IFEL e ANCI insieme per il rilancio degli investimenti dei comuni ovvero come sfruttare al meglio le risorse private ed incrementare la realizzazione delle opere pubbliche grazie a metodi e strumenti innovativi messi a disposizione dei comuni italiani.
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Introduzione
In tempi di forti ristrettezze economiche e di obblighi del rispetto dei vincoli di bilancio sono necessarie ricette economiche nuove che possano rilanciare l’economia del Paese, che crescerà dello 0,4% nel 2020, il quale paga lo scotto di una congiuntura economica nazionale ed internazionale oramai di lunga durata. Una sorta di New Deal del ventunesimo secolo grazie al quale rimettere in moto l’economia del Paese. Come è accaduto nell’immediato dopoguerra anche oggi uno degli strumenti più incisivi nelle economie dei paesi il rilancio degli investimenti pubblici risulta quello che meglio si adatta al contesto e che più velocemente interviene nelle dinamiche economiche.
L’Italia pur presentando nel 2016 un’elevata incidenza della spesa pubblica sul PIL pari al 49,6% , destina agli investimenti una parte molto modesta delle risorse pubbliche, pari al 2,1% contro al 2,9 del 1999[1]. Non solo, è proprio la componente investimenti ad aver maggiormente influito negativamente sulla dinamica del PIL negli ultimi anni. Tra il 2008 e il 2016 gli investimenti si sono ridotti di ben 71 miliardi di euro dei quali 58 miliardi riconducibili agli investimenti privati.
Come si vedrà oltre, lo strumento Roosweltiano dell’utilizzo di fondi pubblici non è il solo che si possa utilizzare infatti il ricorso al finanziamento privato è un altro strumento altrettanto efficace ed incisivo.
Da uno studio pubblicato lo scorso anno dal Ministero dell’Interno[2] emerge che gli investimenti degli enti locali hanno subito una contrazione del 45% circa nel periodo 2008-2017 (- 8 miliardi di euro); in particolare, per le città metropolitane e province la contrazione è del 62% circa e per i comuni del 42% circa. A fronte di una costante riduzione nel periodo in esame, l’anno 2015 è risultato, per il comparto comunale, in controtendenza. l’andamento positivo dell’esercizio 2015, anche se con valori molto distanti dal biennio 2008-2009, risultava influenzato dagli effetti della chiusura della programmazione comunitaria (2007-2013) e, in minima parte, dall’entrata in vigore della riforma della contabilità degli enti territoriali (decreto legislativo n. 118 del 2011).
Dunque, l’attuale situazione economico-finanziaria degli enti locali impone un completo ripensamento degli investimenti pubblici e delle loro modalità di realizzazione e gestione: a causa della drastica riduzione dei trasferimenti dello Stato, nonché dei più generali vincoli di finanza pubblica, è necessario abbandonare la logica esclusiva dell’appalto tradizionale, al fine di valutare l’utilizzo di strumenti di partenariato pubblico-privato (PPP) per la realizzazione di opere pubbliche e infrastrutture[3].
Progetto Easy
Il Progetto Easy, presentato il 20 novembre scorso ad Arezzo all’interno della XXXVI° Assemblea Nazionale ANCI, si inserisce all’interno delle tante iniziative di ANCI volte a supportare i comuni nella gestione dei territori ma soprattutto al fine di rendere sempre più efficace ed efficiente la macchina amministrativa di questi importanti enti.
Easy, nome nient’affatto casuale, è stato scelto per designare l’obiettivo dello strumento che dovrà supportare i comuni nell’intero processo relativo agli investimenti da porre in essere principalmente attraverso il Partenariato Pubblico Privato. Il progetto è finalizzato alla mappatura, analisi e definizione dei principali processi sottesi alla realizzazione degli investimenti, in chiave di semplificazione e razionalizzazione ed anche alla diffusione di best practice e alla valorizzazione del patrimonio di competenze presenti nelle amministrazioni.
Il Progetto rappresenta, al tempo stesso, un punto di arrivo ed un punto di partenza.
L’arrivo è giunto ad un anno dal suo avvio dopo che il team di lavoro, sulla base delle esperienze di dipendenti pubblici operanti nel settore degli Appalti e del PPP, ha individuato e mappato gli affidamenti di Appalti e Concessioni al fine di generare dei processi Step by Step da consegnare ai colleghi delle amministrazioni che non possiedono conoscenze approfondite nel settore degli Appalti. Mettere a disposizione dell’intero comparto strumenti di facile consultazione come Manuali, webinar, incontri formativi, corsi di formazione, modulistica ma soprattutto una Piattaforma Easy Online che contenga tutto il materiale necessario per avviare e portare a termine la procedura riducendo al minimo il rischio che questa non si concluda con l’aggiudicazione della commessa.
