CODICE DEI BENI CULTURALI (D.LGS. 42/2004): PROPOSTE PER SEMPLIFICAZIONE DI PROCEDURE.

CODICE DEI BENI CULTURALI (D.LGS. 42/2004): È PROPRIO IMPOSSIBILE SEMPLIFICARE ALCUNE PROCEDURE?

di Augusto Ferrara^*

1. Alcune difficoltà di intervento sui beni pubblici potenzialmente vincolati.

Una esigenza fortemente sentita – credo abbastanza diffusamente da ogni ente pubblico che intenda eseguire interventi sui propri beni patrimoniali – attiene senz’altro allo snellimento delle procedure di autorizzazione presso le Soprintendenze ai Beni culturali. Frequentissime sono, infatti, le lamentele di Sindaci e amministratori pubblici sui rischi di non ottenere o perdere finanziamenti su progettazioni pronte per l’affidamento degli appalti; date le tempistiche previste dal codice dei beni culturali (approvato con decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42¹), infatti, le procedure relative ad istanze alle amministrazioni erogatrici dei fondi subiscono sovente rallentamenti a volte decisivi, ad esempio laddove i bandi richiedano la preventiva acquisizione di nulla-osta o autorizzazioni da parte di altre amministrazioni; come anche accade che il prolungarsi di istruttorie sulle progettazioni esecutive o sulle varianti, finisce per incidere sulla realizzazione degli interventi, dilatandone i tempi anche oltre i limiti richiesti per le rendicontazioni sull’utilizzo delle risorse economiche assegnate, di fatto assorbendo nelle istruttorie ministeriali tempo utile per il completamento, molto spesso se non quasi sempre soggetto a termini decadenziali nei provvedimenti di concessione dei finanziamenti.

Sappiamo bene come le Soprintendenze, uffici periferici del Ministero, se da un lato sono oberate di pratiche da istruire (e come può essere diversamente, in un Paese come l’Italia che dispone di un patrimonio culturale che non ha eguali al mondo?!), dall’altro patiscano – del resto alla stregua delle altre amministrazioni pubbliche, sottoposte da oltre un decennio a cure dimagranti quasi da collasso – la forte riduzione di risorse umane e materiali². L’effetto ineluttabile non può che essere, quindi, il dilatamento dei tempi di esame delle richieste di autorizzazione³, che quotidianamente pervengono alle Soprintendenze per eseguire opere di qualsiasi genere sui beni assoggettati alla disciplina del codice; anche le procedure di verifica dell’interesse culturale⁴ (cui spesso le amministrazioni rinunciano, preferendo la via – meno irta di ostacoli – della richiesta di autorizzazione, pur quando i beni non appaiono effettivamente presentare interessi o valori culturali suscettibili di tutela), nella gran parte dei casi non risultano agevolmente contenute nei termini posti dalla vigente normativa⁵.

 

2. De iure condito: le procedure in base alla vigente disciplina

Non si vuole in questa sede riprendere o ampliare, peraltro, una delle più diffuse valutazioni critiche sorte già all’indomani dell’emanazione del nuovo codice, vale a dire quella sulla strategica decisione di estendere considerevolmente l’arco dei beni culturali⁶: non può denegarsi, infatti, che la scelta del codice 42/2004 è stata al riguardo forse un po’ meno “pervasiva” del precedente d.lgs. n. 490/1999⁷, pur se qualcuno, al contrario, già stigmatizzava la “marginalità dei beni etnoantropologici”⁸, per causa del mancato “apporto professionale etnoantropologico, che avrebbe potuto suggerire integrazioni e puntualizzazioni”⁹. Certo è sano e sacrosanto l’intendimento di tutelare con ogni possibile accortezza un patrimonio culturale, quale quello italiano, per troppo tempo lasciato alla mercé di devastatori del territorio, che senza scrupoli hanno distrutto, smerciato e vilipeso innumerevoli ed inestimabili tracce delle civiltà passate¹⁰, più o meno remote, che rendono l’Italia una vetrina a volte “involontaria”¹¹ per quanto ha da offrire alla propria comunità ed ai visitatori. Ciò non toglie che a volte l’eccesso di tutela, quasi con effetto di nemesi, anziché preservare finisca per accelerare il decadimento dei beni culturali: non possiamo certo escludere, infatti, che proprio le difficoltà procedimentali o le “paure di mettere mano” su determinati beni protetti finiscano per disincentivare ogni intervento, convogliando risorse su altri investimenti e lasciando quei beni, che andrebbero curati e preservati, al loro lento degrado¹².

