di Carlo Rapicavoli –
Con un’analisi, necessariamente sintetica, dei contenuti della riforma costituzionale, suddivisa in successivi interventi, si tenterà di concentrare l’attenzione sui seguenti punti:
a) Il superamento del bicameralismo paritario e il nuovo procedimento legislativo;
b) Il nuovo Senato
c) La riforma del titolo V – la ridefinizione delle competenze regionali – la sorte delle autonomie locali
d) Le garanzie costituzionali – il Presidente della Repubblica – la Corte Costituzionale – gli strumenti di partecipazione popolare.
II primo approfondimento, necessariamente tecnico, si sofferma sul contenuto simbolo della riforma: il superamento del bicameralismo paritario.
IL SUPERAMENTO DEL BICAMERALISMO PARITARIO
La riforma affronta certamente una delle questioni sulle quali si è maggiormente discusso da anni: il superamento del bicameralismo fondato su due Camere, quasi gemelle, che svolgono le medesime funzioni, il cosiddetto “bicameralismo paritario e indifferenziato”.
Si sono succeduti vari tentativi di riforma a partire dalla Commissione presieduta dal deputato liberale Aldo Bozzi, già membro della Costituente, istituita nel 1983.
Tali tentativi non hanno finora avuto successo.
L’attuale riforma, soggetta a referendum, si fonda sui seguenti punti:
1) Si passa ad un bicameralismo differenziato
2) Si distinguono le funzioni delle due Camere
3) Si interviene sulla composizione e sulle modalità di elezione delle due Camere.
I CONTENUTI DELLA RIFORMA
Distinzione delle funzioni delle due Camere (nuovo testo dell’art. 55)
LA CAMERA DEI DEPUTATI
“La Camera dei deputati è titolare del rapporto di fiducia con il Governo ed esercita la funzione di indirizzo politico, la funzione legislativa e quella di controllo dell’operato del Governo”.
IL SENATO DELLA REPUBBLICA
“Il Senato della Repubblica rappresenta le istituzioni territoriali ed esercita funzioni di raccordo tra lo Stato e gli altri enti costitutivi della Repubblica. Concorre all’esercizio della funzione legislativa nei casi e secondo le modalità stabiliti dalla Costituzione, nonché all’esercizio delle funzioni di raccordo tra lo Stato, gli altri enti costitutivi della Repubblica e l’Unione europea. Partecipa alle decisioni dirette alla formazione e all’attuazione degli atti normativi e delle politiche dell’Unione europea. Valuta le politiche pubbliche e l’attività delle pubbliche amministrazioni e verifica l’impatto delle politiche dell’Unione europea sui territori. Concorre ad esprimere pareri sulle nomine di competenza del Governo nei casi previsti dalla legge e a verificare l’attuazione delle leggi dello Stato”.
Rapporto di fiducia con il Governo
Non sono più le due Camere a dare la fiducia al Governo, ma solo la Camera dei Deputati (art. 55).
Tale principio è ribadito dal nuovo art. 94, secondo il quale: “Il Governo deve avere la fiducia della Camera dei deputati”.
Stato di guerra
Il nuovo art. 78 prevede: “La Camera dei deputati (non più le due Camere) delibera a maggioranza assoluta lo stato di guerra e conferisce al Governo i poteri necessari”.
Amnistia e indulto
Il nuovo art. 79 prevede: “L’amnistia e l’indulto sono concessi con legge deliberata a maggioranza dei due terzi dei componenti della Camera dei deputati (non più delle due Camere), in ogni suo articolo e nella votazione finale”.
Della nomina degli organi di garanzia costituzionale si tratterà in un successivo intervento.
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Risulta evidente, da questo primo esame, come risultano chiaramente delineate le funzioni della Camera dei Deputati quale organo titolare della funzione legislativa, del rapporto di fiducia con il Governo, di indirizzo e controllo.
L’importanza delle funzioni esercitate comporta però l’esigenza che venga garantita, nella composizione della Camera, adeguata rappresentanza democratica attraverso una legge elettorale – che non è materia oggetto di legge costituzionale – che sia rispettosa dei principi della prima parte della Costituzione.
Basti pensare, solo per fare un esempio, che la Camera, a maggioranza assoluta, delibera lo stato di guerra. Una legge elettorale, con ampio premio di maggioranza attribuito al partito con il maggior numero di voti, tale da assicurare la maggioranza assoluta dei componenti, a prescindere dall’effettiva percentuale di voti (anche a seguito di ballottaggio), attribuisce ad un unico partito tale prerogativa.
Il nuovo art. 60 inoltre prevede solo per la Camera dei deputati la proroga in caso di guerra. Un pasticcio istituzionale che determinerebbe, anche in caso di conflitto bellico, che l’Italia potrebbe dover rinnovare il Senato, che a sua volta non può esser sciolto dal Presidente della Repubblica che ha il solo potere di sciogliere la Camera.