Nella prima fase del progetto si è provveduto alla definizione dei diversi mainstream relativi alle procedure ed a definire i modelli standard degli iter procedurali per la programmazione e realizzazione degli investimenti pubblici. In tale fase si è anche effettuata una mappatura con conseguente analisi degli iter procedurali di investimento effettivamente utilizzati dagli enti locali.
L’intera fase ha avuto lo scopo di elaborare una modellizzazione che, confrontando “ideale” e “reale”, consenta di fornire quelle indispensabili “linee Guida” in grado di efficientare le attività operative del settore pubblico.
Il Progetto è anche, come accennato sopra, un punto di partenza in relazione al fatto che la Piattaforma Easy Online assolverà a ruolo di repositary di procedure standard prodotte nella prima fase progettuale e renderle immediatamente disponibili (ivi compresi i template per la contrattualistica) attraverso tag di ricerca (per tipologia di intervento, canale di realizzazione, stato di avanzamento dell’opera), rispetto alla necessità di volta in volta manifestate dall’amministrazione.
Infine, il Progetto sarà strumento di comunicazione e informazione, ovvero minimo comune denominatore delle lessons learned che nel tempo, a valle dei vari procedimenti avviate dai singoli enti, verranno via via collezionate. Le lessons learned avranno lo scopo di garantire agli enti locali di incrementare i fenomeni di spesa ed una contestuale riduzione dei tempi e dei costi procedurali.
Il Partenariato Pubblico Privato
L’art. 180 comma 1 del Codice dei Contratti definisce il Partenariato Pubblico Privato come il contratto a titolo oneroso di cui alla lettera eee) del comma 1 dell’art. 3 nel quale troviamo la definizione giuridica di tale strumento: «contratto di partenariato pubblico privato» è il contratto a titolo oneroso stipulato per iscritto con il quale una o più stazioni appaltanti conferiscono a uno o più operatori economici per un periodo determinato in funzione della durata dell’ammortamento dell’investimento o delle modalità di finanziamento fissate, un complesso di attività consistenti nella realizzazione, trasformazione, manutenzione e gestione operativa di un’opera in cambio della sua disponibilità, o del suo sfruttamento economico, o della fornitura di un servizio connessa all’utilizzo dell’opera stessa, con assunzione di rischio secondo modalità individuate nel contratto, da parte dell’operatore. Fatti salvi gli obblighi di comunicazione previsti dall’articolo 44, comma 1-bis, del decreto-legge 31 dicembre 2007, n. 248, convertito, con modificazioni, dalla legge 28 febbraio 2008, n. 31, si applicano, per i soli profili di tutela della finanza pubblica, i contenuti delle decisioni Eurostat;
Senza nessuna pretesa di completezza basti, al fine comprendere il PPP, definirlo come una forma di cooperazione tra il settore pubblico e quello privato formalizzata per mezzo di un contratto a titolo oneroso volta alla realizzazione di progetti concernenti infrastrutture pubbliche. Il PPP presenta dei caratteri tipici e peculiari oltre che inderogabili quali, ad esempio, il trasferimento al soggetto privato di determinati rischi connessi al progetto. Altra peculiarità, confermata nel nuovo Codice dei Contratti d.lgs 50/2016 è l’indicazione che i ricavi di gestione dell’operatore economico possano provenire non solo dal canone riconosciuto dall’ente concedente ma anche da qualsiasi altra forma di contropartita economica, quale ad esempio, l’introito diretto della gestione del servizio ad utenza esterna (art. 180, comma 2), distinguendo così il PPP per la realizzazione delle c.d. “opere fredde” e per le c.d. “opere calde.
Il Partenariato Pubblico Privato, come appare da subito evidente dalla lettura del testo, non può essere definito uno strumento unitariamente inteso piuttosto una categoria all’interno della quale rientrano la finanza di progetto, la concessione di costruzione e gestione, la concessione di servizi, la locazione finanziaria di opere pubbliche, il contratto di disponibilità e qualunque altra procedura di realizzazione in partenariato di opere o servizi che presentino le caratteristiche di cui ai commi precedenti.
L’elenco non rappresenta un insieme chiuso di strumenti a disposizione della PA ma una categoria “aperta” alla quale potrebbero aggiungersi strumenti nuovi individuati dal mercato i quali tuttavia avranno l’unico obbligo di essere conformi alla disposizione della lettera eee) del comma 1 dell’art. 3 e al comma 1 dell’art. 180 del Codice.