 

3. De iure condendo: due soluzioni possibili

Alcuni ritocchi al codice dei beni culturali, molto limitati, ritengo possano invece liberare risorse e consentire interventi leggeri ma a volte essenziali per la conservazione dei beni, agevolandone la fruizione e perciò solo, pur se non solo, contribuirne alla valorizzazione e tutela. Soprattutto nel caso di beni immobili, è logico ed ovvio che la semplice possibilità di utilizzo di per sé ne favorisce la conservazione, in quanto l’uso comporta una più attenta e pressoché naturale sorveglianza, e in un certo senso obbliga ad una più assidua e funzionale manutenzione; se al contrario non si riesce ad averne la disponibilità d’uso, sarà il tempo stesso a “occuparsi” della loro lenta ma inesorabile consunzione, laddove non intervengano predazioni o vandalismi ad accelerarne la perdita. Per queste ragioni, una revisione di soli due articoli del codice, con modifiche che ovviamente non possono né vogliono stravolgerne l’impostazione, appare per un verso utile a snellire le procedure autorizzatorie di quegli interventi più semplici e meno invasivi, e d’altro canto a dare maggiore certezza ed esiti meno problematici nei casi di mancata conclusione nei termini di legge del procedimento di verifica dell’interesse culturale sui beni.

 

3.1 De iure condendo: una proposta per le opere “minori”

Ci si riferisce, per il primo aspetto, ad opere che rientrerebbero, se relative ad immobili non soggetti al d.lgs. 42/2004, nella cosiddetta “attività edilizia libera” come definita nel testo unico dell’edilizia¹³: il testo dell’art.22 del codice potrebbe essere modificato aggiungendo una semplificazione procedimentale proprio per questi casi, nel senso di ridurre da centoventi a trenta giorni i termini previsti ordinariamente per il rilascio dell’autorizzazione ad eseguire opere di edilizia pubblica o privata, di limitato tenore ed impatto, sui beni oggetto di tutela del codice¹⁴, e da trenta a quindici giorni quelli stabiliti per procedere agli eventuali accertamenti di natura tecnica¹⁵. Questa riduzione dei tempi, si potrebbe obiettare, accrescerebbe i rischi di abusi, ad esempio mediante artati frazionamenti degli interventi per fruire della procedura semplificata, limitando così le possibilità di intervento delle Soprintendenze a tutela ed a salvaguardia dei beni: ritengo che la procedura, pur con termini ridotti, abbia di per sé sufficienti garanzie, in quanto comunque gli interventi sarebbero attuabili dietro presentazione di un progetto o una descrizione tecnica¹⁶; in sede regolamentare applicativa, quindi, potrebbe prescriversi che la progettazione o la descrizione siano non solo redatte ma anche asseverate da un tecnico abilitato con idoneo corredo fotografico ex ante, e che venga prodotta alla Soprintendenza, al termine del lavoro, una relazione consuntiva, a cura dello stesso o di altro tecnico abilitato, corredata a sua volta dalle fotografie in corso d’opera ed a intervento ultimato: in questo modo si assicurerebbe agli organi tutori l’effettiva possibilità di controllare il rispetto delle finalità previste all’art. 20 del codice¹⁷ e di porre eventualmente i necessari rimedi con idonei provvedimenti successivi, con piena assunzione di responsabilità dei proponenti e dei tecnici incaricati (quanti di questi ultimi rischierebbero di incorrere in infrazioni o comunque in situazioni di negligenza, malafede o “grave errore” nell’esercizio dell’attività professionale, che farebbero venir meno i necessari requisiti soggettivi per partecipare alle gare indette dalle amministrazioni pubbliche?¹⁸).

