di validità, i quali compiono diciotto anni di età nell’armo 2016. Il comma 2 prevede che i beneficiari si devono registrare sulla piattaforma online dedicata utilizzando le proprie credenziali SPID (sistema pubblico per l’identità digitale). L’Amministrazione ha ritenuto che tale sistema di riconoscimento, destinato a diventare il sistema “unico” di identità digitale del cittadino nei rapporti con la pubblica amministrazione, fosse il più efficace, semplice e utile da utilizzare al fine della registrazione.

L’articolo 4 indica nel Ministero dei beni e delle attività culturali e del turismo l’Amministrazione responsabile per l’attuazione della Carta, con il supporto di AGID, SOGEI e CONSAP, e attribuisce al Dipartimento per l’informazione e l’editoria della Presidenza del Consiglio dei ministri la realizzazione delle attività di comunicazione istituzionale dedicate all’iniziativa.

Il Capo II è dedicato al funzionamento della Carta.

L’articolo 5 disciplina l’attivazione della Carta, che avviene previa registrazione dei beneficiari, consentita fino al 31 gennaio 2017 (tale termine è fissato al fine di non penalizzare i giovani che compiono 18 anni negli ultimi mesi del 2016).

L’articolo 6 è dedicato all’uso della Carta da parte dei beneficiari: l’importo a disposizione di ciascun beneficiario registrato è utilizzabile, a scalare, attraverso voucher di spesa nominativi, generati sulla piattaforma online dedicata e presentati al momento dell’acquisto. Gli acquisti consentiti sono quelli previsti dalla legge n. 208/2015: a) biglietti per rappresentazioni teatrali e cinematografiche e spettacoli dal vivo; b) libri; c) titoli di accesso a musei, mostre ed eventi culturali, monumenti, gallerie, aree archeologiche, parchi naturali.

L’articolo 7 riguarda la registrazione delle strutture e degli esercizi commerciali presso i quali sarà possibile spendere i voucher, che saranno inseriti in un apposito elenco, consultabile sulla piattaforma online dedicata. La registrazione avviene tramite le credenziali dell’Agenzia delle Entrate e richiede l’indicazione di partita IVA e codice ATECO dell’attività svolta, della denominazione e della sede di attività, nonché dei beni e/o servizi forniti. La registrazione è possibile fino al 30 giugno 2017 e comporta altresì la dichiarazione che i voucher saranno accettati, da parte della struttura o esercizio commerciale registrato, esclusivamente per gli acquisti consentiti. È in ogni caso prevista la possibilità, da parte dell’amministrazione, di svolgere le verifiche necessarie su quanto dichiarato relativamente all’attività svolta.

L’articolo 8 prevede che l’accettazione del voucher di spesa determina il riconoscimento di un credito di pari importo alla sala cinematografica o teatrale, o all’istituto o luogo della cultura, o al parco naturale o all’esercizio commerciale, registrato sulla piattaforma apposita, che ha accettato il voucher medesimo. Le strutture o gli esercizi commerciale emetteranno fattura elettronica, sulla base della quale, previo il dovuto riscontro, verrà riconosciuto l’accredito degli importi dovuti.

Il Capo III contiene le disposizioni finali.

L’articolo 9 prevede che l’amministrazione responsabile vigili sul corretto funzionamento della Carta e, in caso di eventuali usi difformi da quelli previsti, posso disporre la disattivazione della Carta di uno dei beneficiari o la cancellazione dall’elenco di una struttura o di un esercizio commerciale registrato.

L’articolo 10 prevede che l’amministrazione responsabile assicuri il corretto trattamento dei dati personali.

All’articolo 11 per quanto concerne gli oneri derivanti dall’attuazione del decreto si provvede a valere sull’autorizzazione di spesa di cui al comma 980 del citato articolo 1 della legge n. 208 del 2015, pari a 290 milioni di euro per l’anno 2016, da impegnare entro il 31 dicembre 2016, iscritta nello stato di previsione del Ministero dei beni e delle attività culturali e del turismo. In caso di esaurimento delle risorse disponibili SOGEI non procede ad ulteriori attribuzioni dandone tempestiva comunicazione alle amministrazioni interessate per le iniziative di competenza. Si prevede, infine, che SOGEI provveda al monitoraggio dell’andamento della spesa e predisponga mensilmente una apposita relazione riferita alle Carte attivate, da trasmettere, oltre che all’amministrazione responsabile, anche al Ministero dell’economia e delle finanze e alla CONSAP.