La riforma, fortunatamente, non modifica l’art. 56 che fissa un principio che è salvaguardia della democrazia parlamentare per cui si afferma “la Camera dei deputati è eletta a suffragio universale e diretto”, principio che appare naturale attuazione dell’art. 1: “La sovranità appartiene al popolo”.
Questo principio del suffragio diretto per cui l’elettore sceglie direttamente il suo rappresentante risulta ampiamente disatteso allorché si esaminano congiuntamente gli effetti della “nuova” Costituzione e della legge elettorale vigente per la Camera dei deputati e delle scelte anticipatorie della riforma già introdotte con legge ordinaria: deputati capilista bloccati, senatori nominati, squilibrio tra numero dei deputati e dei senatori, possibilità di candidature multiple in più circoscrizioni, abolizione della rappresentanza democratica diretta nelle “nuove” Province – Enti di area vasta.
Altrettanta chiarezza manca nella elencazione – ampia – delle funzioni del Senato, che, in buona parte, presenta difficoltà interpretative nella esatta definizione dei confini delle stesse, con possibili conflitti di attribuzione di competenza.
IL PROCEDIMENTO LEGISLATIVO
Il superamento del bicameralismo paritario trova la sua principale evidenziazione nell’attribuzione della titolarità della funzione legislativa solo alla Camera dei Deputati.
L’art. 70 oggi vigente, con estrema semplicità, prevede: “La funzione legislativa è esercitata collettivamente dalle due Camere”.
Il nuovo testo dell’art. 70 è molto articolato e prevede varie fattispecie.
LE MATERIE IN CUI SI MANTIENE IL BICAMERALISMO PARITARIO
Il nuovo testo prevede innanzitutto il mantenimento del bicameralismo paritario in alcune materie, per le quali quindi la funzione legislativa è esercitata ancora collettivamente dalla Camera e dal Senato:
a) leggi di revisione della Costituzione;
b) altre leggi costituzionali;
c) leggi di attuazione delle disposizioni costituzionali concernenti la tutela delle minoranze linguistiche, i referendum popolari, le altre forme di consultazione popolare di cui al nuovo articolo 71;
d) le leggi che determinano l’ordinamento, la legislazione elettorale, gli organi di governo, le funzioni fondamentali dei Comuni e delle Città metropolitane e le disposizioni di principio sulle forme associative dei Comuni;
e) la legge che stabilisce le norme generali, le forme e i termini della partecipazione dell’Italia alla formazione e all’attuazione della normativa e delle politiche dell’Unione europea;
f) la legge che determina i casi di ineleggibilità e di incompatibilità con l’ufficio di senatore
g) le leggi che regolano le modalità di attribuzione dei seggi e di elezione dei membri del Senato della Repubblica tra i consiglieri e i sindaci;
h) Le leggi che autorizzano la ratifica dei trattati relativi all’appartenenza dell’Italia all’Unione europea;
i) La legge che disciplina l’ordinamento di Roma capitale;
j) La legge che può attribuire forme e condizioni particolari di autonomia ad alcune Regioni a statuto ordinario in alcune materie previste dall’art. 116 purché la Regione sia in condizione di equilibrio tra le entrate e le spese del proprio bilancio;
k) Le leggi che disciplinano la procedura per i rapporti tra le Regioni e altri Stati;
l) La legge che disciplina la gestione del patrimonio di Regioni ed Enti Locali;
m) La legge che disciplina i poteri sostituti dello Stato;
n) La legge che stabilisce la durata degli organi elettivi delle Regioni e i relativi emolumenti;
o) Le Leggi che prevedono il distacco dei Comuni da una Regione e la loro aggregazione ad altra Regione.
Le stesse leggi, ciascuna con oggetto proprio, possono essere abrogate, modificate o derogate solo in forma espressa e da leggi approvate con deliberazione delle due Camere.
Il nuovo art. 71, primo comma, prevede inoltre che “Il Senato della Repubblica può, con deliberazione adottata a maggioranza assoluta dei suoi componenti, richiedere alla Camera dei deputati di procedere all’esame di un disegno di legge. In tal caso, la Camera dei deputati procede all’esame e si pronuncia entro il termine di sei mesi dalla data della deliberazione del Senato della Repubblica”.
Se, per alcune materie, appaiono chiari e definiti i contenuti, per altre possono porsi innumerevoli problemi applicativi.
Basti pensare alle leggi di “attuazione della normativa e delle politiche dell’Unione europea”.