In questa ipotizzata procedura con termini brevi potrebbe sostanziarsi quella “terza via fatta di ragionevolezza e di equilibrio”¹⁹ tra le esigenze di semplificazione, fortemente sentite dai possessori dei beni, e le necessità di garantire al meglio la tutela del patrimonio culturale: una terza via che in molti hanno auspicato ed auspicano per liberalizzare gli interventi minori di conservazione e/o di manutenzione dei beni culturali, in grado di innescare “un processo virtuoso, anche in termini di condivisione sociale e di coesione delle azioni di tutela e valorizzazione, potenzialmente idoneo a contrastare in parte la diffusa percezione della tutela come puro limite “calato dall’alto” e non come patrimonio condiviso, accolto e maturato dal basso, di cura e di salvaguardia dei propri territori”²⁰. Per l’autorizzazione paesaggistica, del resto, è lo stesso codice a prevedere che interventi di lieve entità ne siano sottratti²¹ o sottoposti a procedure semplificate²²: analoga esigenza è quindi avvertita e sollecitata da più parti anche per le autorizzazioni ai sensi dell’art. 21. È stato in proposito osservato che “tali interventi, nei casi di minima entità, se rispettosi delle caratteristiche architettoniche e costruttive del bene, potrebbero finanche essere in parte liberalizzati, con un ampliamento dell’ambito applicativo dell’art. 149 del Codice dei beni culturali e del paesaggio”²³. L’impostazione propugnata in questa sede avrebbe un impatto meno laborioso rispetto, ad esempio, ad una scelta che ricalchi la via regolamentare seguita per le autorizzazioni paesaggistiche, eliminando peraltro una ulteriore stratificazione normativa; né va trascurato che potrebbe a un tempo far conseguire, come da più parti osservato, “un duplice effetto benefico: da un lato, un effetto deflattivo dei carichi degli uffici (che potrebbero in tal modo concentrare le loro risorse scarse sul controllo preventivo degli interventi più impattanti); dall’altro lato, un effetto di semplificazione e di forte alleggerimento del peso burocratico sui cittadini e le imprese. Il tutto senza determinare una significativa diminuzione del livello della tutela”²⁴.

 

3.2 De iure condendo: una qualificazione del silenzio

Passando al secondo ipotetico intervento di modifica de iure condendo, appare molto utile ed opportuno chiarire in maniera esplicita quali siano gli effetti dell’inutile decorso del termine massimo per la verifica dell’interesse culturale: occorre superare l’attuale formulazione della norma, che importa nei fatti l’assoggettamento dei beni pubblici sine die alle disposizioni del Titolo I del codice. In altre parole, non essendo oggi prevista alcuna espressa conseguenza al silenzio dell’amministrazione tutoria²⁵, sarebbe auspicabile poter evitare l’obbligatorietà, al verificarsi di queste ipotesi, di ricorrere alla giustizia amministrativa per impugnare il silenzio delle soprintendenze, considerata l’amplissima casistica²⁶ di beni assoggettati alla disciplina del codice (siamo poi certi, ad esempio, che qualsiasi opera pubblica realizzata da oltre settant’anni abbia effettivamente un interesse culturale?)²⁷. A ben vedere, è questa una possibilità che il legislatore aveva già introdotto per il patrimonio immobiliare pubblico: l’art. 27 del decreto legge n. 269/2003²⁸, in rubrica “Verifica dell’interesse culturale del patrimonio immobiliare pubblico”, prevedeva espressamente al comma 10, secondo periodo, che “la mancata comunicazione nel termine complessivo di centoventi giorni dalla ricezione della scheda equivale ad esito negativo della verifica”²⁹. Oggi, invece, la normativa vigente mentre ai privati richiedenti la verifica impone prima l’inoltro di una diffida agli uffici ministeriali, quindi l’impugnativa innanzi al TAR dell’eventuale ulteriore silenzio dell’amministrazione³⁰, nulla dispone per le analoghe procedure relative ai beni appartenenti allo stato o agli altri enti pubblici o agli enti senza fini di lucro: in nessuno dei quattro articoli del decreto direttoriale apposito³¹ è indicata l’ipotesi dell’inutile decorso dei termini previsti dall’art.12 del codice e pertanto trovano applicazione le norme generali sul procedimento amministrativo invece puntualmente richiamate nel decreto riferito ai beni dei privati. Eppure, il principio di leale collaborazione tra le pubbliche amministrazioni suggerirebbe l’adozione di prassi che non debbano costringere all’instaurazione di contenziosi.