CONSIDERATO

Lo schema di decreto è adottato ai sensi dell’articolo 17, comma 3, della legge 23 agosto 1988, n. 400, il quale stabilisce che“Con decreto ministeriale possono essere adottati regolamenti nelle materie di competenza del ministro o di autorità sottordinate al ministro, quando la legge espressamente conferisca tale potere. Tali regolamenti, per materie di competenza di più ministri, possono essere adottati con decreti interministeriali, ferma restando la necessità di apposita autorizzazione da parte della legge. I regolamenti ministeriali ed interministeriali non possono dettare norme contrarie a quelle dei regolamenti emanati dal Governo. Essi debbono essere comunicati al Presidente del Consiglio dei ministri prima della loro emanazione”.

Trattandosi di un regolamento ministeriale di attuazione, occorre verificare il rispetto del procedimento previsto, la fedeltà alla fonte primaria e la compatibilità con il quadro legislativo del settore, la coerenza con il sistema.

Lo schema di regolamento è espressamente autorizzato dalla legge ed ha ritualmente acquisito il concerto del Ministro dei beni e delle attività culturali e del turismo e con il Ministro dell’economia e delle finanze. È stato inoltre acquisito il parere del Garante per la protezione dei dati personali.

Dalla scheda AIR risulta che il testo del decreto è stato definito in esito a incontri tecnici tra le diverse amministrazioni coinvolte (oltre ai Ministeri concertanti, il Ministero dell’Interno, il Ministero dell’istruzione, dell’università e della ricerca, il Dipartimento politiche europee, il Dipartimento funzione pubblica, il Dipartimento per il coordinamento amministrativo), SOGEI e AGID. Inoltre, sono state svolte consultazioni con gli operatori commerciali potenzialmente coinvolti, per verificare la fattibilità operativa delle procedure legate all’utilizzo della Carta.

Non ci sono tensioni con il quadro legislativo vigente, né con i principi costituzionali e comunitari, ed è stato curato l’impatto sulla finanza pubblica della fase di implementazione e gestione della carta, fermo restando che è la fonte primaria a fissare il tetto di spesa per l’attribuzione del beneficio.

Nel merito, l’analisi del contenuto in precedenza effettuato consente di formulare un giudizio globalmente positivo, essendo il decreto volto a conferire massima effettività alle misure di sostegno alla spesa per beni e servizi culturali da parte della popolazione giovane previste dalla legge di stabilità per il 2015 (è stato stimato che nel 2016 la popolazione residente nel territorio nazionale che compie 18 anni è pari a 576.953 unità), con ricadute positive anche per le piccole e medie imprese.

Quanto alla coerenza con il sistema, non può che rilevarsi la piena rispondenza al disegno legislativo – da tempo ordito anche se raramente attuato – che intende valorizzare l’accesso alla cultura da parte delle fasce di età giovani.

L’idea di una card telematica non è affatto nuova, ma ha sempre dovuto tener conto dei limiti connessi all’incompleto sviluppo della rete internet sul territorio nazionale e al grado di alfabetizzazione digitale della popolazione, che però riscontra i suoi picchi più alti proprio nei soggetti compresi tra i 15 e i 21 anni.

È prevista, in conformità alle ripetute raccomandazioni del Consiglio di Stato nei pareri resi sulla recente riforma della pubblica amministrazione, un’azione di monitoraggio, da parte degli uffici ministeriali in collaborazione con le società SOGEI e CONSAP. In particolare potranno essere monitorati: il numero di beneficiari registrati, il numero e la tipologia delle strutture e degli esercizi commerciali registrati, il numero e la tipologia di voucher utilizzati.

È altresì prevista un’attività di comunicazione istituzionale, riguardante l’attuazione del decreto, curata dalla Presidenza del Consiglio dei ministri, Dipartimento per l’informazione e l’editoria.

In termini generali vi è, però, una questione da segnalare, che riguarda l’ambito di applicazione della carta: nella legge si prevede che la carta possa essere utilizzata “per assistere a rappresentazioni teatrali e cinematografiche, per l’acquisto di libri nonché per l’ingresso a musei, mostre ed eventi culturali, monumenti, gallerie, aree archeologiche, parchi naturali e spettacoli dal vivo”. Si tratta di una definizione generica, che spetta al regolamento precisare, onde fugare possibili incertezze sulla tipologia di beni e servizi acquistabili. In particolare, le nozioni di «eventi culturali» e «spettacoli dal vivo» sono assai ampie e suscettibile di comprendere, ad esempio, i concerti musicali.

Il combinato disposto degli articoli 2, comma 4; 6, comma 4; 7, comma 1 – dove si fa sempre riferimento come luoghi presso cui è possibile effettuare un acquisto a “una sala cinematografica o teatrale, un istituto o luogo della cultura, un parco naturale o un esercizio commerciale” – sembra, invece, deporre per una scelta restrittiva da parte dell’Amministrazione, poiché sono identificati centri di erogazione di beni e servizi specifici, prescindendo dalla varietà delle forme in cui si presentano gli organizzatori di eventi culturali, non riconducibili né al concetto di “istituto della cultura” (se l’ente organizzatore presenta una vocazione commerciale), né a quello di “esercizio commerciale” (se l’ente organizzatore non ha la natura giuridica di una struttura di vendita, ma si avvale di punti vendita).