Il PPP in Europa
Tracciato il quadro generale del Partenariato occorre definirne la portata in termini economici ma soprattutto la sua diffusione all’interno dell’Unione.
La Corte dei Conti Europea nella sua Relazione Speciale sul PPP[4] ha analizzato i dati relativi ad un lungo arco temporale che va dal 1990 al 2016 sulla base dei dati raccolti dall’EPEC[5]. Nel periodo di riferimento hanno raggiunto la chiusura finanziaria, il cosiddetto closing finanziario, ben 1749 progetti di PPP per un valore di 336 miliardi di euro. Dall’analisi dei dati emergono alcuni elementi che permettono di delineare un quadro dell’uso di questi strumenti nei paesi dell’Unione[6]:
- In relazione al mercato del PPP emerge chiaro un trend in forte crescita dal 1994 al 2006/2008 anno in cui si è raggiunto il massimo dei progetti ed una successiva flessione costante[7];
- In relazione ai paesi che hanno fatto uso dei PPP l’Inghilterra risulta essere il paese che ne ha, in valore assoluto, posti in essere di più, seguono, nella classifica, Francia, Spagna, Portogallo e Germania.
- In relazione ai settori interessati dai PPP sono stati soprattutto i trasporti, assistenza sanitaria e Istruzione.
Il PPP in Italia
Giunti questo punto dell’analisi è d’obbligo riportare i dati che riguardano il Partenariato nella sua complessità nel nostro Paese al fine avere un quadro chiaro sia in relazione all’uso che la Pubblica Amministrazione ne fa sia in merito alle diverse aree oggetto di PPP.
L’analisi condotta dal DIPE[8] mostra, per l’Italia, un trend di crescita costante nell’uso del Partenariato Pubblico Privato ma ne evidenzia un uso limitato e che di conseguenza lascia intendere come vi siano ancora importanti margini di crescita di questo strumento.
Dalla lettura dei dati EPEC nel decennio 2009/2018, in relazione a procedimenti con un valore superiore a 10 milioni di euro, l’Italia ha posto in essere 39 procedure per un totale di 14,9 miliardi di euro che hanno interessato principalmente il settore dei trasporti e della sanità.
Per un’analisi di maggior dettaglio riferita a tutte le procedure di PPP in Italia, comprese quelle di importo inferiore ai 10 milioni di euro, è necessario consultare il Rapporto CRESME 2018[9] e soffermandosi al solo mercato interno non si può non rilevare l’incremento significativo del PPP negli ultimi 17 anni. Infatti, tra il 2002 e il 2018[10], si possono contare oltre 35 mila procedimenti avviati (gare aggiudicate e gare in corso) per un importo complessivo di quasi 100 miliardi di euro.
I dati contenuti nel Rapporto consentono di avere un quadro più preciso sulla situazione del PPP nel nostro paese, poiché si riferiscono, come accennato poco sopra a tutti gli interventi senza distinzione di importo. Dall’analisi dei dati emerge che il mercato del PPP italiano, rispetto all’intero mercato delle opere pubbliche, è passato da una percentuale inferiore all’1%, con 332 iniziative nel 2002, a una percentuale del 17% nel 2018 con quasi 4.000 iniziative.
Dati positivi dunque per il PPP ma dall’analisi delle dinamiche di investimento nel nostro paese emerge, come anticipato nell’introduzione, una inspiegabile quanto significativa contrazione, nel periodo 2008/2016, di risorse destinate agli investimenti pubblici dal pubblico[11].
Dal Documento di Analisi sul PPP del Senato della Repubblica[12] emerge in modo inequivocabile che gli investimenti privati nell’economia del paese hanno una portata dirompente e determinante nelle operazioni di investimento infatti la composizione dei finanziamenti pubblici e privati nel periodo 2008/2016 vede una netta preponderanza di investimenti privati; da segnalare che nel periodo 2008-2016 gli investimenti privati corrispondono all’86%.
Del totale degli investimenti del Paese circa 260 miliardi di euro all’anno rispetto agli oltre 300 miliardi di euro medi annui di investimenti complessivi, una cifra che conferma, appunto, il peso specifico degli investimenti privati sia nella composizione del PIL italiano, che di conseguenza sul suo andamento.
Il PPP nei comuni
Nel periodo 1990/2016, in relazione alle entrate delle amministrazioni comunali, la percentuale dei trasferimenti dallo Stato[13] è passata dal 40% ad una percentuale inferiore al 10% e di converso le entrate tributarie sono passate dal 12% circa ad oltre il 50%.