La modifica dell’art.12, quindi, andrebbe impostata nel senso di sottrarre alla disciplina del codice i beni per i quali viene inutilmente chiesta la verifica della sussistenza dell’interesse culturale, assegnando un effettivo ed espresso valore al silenzio delle soprintendenze, nel senso della implicita certificazione dell’assenza di interesse culturale del bene allo spirare del termine stabilito al comma 10 senza l’adozione dell’atto da parte del competente organo tutorio³²; da un lato si stimolerebbero così gli uffici a concentrarsi sulle verifiche per i beni che hanno un reale ed apprezzabile valore da preservare, dall’altro si alleggerirebbe la procedura – sia per l’amministrazione tutoria che per i detentori dei beni – nei casi in cui è palese l’assenza di interessi suscettibili di tutela, senza oltretutto trascurare che possono così evitarsi dispendiosi ricorsi amministrativi. La necessità di una espressa modifica normativa, peraltro, appare ancor più stringente se solo si considerano gli orientamenti giurisprudenziali consolidatisi circa l’applicabilità dell’art. 17-bis della legge n. 241/1990³³ alle procedure che investono o che intersecano il codice dei beni culturali: se, per un verso, basta rammentare che il successivo art. 20, comma 4, della stessa legge esclude espressamente il silenzio-assenso per gli “atti e procedimenti riguardanti il patrimonio culturale e paesaggistico”, non può d’altro canto trascurarsi che la Corte Suprema di Cassazione ha di recente confermato³⁴ che non può farsi discendere dalla mancanza nella norma del codice dei beni culturali di un esplicito valore al silenzio dell’amministrazione pubblica competente una valenza di silenzio-assenso per via dello jus supraveniens recato dall’art. 17-bis già detto. Resta infatti molto dibattuto il tema dell’applicazione ai beni paesaggistici dell’istituto del silenzio-assenso tra pubbliche amministrazioni³⁵ e pertanto una espressa statuizione di diritto positivo nel senso auspicato diviene indispensabile.

Anche nel caso di sancito valore escludente dall’assoggettabilità dei beni al codice nelle ipotesi di silenzio dell’organo ministeriale competente, ad evitare rischi di possibili elusioni della tutela attraverso richieste non legate ad effettive evidenze, sarebbe utile prescrivere, nelle norme regolamentari, che a corredo dell’istanza sia prodotta, in aggiunta ai dati ed alle schede previste nell’allegato A al decreto direttoriale del 2006³⁶, una relazione asseverata, redatta da tecnico abilitato, che oltre a specificarne le ragioni, faccia una prima sommaria disamina con riferimento agli elementi che attestino la presenza o l’inesistenza nel bene di valori culturali tutelati dal codice, appare utile e congruente; le sanzioni a carico dei professionisti che incorressero in violazioni o in gravi errori fungerebbero da deterrente più che efficace.