Se così fosse, si tratterebbe di una scelta di dubbia coerenza con la lettera e la ratio della norma primaria, ma che, in ogni caso, il decreto dovrebbe specificare, tanto più che nell’art. 5, comma 2 si continua ad impiegare una formula ampia per individuare i beni e servizi cui la carta da accesso.

La collocazione più appropriata di una disposizione chiarificatrice è quella di apertura, al cui interno può essere introdotto un comma 2, contenente le definizioni dei concetti sopra indicati.

In base alla definizione adottata, andrebbero eventualmente adeguate le diposizioni che individuano i centri accreditati a ricevere gli acquisti con la carta.

Ciò posto, con riferimento a singole disposizioni si evidenzia quanto segue.

Art. 2.

Il comma 4 stabilisce che “L’applicazione prevede l’emissione, nell’area riservata di ciascun beneficiario registrato, di voucher di spesa con codice identificativo, associati ad un acquisto di uno dei beni o servizi consentiti dall’articolo 1, comma 979, della legge n. 208 del 2015, presso una sala cinematografica o teatrale, un istituto o luogo della cultura, un parco naturale o un esercizio commerciale inserito nell’elenco di cui all’articolo 7”.

La disposizione, nel descrivere il meccanismo con il quale viene generato il buono di spesa, non è di immediata intellegibilità. In particolare, non risulta chiaro che il beneficiario della carta informatica dovrà generare documenti cartacei da utilizzare al momento dell’acquisto presso il luogo dove viene offerto il bene o servizio richiesto. Solo dalla lettura del successivo art. 7 il meccanismo diviene pienamente comprensibile.

Si suggerisce di riformulare il comma 4 nei termini seguenti: “L’applicazione prevede l’emissione, nell’area riservata di ciascun beneficiario registrato, di buoni spesa cartacei con codice identificativo, riferiti all’acquisto di uno dei beni o servizi di cui all’articolo 5, da utilizzare presso una sala cinematografica o teatrale, un istituto o luogo della cultura, un parco naturale o un esercizio commerciale inserito nell’elenco di cui all’articolo 7”.

Qualora il termine “vuocher” venisse sostituito con quello di “buono spesa”, occorrerebbe adeguare tutte le altre disposizioni che vi fanno riferimento.

Art. 3.

Il comma 2, primo periodo stabilisce che “I dati anagrafici dei beneficiari sono accertati attraverso il Sistema pubblico per la gestione dell’identità digitale di cittadini e imprese, di seguito SPID, gestito dall’Agenzia per l’Italia Digitale, o, ove necessario, tramite altro sistema di verifica”.

Il rinvio ad «altro sistema di verifica» è troppo generico. Occorre specificare se si tratta di ulteriori strumenti di autenticazione idonei ad accertare i dati anagrafici dei beneficiari, e in tal caso indicare anche quali (ad esempio, credenziali rilasciate dall’Agenzia delle entrate), ovvero se ci si riferisca a diverse modalità di accertamento dei requisiti richiesti dalla legge da definirsi con ulteriori atti attuativi.

Art. 4.

Il comma 1 stabilisce che “L’Amministrazione responsabile per l’attuazione del presente decreto è il Ministero dei beni e delle attività culturali e del turismo, di seguito “MIBACT”. A tal fine, il MIBACT si avvale dell’Agenzia dell’Italia Digitale, senza nuovi o maggiori oneri per il bilancio dello Stato, e, ai sensi dell’articolo 19, comma 5, del decreto-legge 1 luglio 2009, n. 78, convertito, con modificazioni, dalla legge 3 agosto 2009, n. 102, delle società SOGEI – Società Generale d’Informatica S.p.A. e CONSAP – Concessionaria Servizi Assicurativi Pubblici S.p.A.”.

Questa previsione, che attribuisce alla competenza del MIBACT l’attuazione del decreto, con facoltà di avvalersi del contributo di soggetti esterni, deve essere coordinata con le disposizioni del regolamento che già prevedono l’intervento di uno di questi soggetti (art. 3, comma 2; art. 8, comma 2; art. 11, comma 2), chiarendo se le stesse esauriscano tale possibilità o, come sembra, essa si estenda al di là di specifici compiti.

Il comma 2 stabilisce che “L’attività di comunicazione istituzionale riguardante l’attuazione del presente decreto è curata dalla Presidenza del Consiglio dei ministri, Dipartimento per l’informazione e l’editoria. Agli oneri derivanti dall’attuazione del presente comma, i quali non possono eccedere il limite massimo di 116.000,00 euro per l’anno 2016, si provvede ai sensi dell’articolo 11, comma 1”.