Oggi gli ambiti di intervento della normativa comunitaria sono sempre più ampi e spaziano in tutte le materie: è sufficiente verificare il contenuto delle leggi approvate dal Parlamento nel corso del 2016 per accertare che buona parte delle stesse contengono attuazione di direttive comunitarie.
Resta aperto inoltre il tema dei testi normativi cosiddetti omnibus, cui si è fatto largo ricorso negli ultimi anni – si pensi ad esempio ai contenuti disparati delle leggi di stabilità e di bilancio – nei quali facilmente rientrano argomenti riconducibili alle materie riservate alla doppia deliberazione. In questi casi, si pone il problema della disciplina applicabile che, in caso di deliberazione di una sola Camera, porrebbe seri problemi di legittimità costituzionale, almeno per le parti che contemplano la competenza del Senato.
Sono talmente ampie le funzioni del Senato che appare velleitario immaginare che possano essere svolte adeguatamente con la composizione che il nuovo testo prevede e la cui analisi è rinviata ad un successivo intervento.
LE MATERIE CHE PREVEDONO IL SUPERAMENTO DEL BICAMERALISMO
Il nuovo art. 70, al secondo comma, detta il principio: “Le altre leggi sono approvate dalla Camera dei deputati”.
Dunque: fine del ping pong tra i due rami del Parlamento almeno per le materie non elencate nel primo comma?
Ma è davvero così?
Il terzo comma del nuovo art. 70 prevede che:
a) Ogni disegno di legge approvato dalla Camera dei deputati è immediatamente trasmesso al Senato della Repubblica;
b) Entro dieci giorni, su richiesta di un terzo dei suoi componenti, il Senato può disporre di esaminarlo;
c) Nei trenta giorni successivi il Senato della Repubblica può deliberare proposte di modificazione del testo;
d) Sulle proposte di modifica deliberate dal Senato, la Camera dei deputati si pronuncia in via definitiva;
e) Qualora il Senato della Repubblica non disponga di procedere all’esame o sia inutilmente decorso il termine per deliberare, ovvero quando la Camera dei deputati si sia pronunciata in via definitiva, la legge può essere promulgata.
Dunque potenzialmente i disegni di legge approvati dalla Camera, in ogni materia, necessitano di un termine di almeno quaranta giorni affinché il Senato deliberi le proposte di modifica, cui si aggiungono i tempi di trasmissione al Senato, sebbene l’avverbio “immediatamente” faccia prefigurare tempi rapidi anche se non definiti.
Trascorsi i quaranta giorni la Camera deve nuovamente calendarizzare la deliberazione definitiva della legge dopo aver esaminato, ed eventualmente accolto, le proposte di modifica del Senato.
Non è previsto un termine per la deliberazione definitiva.
Sulla base dell’importanza delle modifiche proposte, il testo potrebbe tornare in Commissione e poi in aula.
E’ facile prevedere che tale complesso iter di formazione delle leggi non appare idoneo a superare le, almeno presunte, criticità del bicameralismo.
FATTISPECIE PARTICOLARI
Supremazia dello Stato
Il nuovo art. 117, quarto comma, prevede che su proposta del Governo, la legge dello Stato può intervenire in materie di competenza regionale quando lo richieda la tutela dell’unità giuridica o economica della Repubblica, ovvero la tutela dell’interesse nazionale.
Per queste tipologie di norme si prevede il riesame obbligatorio del Senato, dopo la deliberazione della Camera, nel termine di dieci giorni dalla data di trasmissione.
In questi casi la Camera può non conformarsi alle modificazioni proposte dal Senato della Repubblica a maggioranza assoluta dei suoi componenti, solo pronunciandosi nella votazione finale a maggioranza assoluta dei propri componenti.
Si tratta di una formulazione non proprio felice: si prevede solo la possibilità di totale accoglimento delle modifiche del Senato? E’ possibile accoglierne solo una parte? In tal caso si tratta di nuova deliberazione che deve riprendere l’iter ordinario, con la trasmissione al Senato per un nuovo esame?
La norma non ribadisce, in questo caso, il principio applicabile per le altre leggi secondo cui “Sulle proposte di modifica deliberate dal Senato, la Camera dei deputati si pronuncia in via definitiva”, lasciando così prevedere un possibile ripetuto ping pong.
Legge di bilancio
L’art. 81 quarto comma prevede che “La Camera dei deputati ogni anno approva con legge il bilancio e il rendiconto consuntivo presentati dal Governo”.
Per tali norme l’art. 70 prevede che “I disegni di legge approvati dalla Camera dei deputati, sono esaminati dal Senato della Repubblica, che può deliberare proposte di modificazione entro quindici giorni dalla data della trasmissione”.
Cosa accade per tali proposte di modificazione? L’esame del Senato è obbligatorio? La Camera può deliberare in via definitiva o se accoglie parzialmente deve chiedere un nuovo esame? Perché non inserire tali norme nell’iter ordinario prevedendo solo la riduzione dei termini per il riesame?
