ovvero i confini della discrezionalità tecnica della stazione appaltante nella scelta di porre in essere un’unica riparametrazione o una doppia fase.
La scelta della stazione appaltante di inserire, in fase di predisposizione della documentazione di gara, una sezione dedicata alla riparametrazione dei punteggi risulta essere complessa sia nella fase di predisposizione della documentazione amministrativa e tecnica che nell’applicazione da parte della Commissione Giudicatrice delle disposizioni in merito; tutto ciò per via dell’impatto che tale processo ha sulla valutazione delle offerte presentate dai concorrenti e dunque sulla successiva graduatoria.
Nonostante l’assenza di indicazioni all’interno del Codice, in merito alla corretta procedura da adottare, se ne possono trovare nelle Linee Guida n.2 dell’ANAC oltre alle diverse note chiarificatrici introdotte dalla giurisprudenza amministrativa la quale ha, a più riprese, affrontato la questione chiarendo diversi aspetti della riparametrazione.
La procedura relativa la riparametrazione
Nelle procedure in cui viene scelto come metodo di aggiudicazione quello dell’Offerta Economicamente Più Vantaggiosa (OEPV)[1] una parte dei punti vengono assegnati dalla Commissione Giudicatrice nella fase di valutazione dell’offerta tecnica[2] e i restanti punti a disposizione vengono assegnati all’offerta economica[3] sia dalla stessa Commissione che dal seggio di gara. La norma, come precedentemente stabilito agli articoli 120, co. 1 e 238, co. 1 del D.P.R. 207/2010[4] [5], pone come limite massimo di punti da assegnare ai concorrenti come 100[6].
In fase di predisposizione della documentazione tecnica, il RUP o il Progettista – sia che ci sti trovi di fronte ad un servizio, ad una fornitura o ad un lavoro – predispone il Capitolato Speciale d’Appalto, in caso di lavori, o il Capitolato Prestazionale in caso di servizi all’interno del quale viene descritto, nei minimi dettagli, la prestazione che l’operatore dovrà porre in essere.
Nella redazione del documento, una specifica sezione viene dedicata alla descrizione della modalità con la quale, la Commissione Giudicatrice, effettuerà la valutazione delle offerte tecniche presentate dai concorrenti. Queste ultime, consistono in una relazione descrittiva di un determinato numero di pagine nelle quali il concorrente descrive la sua offerta esponendo, come richiesto nel Capitolato, le varie voci di cui si compone la commessa.
All’interno del Capitolato, generalmente, la sezione relativa ai “Criteri di Valutazione delle offerte tecniche”[7] presenta delle macro aree definite “Criteri” con un punteggio massimo assegnabile alla macro area ed all’interno di questi ultimi delle sotto-sezioni definite “sub-criteri”[8] con i relativi punteggi massimi assegnabili ad ogni singolo sub-criterio. Ovviamente la somma dei punteggi massimi assegnabili ai sub-criteri deve coincidere al punteggio massimo assegnabile al singolo Criterio.
Per tutte le sezioni vengono definite tre aree: nella prima viene indicato il Criterio o il Sub-criterio e il relativo punteggio massimo da assegnare a quella singola voce; nella seconda viene descritto come il concorrente deve “descrivere” quella specifica voce/lavorazione e nella terza area viene indicato se il punteggio sarà assegnato discrezionalmente dalla Commissione Giudicatrice o invece verrà utilizzato il metodo a griglia predeterminata.
Nella prima ipotesi la Commissione Giudicatrice ha a disposizione una griglia di valori/coefficienti compresi tra 0 e 1 suddivisi in giudizi di merito tecnico espressi sull’offerta presentata dal concorrente[9]. Tali valori si presentano così suddivisi: insufficiente/inadeguato 0,00; sufficiente 0,30; discreto 0,40; buono 0,60; ottimo 0,80 ed infine eccellente 1,00.
Nella seconda ipotesi la Commissione Giudicatrice si limita ad effettuare l’assegnazione dei punteggi ai singoli concorrenti relativamente al singolo Criterio o sub-criterio sulla base dello schema predeterminato dal RUP. Nello specifico accade che il RUP decida di limitare la discrezionalità della PA e della Commissione in virtù della natura dell’elemento da valutare in merito al quale ci si deve solo limitare a verificare o meno della presenza di un dato elemento.