A conclusione e sintesi della presente trattazione, si indicano nella tabella sotto riportata le modifiche proposte de iure condendo, riportate a fianco del testo vigente degli articoli del codice interessati; a ciascuna modifica viene affiancata una succinta motivazione, a fondamento dell’ipotesi prospettata.

 

* Dirigente Enti Pubblici

d. lgs. n.42/2004 Testo vigente	Proposta di modifica	Motivazioni della proposta
Art.12 – Verifica dell’interesse culturale comma 10 Il procedimento di verifica si conclude entro centoventi giorni dal ricevimento della richiesta.	Al termine, sono aggiunte le parole: “Decorso il suddetto termine, qualora non venga adottato alcun provvedimento conclusivo del procedimento, la disciplina del presente titolo non si applica al bene per il quale è stata richiesta o avviata la verifica”.	Occorre chiarire quali sono gli effetti della mancata conclusione del procedimento di verifica, al fine di dare certezza sulla gestione dei beni nei casi di inutile decorso del termine massimo o di silenzio dell’amministrazione. L’attuale formulazione della norma ha l’effetto di assoggettare i beni alle disposizioni del Titolo I sine die.
Art. 22 – Procedimento di autorizzazione per interventi di edilizia 1. Fuori dei casi previsti dagli articoli 25 e 26, l’autorizzazione prevista dall’articolo 21, comma 4, relativa ad interventi in materia di edilizia pubblica e privata è rilasciata entro il termine di centoventi giorni dalla ricezione della richiesta da parte della soprintendenza. 2. Qualora la soprintendenza chieda chiarimenti o elementi integrativi di giudizio, il termine indicato al comma 1 è sospeso fino al ricevimento della documentazione richiesta. 3. Ove sorga l’esigenza di procedere ad accertamenti di natura tecnica, la soprintendenza ne dà preventiva comunicazione al richiedente ed il termine indicato al comma 1 è sospeso fino all’acquisizione delle risultanze degli accertamenti d’ufficio e comunque per non più di trenta giorni. 4. Decorso inutilmente il termine stabilito, il richiedente può diffidare l’amministrazione a provvedere. Se l’amministrazione non provvede nei trenta giorni successivi al ricevimento della diffida, il richiedente può agire ai sensi dell’articolo 21-bis della legge 6 dicembre 1971, n. 1034, e successive modificazioni.	Dopo il comma 4, sono aggiunti i seguenti comma: 5. Per gli interventi aventi natura o caratteristiche rientranti nelle attività di edilizia libera di cui all’art.6, comma 1, del Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia, approvato con D.P.R. 6 giugno 2001, n. 380, i termini previsti al comma 1 ed al comma 3 sono ridotti, rispettivamente, a trenta giorni ed a quindici giorni. 6. Decorsi inutilmente i suddetti termini ridotti, l’intervento si intende assentito nel rispetto della progettazione presentata con la richiesta di autorizzazione.	Appare più consono alle effettive esigenze di conservazione e tutela dei beni culturali, oltre che ai principi di economicità, efficacia ed efficienza, eliminare le attuali uniformità procedimentali che non tengono sufficientemente conto della estrema diversità dei possibili interventi, la cui complessità può notevolmente variare: equiparare consistenti interventi di ristrutturazione di un complesso immobiliare, ad esempio, con semplici interventi di manutenzione, eseguibili anche in pochi giorni, ha infatti l’effetto da un lato di appesantire procedimenti che possono essere più agevoli per gli interventi poco incisivi o su beni di non marcata rilevanza, e per altro verso di sottrarre tempo alle Soprintendenze per l’attività istruttoria su progettazioni significative o su beni di importantissimo valore culturale. L’attuale normativa, imponendo lo stretto rispetto cronologico delle pratiche, indipendentemente dalla loro importanza o complessità, ha l’effetto di amplificare i rischi di istruttorie non adeguatamente approfondite per gli interventi più importanti e di dilungare i tempi per l’esecuzione degli interventi più semplici.