Conversione dei decreti legge
Il nuovo art. 77, settimo comma, prevede che “l’esame, a norma dell’articolo 70, terzo e quarto comma, dei disegni di legge di conversione dei decreti è disposto dal Senato della Repubblica entro trenta giorni dalla loro presentazione alla Camera dei deputati. Le proposte di modificazione possono essere deliberate entro dieci giorni dalla data di trasmissione del disegno di legge di conversione, che deve avvenire non oltre quaranta giorni dalla presentazione”.
Conflitti di competenza
Come norma di chiusura di tale articolato meccanismo di rapporti tra le due Camere, l’art. 70 dispone che “I Presidenti delle Camere decidono, d’intesa tra loro, le eventuali questioni di competenza, sollevate secondo le norme dei rispettivi regolamenti”.
La norma richiede l’intesa. Se non si raggiunge l’intesa? Non resta che rivolgersi alla Corte Costituzionale, unico organo competente a risolvere i conflitti di attribuzione.
E fino alla pronuncia? Se il conflitto riguarda, com’è probabile, l’inquadramento di una norma tra quelle di competenza bicamerale, il procedimento legislativo rimane sospeso?
Prime valutazioni conclusive
Da questa seppur sommaria analisi del nuovo testo, appaiono inequivocabili le criticità.
A fronte del condivisibile obiettivo del superamento del bicameralismo paritario, si è introdotto un sistema farraginoso, ricco di questioni non chiaramente definite, fonte di possibili frequenti contenziosi, sia in fase di svolgimento dell’iter di formazione delle leggi, sia successivamente, potendo sempre essere sollevata questione di legittimità di una norma perfezionatasi in violazione di noema costituzionale.
Criticare il “bicameralismo perfetto” della Costituzione vigente non vuol dire necessariamente sottoscrivere un testo che “non funzionerà mai e complicherà in modo incredibile i lavori del Parlamento”.
Appare evidente che il nuovo Senato, con una composizione lontana da qualunque effettiva rappresentanza democratica e con la molto probabile incapacità di esercitare effettivamente i poteri attribuitigli esalta i limiti e le incongruenze della riforma.
La convinzione che il bicameralismo impedisca al sistema parlamentare di funzionare è molto diffusa; i ripetuti rimpalli tra le due Camere sono percepiti come patologia del nostro sistema.
I dati contenuti in vari studi che certificano la durata media del procedimento legislativo possono facilmente smentire queste conclusioni e dimostrare, invece, che, in gran parte dei casi, il “rimpallo” è stato utilizzato come strumento per riparare a veri propri errori commessi in prima lettura, o altre volte, come di recente avvenuto più volte, allo scopo di alleggerire la tensione politica.
Altrettanto evidente è l’abnorme produzione legislativa, spesso rappresentata da ripetuti interventi correttivi, anche a breve termine, su testi normativi approvati di recente, con conseguente decadimento della qualità normativa e scarso o nullo coordinamento dei testi.
Oggi il mantra è riformare il sistema: ma secondo quale modello? Con quale reale obiettivo?
La comunicazione – meglio la propaganda – incessante ci dice che la riforma semplificherà il sistema. Dalla seppur sommaria analisi del nuovo procedimento legislativo ci si rende conto facilmente che non sarà così, con una proliferazione di fattispecie confuse e senza una comprensibile ragione d’essere.
Dal bicameralismo paritario o perfetto si passa ad un bicameralismo difettoso e conflittuale.
Un bicameralismo che, senza una significativa modifica della legge elettorale, vedrà una Camera all’interno della quale una minoranza nel Paese avrà la maggioranza assoluta, con ogni effetto conseguente, ed un Senato che, malgrado le buone intenzioni dichiarate, non potrà funzionare e non rappresenterà le autonomie regionali e locali né le comunità che le compongono.
Il sillogismo riforma = bene assoluto non è accettabile; se l’esito di una riforma è il caos normativo, l’accentuazione dei conflitti, la centralizzazione del potere, allora è vero esattamente il contrario.
Ciò non toglie che un ripensamento del sistema può apparire opportuno, forse necessario, per rendere più efficiente il processo decisionale, purché il rimedio non sia peggiore del male, soprattutto quando una riforma ampia e complessa come quella di cui si discute è l’esito di uno scontro tra fazioni, priva di un progetto organico, dettata da un clima di emergenza che nulla ha a che fare con l’assetto delle Istituzioni e immaginata più a fini di legittimazione di una parte che a vera riforma di sistema.
Attribuire all’ordinamento costituzionale i difetti che appartengono alla classe politica non appare, in ogni caso, un commendevole esercizio.
(continua)