E’ il caso, per esempio, dell’esperienza in una data lavorazione[10].
Altro metodo, utilizzabile solo dopo aver effettuato una prima valutazione dell’offerta, è quello della classica formula Pi = Ri/Rmax, dove :
Pi è il punteggio attribuito al concorrente i-esimo
Ri è il valore economico (o espresso in percentuale) formulato dal concorrente i-esimo;
Rmax è l’offerta massima formulato dai concorrenti (tale elemento può essere formulato in termini assoluto sotto forma di prezzo complessivo o , in alternativa, in forma di valore percentuale).
Questa formula viene, generalmente, utilizzata per l’assegnazione dei punteggi relativi all’offerta economica ma può essere usata anche per la valutazione delle singole voci dell’offerta tecnica con un secondo passaggio, come si dirà in dettaglio nel prosieguo.
Da una prima e sommaria analisi delle tre “formule” indicate emerge immediatamente un elemento che le distingue:
- nella prima la discrezionalità della PA è massima e l’analisi è svincolata dalla valutazione delle singole offerte presentate dai singoli concorrenti;
- nella seconda la discrezionalità della PA è nulla;
- nella terza, che si applica successivamente ad una prima valutazione delle voci dei singoli concorrenti, questa mette in relazione tutte le offerte dei concorrenti con la migliore offerta – non importa che sia tecnica o economica.
Inquadramento normativo
Nel precedente Codice dei Contratti, d.lgs 163/2006, nel caso di offerta economicamente più vantaggiosa era previsto, all’art. 83 comma 2, che “Il bando di gara ovvero, in caso di dialogo competitivo, il bando o il documento descrittivo, elencano i criteri di valutazione e precisano la ponderazione relativa attribuita a ciascuno di essi, anche mediante una soglia, espressa con un valore numerico determinato”.
Si precisa tuttavia che nell’Allegato P del D.P.R. 207/2010 denominato “Metodi di calcolo per l’offerta economicamente più vantaggiosa (artt. 283 e 286)” non era menzionata la Ponderazione tra quelli che la stazione appaltante poteva indicare in fase di gara come metodi di calcolo o di assegnazione dei punteggi applicabili dalla Commissione Giudicatrice di cui all’art. 84 del d.lgs 163/2006.
Pur prevedendo, dunque, la possibilità da parte della stazione appaltante una ponderazione dei valori assegnati alle offerte tecniche può affermarsi che nelle gare con il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa, le operazioni di cd. “riparametrazione” dei punteggi da attribuire alle offerte tecniche sono ammissibili solo se espressamente previste dalle regole della procedura, dovendo escludersi che la stazione appaltante, in assenza di specifiche disposizioni in tal senso indicate nella Lex Specialis, possa rimodulare figurativamente la migliore offerta proporzionalmente i punti spettanti a tutte le altre[11].
Ruolo della riparametrazione
Come da più parti affermato la “riparametrazione” ha la funzione di garantire l’equilibrio tra gli elementi qualitativi e quantitativi di giudizio, in modo da assicurare la completa attuazione della volontà manifesta al riguardo dalla stazione appaltante: applicando la riparametrazione a una delle componenti dell’offerta, o ad entrambe, il peso ne viene valorizzato, nel senso che il concorrente titolare dell’offerta anche di poco migliore rispetto alle altre si vede assegnare il punteggio massimo astrattamente previsto, come se si trattasse di un offerta tecnicamente eccellente, ovvero considerevolmente conveniente sul piano economico[12].
Da ciò se ne deduce che se questo è il ruolo della riparametrazione, non è discutibile che questa appartenga alla cd. discrezionalità della stazione appaltante ed in capo a questa stabilire quale debba essere il punto di equilibrio tra la componente tecnica e quella economica dell’offerta e fino a che punto si imponga (o, di contro, non si imponga) la tutela dell’equilibrio astratto corrispondente ai massimali di punteggio da essa stessa contemplati, non essendovi peraltro alcuna norma di carattere generale, nel sistema degli appalti pubblici, che imponga alla stazione appaltante di attribuire alla migliore offerta il punteggio massimo previsto in relazione ai diversi criteri valutativi[13].