I dati, relativi alla drastica riduzione dei trasferimenti da parte dello Stato agli enti locali, certificano una situazione consolidatasi negli ultimi vent’anni ed alla quale si è aggiunta la riduzione dei mutui concessi agli enti locali passati da 6,109 miliardi di euro a 0,654 miliardi nel periodo 2006/2016[14].
Il ricorso allo strumento del PPP non poteva che essere l’unico utilizzabile da parte degli enti i quali, in un simile contesto economico ed in assenza di ulteriori strumenti finanziari e risorse alternative, hanno scelto di ricorrere al finanziamento da parte dei privati per poter progettare, costruire e gestire le opere di cui il territorio necessita.
Dal 2002 si è passati, in valore assoluto, da 264 progetti di PPP ad oltre 2.483 del 2016 per un importo di 33,286 miliardi di euro con un’incidenza, dei bandi di Partenariato sulla totalità delle opere pubbliche realizzate nel periodo, pari al 31,3%.
Nei 15 anni[15] che vanno dal 2002 al 2016 si può osservare che:
- in relazione ai settori interessati da progetti di PPP quelli con maggiore incidenza sono stati impianti sportivi (24,8%), arredo urbano e verde pubblico (18,5%), edilizia sociale (18,1%) ed energia e telecomunicazioni (14,2%);
- in relazione agli importi delle operazioni di PPP messe in campo dai comuni sono stati energia e telecomunicazioni (34,4%) e trasporti (11,1%).
Il Report conferma che quasi tutti i comuni italiani fanno ricorso agli strumenti del PPP per la realizzazione delle proprie commesse di costruzione e gestione.
Prima di chiudere questa breve disamina relativa al Partenariato Pubblico Privato occorre segnalare due ultimi dati che riguardano i Comuni ed il rapporto con l’intera procedura di gara.
Il primo, senz’altro positivo, riguarda i tempi medi necessari per l’aggiudicazione di una procedura di PPP; si è passati da 241 giorni del 2002 a 128 giorni del 2016[16].
Il secondo riguarda i procedimenti interrotti, sempre nel periodo 2002/2016; nell’intero periodo di riferimento su un totale di 33.164 poste in essere le gare interrotte ammontano a più di 4.429. Più di 900, per esempio, hanno riguardato procedure con importi compresi tra 1 milione a 5 milioni con un’incidenza del 21,3% delle 4.244 poste in essere.
L’andamento delle gare interrotte in relazione a quelle poste in essere nella categoria cresce sempre più col crescere degli importi; si passa dall’8,2% delle gare con importi fino a 150.000 euro per arrivare al 36,8% delle gare con importi che superano i 50 milioni.
Come autorevolmente riconosciuto [17]vi è una forte criticità tecnica nella formulazione delle proposte e dei bandi gara, nella costruzione dei progetti e nella gestione dei rapporti complessi tra soggetti pubblici e soggetti privati. Questi limiti si ripercuotono anche dopo l’aggiudicazione, in cui entrano in gioco altre fasi operative che rendono più complesso il quadro, come il ricorso al contenzioso, la stipula del contratto, il raggiungimento del closing finanziario, l’esecuzione dei lavori e la gestione.
Nello studio[18] realizzato dal Dipartimento per la Politica Economica (DIPE) in collaborazione con il CRESME, e pubblicato nel mese di settembre 2015, si riferisce che il fenomeno del Partenariato Pubblico Privato in Italia è diventato negli anni un fattore molto rilevante nelle scelte delle Pubbliche Amministrazioni, con riferimento alla realizzazione delle opere pubbliche e alla gestione dei servizi. Non è però stato fino ad oggi di altrettanta evidenza la reale funzionalità di tali procedure, in particolare con riferimento alla capacità delle Amministrazioni di garantire una efficiente ed efficace fase gestionale.
Dall’analisi delle concessioni di lavori pubblici di importo inferiore a 50 milioni di euro bandite e aggiudicate tra il 2002 e il 2014, effettuata nello studio citato, emerge che poco oltre il 50% di un campione di 961 gare aggiudicate[19], e dei relativi importi, arriva alla gestione.
Conclusione
L’analisi delle criticità di cui sopra suggerisce l’avvio di un percorso di approfondimento, dell’intera procedura di gara di PPP, al fine di individuare le criticità e le difficoltà che emergono nelle diverse fasi della procedura di aggiudicazione delle commesse. Inoltre è necessario affiancare il personale dei comuni, soprattutto quelli di dimensioni minori, nelle forme più idonee ed adeguate per poter individuare soluzioni efficaci ove la procedura si interrompa per le ragioni più disparate.