La previsione è calibrata sull’avvio del sistema a gennaio 2016. Poiché, però, la Carta non potrà entrare in funzione prima di ottobre 2016, la disposizione dovrà essere adeguata alla data di effettivo inizio.

Art. 5.

La prima parte del comma 2 stabilisce che “A ciascun soggetto beneficiario registrato è attribuita una Carta, per un importo pari a 500 euro, secondo le modalità stabilite dall’articolo 11, da utilizzare, ai sensi dell’articolo 1, comma 979, della legge 28 dicembre 2015, n. 208, per l’acquisto di…”.

Il riferimento alle modalità all’art. 11 è improprio, atteso che detto articolo si riferisce all’accreditamento dell’importo mese per mese, non alle modalità di attribuzione della carta.

Il riferimento all’art. 1, comma 979 della legge 28 dicembre 2015, n. 208, è superfluo e ridondante.

La disposizione può essere riformulata come segue: “A ciascun soggetto beneficiario registrato è attribuita una Carta, per un importo pari a 500 euro, accreditato secondo le modalità stabilite dall’articolo 11, da utilizzare per l’acquisto di…”.

Art. 6.

All’ultimo comma è opportuno precisare che i vuocher generati ma non utilizzati non possono più esserlo una volta raggiunto il tetto di spesa. In mancanza di esplicita previsione, potrebbero sorgere difficoltà qualora il beneficiario si presentasse presso uno dei centri autorizzati con un voucher formalmente emesso, ma non più corrispondente ad una provvista. Il sistema previsto dall’art. 11, comma 2, infatti, non contempla questa possibilità, poiché, una volta raggiunto il tetto dei 500 euro, non sono attribuiti ulteriori importi e, dunque, non sono generabili altri vuocher. È comunque opportuno evitare che i beneficiari siano – in buona fede o meno – indotti a conservare e a presentare ai centri autorizzati vuocher non più spendibili.

Art. 7.

Nella previsione del comma 2, secondo cui “nonchéla dichiarazione che i voucher saranno accettati esclusivamente per gli acquisti consentiti ai sensi dell’articolo 1, comma 979, della legge 28 dicembre 2015, n. 208, e successive modificazioni”, occorre esplicitare l’obbligo di accettare i vuocher, che è fondamentale per garantire l’effettività della carta elettronica.

Art. 9.

Per ricomprendere le diverse violazioni alla norme del regolamento, tanto del beneficiario quanto dei soggetti accreditati a ricevere gli acquisiti, il comma 1 va riformulato come segue: “Il MIBACT vigila sul corretto funzionamento della Carta e può provvedere, in caso di eventuali usi difformi o di violazioni alle norme del presente decreto, alla disattivazione della Carta di uno dei beneficiari o alla cancellazione dall’elenco di una sala cinematografica o teatrale, di un istituto o di un luogo della cultura, di un parco naturale o di un esercizio commerciale ammessi, fatte salve le ulteriori sanzioni previste dalla normativa vigente”.

Art. 10.

La disposizione appare incompleta.

In primo luogo deve essere coordinata con l’art. 4, che attribuisce al MIBACT la facoltà di avvalersi del contributo di soggetti esterni: il regolamento deve chiarire il ruolo assunto dai predetti soggetti nel trattamento dei dati personali (titolare e/o responsabile). Qualora, come sembra, il MIBACT resti l’unico titolare del trattamento dei dati personali, è tenuto a designare il soggetto di cui si avvale quale «responsabile del trattamento» con un apposito atto scritto che specifichi analiticamente i compiti a esso affidati (artt. 28 e 29 del Codice). Tale designazione potrebbe essere contenuta nelle convenzioni menzionate nella relazione AIR, sezione 7.

In secondo luogo, occorre specificare che il trattamento dei dati in oggetto deve essere limitato a quanto necessario per l’attuazione del decreto.

In terzo luogo, occorre indicare le modalità di realizzazione e gestione della piattaforma informatica dedicata e dei tempi di conservazione dei dati personali – eventualmente anche attraverso il rinvio a un atto amministrativo di carattere tecnico, da adottare previo parere del Garante per la protezione dei dati personali – nel rispetto dei principi di pertinenza e non eccedenza nel trattamento dei dati personali (art. 11 del Codice) e previa adozione di idonee e preventive misure di sicurezza, in modo da ridurre al minimo i rischi di distruzione o perdita dei dati, di accesso non autorizzato o di trattamento non consentito o non conforme alle finalità della raccolta (art. 31 del Codice).

P.Q.M.

Esprime parere favorevole con osservazioni.

IL SEGRETARIO

Maria Luisa Salvini