Riparametrazione e offerta anomala
Occorre, in relazione alla verifica e valutazione dei punteggi tecnici ed economici ai fini della valutazione dell’eventuale anomalia delle offerte, precisare che la disciplina della riparametrazione dei punteggi risponde alla finalità di garantire, in sede di concreta assegnazione dei punteggi, l’equilibrio previsto dalla Lex Specialis tra il punteggio tecnico ed economico, e non a quella di far emergere situazioni di ipotetica anomalia dell’offerta. La precedenza della valutazione dell’anomalia dell’offerta alla riparametrazione, consente di ancorare le verifiche del superamento della soglia di sbarramento e di quella di anomalia attribuito dalla Commissione Giudicatrice all’offerta tecnica e non al punteggio riparametrato, che è la conseguenza di un artificio necessario per rendere comparabili i punteggi per la parte tecnica e per la parte economica[14].
Tale impostazione trova conferma nella sentenza dei giudici di Palazzo Spada[15] i quali affermano che per l’art. 86[16], quando il criterio di aggiudicazione è quello dell’offerta economicamente più vantaggiosa, le stazioni appaltanti valutano la congruità delle offerte in relazione alle quali sia i punti relativi al prezzo sia la somma dei punti relativi agli altri elementi di valutazione sono entrambi pari o superiori ai quattro quinti dei corrispondenti punti massimi previsti dal bando di gara.
Non si fa riferimento all’eventuale riparametrazione (facoltà questa riservata all’Amministrazione).
Il punteggio da prendere in considerazione ai fini dell’anomalia è quello effettivo, conseguito da ciascuna offerta, e non quello più alto risultante dall’eventuale attività di riparametrazione effettuata dalla stazione appaltante che abbia previsto di esercitare tale facoltà, la quale ha il solo scopo di «preservare l’equilibro fra i diversi elementi – qualitativi e quantitativi – stabiliti nel caso concreto per la valutazione dell’offerta.
Ciò premesso si segnala che l’ANAC in merito al rapporto tra la riparametrazione e la valutazione della eventuale anomalia dell’offerta, contrariamente a quanto indicato della giurisprudenza segnalata, indica che Ai fini della verifica di anomalia la stazione appaltante fa riferimento ai punteggi ottenuti dai concorrenti all’esito delle relative riparametrazioni
Linee Guida ANAC n.2
A seguito dell’abrogazione del precedente Codice dei Contratti d.lgs 163/2006 e di molti articoli del DPR 207/2010 la riparametrazione non era più presente e, nel quadro attuale delle norme regolatrici degli Appalti, la si rinviene all’interno delle Linee Guida n.2 ANAC[17] le quali prevedono che quando i punteggi relativi a un determinato criterio sono attribuiti sulla base di subcriteri può accadere che nessun concorrente raggiunga il punteggio massimo previsto; ciò rischia di alterare la proporzione stabilita dalla stazione appaltante tra i diversi elementi di ponderazione, specie quando la valutazione è basata sul metodo aggregativo compensatore.
La stazione appaltante procede, se previsto nel bando di gara, alla riparametrazione dei punteggi per riallinearli ai punteggi previsti per l’elemento di partenza. L’operazione di riparametrazione può avvenire sia in relazione ai criteri qualitativi sia in relazione ai criteri quantitativi (laddove non siano previste modalità che consentono di attribuire alla migliore offerta il punteggio massimo) con riferimento ai punteggi relativi ai singoli criteri o, laddove siano previsti, in relazione ai singoli sub-criteri.
La stazione appaltante può procedere, altresì, a una seconda riparametrazione dei punteggi ottenuti per la parte tecnica o quella economica, complessivamente considerate.
Anche in questo caso condizioni essenziali per procedere alla riparametrazione è che la stessa sia prevista nel bando di gara e che siano chiaramente individuati gli elementi che concorrono a formare la componente tecnica e la componente economica.