Il Progetto Easy vuole essere una delle possibili soluzioni ai molti problemi emersi nel presente documento.
note
[1] Elaborazione IFEL – Dipartimento Studi Economia Territoriale su dati ISTAT, anni vari;
[2] Dossier: Gli investimenti degli enti locali: analisi degli andamenti e azioni per il rilancio (Dipartimento per gli Affari Interni e Territoriali)
[3] In proposito si legga anche “Project Financing e partenariato pubblico privato: aspetti normativi e linee guida operative” dell’Ordine dei Dottori Commercialisti e degli Esperti Contabili;
[4] Partenariato Pubblico Privato nell’UE: carenze diffuse e benefici limitati. Numero 9/2018;
[5] EPEC – Eupean PPP Expertise Center
[6] lo studio della Corte dei Conti effettua un ulteriore analisi che riguarda gli anni 2000/2014 e gli 84 progetti realizzati con fondi dell’UE.
[7] Tale trend è evidenziato anche dallo studio del DIPE che ha analizzato il mercato dei PPP in Europa nel decennio 2009/2018; Relazione sull’attività svolta dal DIPE negli anni 2017-2018 (fonte: elaborazione DIPE su dati EPEC www.data.eib.org/epec )
[8] Come noto, con l’entrata in vigore della Legge 28 dicembre 2015, n. 208 (Legge di stabilità 2016), il Dipartimento per la programmazione e il coordinamento per la politica economica ha assunto le funzioni e le competenze della Unità Tecnica Finanza di Progetto (UTFP), istituita presso il CIPE dall’art. 7 della legge n. 144/1999, soppressa “al fine di razionalizzare e ridurre i costi delle strutture tecniche del Dipartimento per la programmazione e il coordinamento della politica economica della Presidenza del Consiglio dei ministri” (art. 1, co. 589). Attualmente, pertanto, il DIPE ha tra i propri principali compiti istituzionali l’assistenza e il supporto a tutte le Pubbliche amministrazioni centrali e locali che ne facciano richiesta, nelle diverse fasi dei procedimenti che prevedano il coinvolgimento di risorse private per la realizzazione e/o gestione di infrastrutture pubbliche o servizi pubblici. Tale attività di assistenza e supporto viene perseguita con l’intento di identificare iniziative secondo le logiche del PPP, utilizzando gli strumenti giuridici e le procedure più idonee ai casi concreti.
[9] CRESME Europa Servizi, Rapporto 2018 sul mercato del Partenariato Pubblico Privato in Italia, www.cresme.it
[10] Lo studio effettuato dal CRESME si basa sui dati dell’Osservatorio Nazionale del Partenariato Pubblico Privato per i diciassette anni che vanno dal 2002 al 2018
[11] Gli investimenti pubblici, in rapporto al PIL nel periodo 1999/2016 sono passati dal 2,9% al 2,1% ed anche gli investimenti privati hanno subito una contrazione passando dal 18% al 13,3% la 2016.
[12] I Comuni Italiani e il Partenariato Pubblico Privato, documento di analisi n. 15/2019;
[13] Fonte: elaborazione IFEL – Dipartimento Studi Economia Territoriale su dati ISTAT, anni vari
[14] Fonte: Studi e Ricerche per il Mezzogiorno su dati RGS, anni vari;
[15] I Comuni Italiani e il Partenariato Pubblico Privato, documento di analisi n. 15/2019;
[16] da notare che il dato diminuisce fino a 114 se ci si riferisce a procedure con importi inferiori a 5 milioni ma si arriva 213 giorni per procedure con importo superiore a tale importo;
[17] CRESME Europa Servizi, Rapporto 2018 sul mercato del Partenariato Pubblico Privato in Italia, www.cresme.it
[18] “Il project financing per la realizzazione delle opere pubbliche in Italia. Stato dell’arte, criticità e prospettive
Cosa accade dopo l’aggiudicazione dei contratti di concessioni di lavori: da un’analisi di oltre1.000 progetti tra
Il 2002 e il 2014”. Per informazioni di dettaglio si rimanda allo studio DIPE pubblicato sul sito web:
http://www.programmazioneeconomica.gov.it/wp-content/uploads/2015/09/Studio_DIPE_pubblicato-
04_09_2015.pdf
[19] Pari al 43% delle gare aggiudicate totali.