In sostanza, da un punto di vista matematico, quando il coefficiente ovvero il punteggio massimo ottenuto per un determinato criterio dall’offerta migliore non raggiunge il valore 1, si procede alla riparametrazione dividendo il coefficiente di ciascuna offerta per il coefficiente massimo attribuito per quel criterio. Allo stesso modo, è possibile procedere qualora si faccia riferimento al punteggio ottenuto anziché al coefficiente.
Riparametrazione dei sub criteri vs riparametrazione del criterio
Il metodo indicato nelle Linee Guida ANAC impone una precisazione rispetto alla scelta di effettuare la riparametrazione una sola volta, sui sub-criteri, ovvero una seconda volta, sull’intero punteggio delle macro aree definite Criteri ovvero una terza volta in merito ai punteggi ottenuti per la parte tecnica o quella economica, complessivamente considerate.
Nel primo caso, in relazione ai singoli sub-criteri, tale procedura tenderà a premiare il concorrente che in quella specifica “voce” avrà dimostrato di offrire la migliore soluzione. Evidentemente, all’interno delle macro aree definite “criteri” verranno assegnati punteggi distinti ai concorrenti partecipanti in relazione alla capacità di ognuno di offrire le soluzioni migliori in termini tecnici o metodologiche. Tale soluzione manterrà la giusta” distanza” tra le diverse offerte tecniche proposte dai singoli concorrenti.
Ove, invece, la stazione appaltante decidesse di operare per la riparametrazione sull’intera macro area definita “Criteri” questa andrebbe ad assegnare al concorrente i-esimo che ha ottenuto più punti in un singolo sub-criterio il massimo dei punti possibili come se il concorrente avesse presentato la migliore offerta tecnica per tutti i sub-criteri. Questa scelta penalizzerebbe quelle offerte che, pur avendo presentato delle soluzioni tecniche positivamente valutabili in uno o più ambiti, non hanno tuttavia raggiunto il medesimo punteggio ottenuto dal soggetto che si è visto assegnare il massimo dei punti.
Ad avviso del TAR Molise[18] la riparametrazione non deve essere operata sul punteggio complessivo da attribuirsi all’intera offerta tecnica di ciascun concorrente (o all’intero punteggio del singolo Criterio), poiché tale accorpamento condurrebbe ad un’iniqua svalutazione di alcune componenti dell’offerta tecnica a vantaggio di altre.
Dall’esempio si evince che la stazione appaltante dovrebbe, in fase di predisposizione della documentazione di gara, operare la scelta che permetta di individuare il soggetto in grado di porre in essere le migliori soluzioni tecniche, anche se non in tutti gli ambiti, tali da garantire per l’amministrazione la migliore soluzione possibile, al miglior prezzo[19].
Conclusione
Dalla, seppur sommaria, analisi del tema appare evidente che la riparametrazione, in assenza di norme espresse dell’ordinamento generale, può essere legittimamente adottata dalla stazione appaltante solo se espressamente e chiaramente prevista nel Bando di gara.
[1] Pare utile ricordare che L’idea sottostante al nuovo criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa è che la pubblica amministrazione quando acquista lavori, servizi o forniture per soddisfare direttamente proprie esigenze o per offrire determinati servizi all’utenza non deve badare esclusivamente a un risparmio sui costi ma deve anche considerare la qualità di ciò che viene acquistato. In sostanza, si crea di regola un trade-off tra costo e qualità e la gara è considerata come il modo più idoneo per garantire il miglior bilanciamento tra queste due esigenze.
[2] L’art. 95, co. 10.bis prevede che “La stazione appaltante, al fine di assicurare l’effettiva individuazione del miglior rapporto qualità/prezzo, valorizza gli elementi qualitativi dell’offerta e individua criteri tali da garantire un confronto concorrenziale effettivo sui profili tecnici. A tal fine la stazione appaltante stabilisce un tetto massimo per il punteggio economico entro il limite del 30 per cento”
[3] In generale anche all’offerta economica, sia essa espressa in termini di percentuali di ribasso sull’importo posta a base di gara o in termini assoluti indicando direttamente la somma offerta dal concorrente, la stazione appaltante assegna un punteggio numerico, a mezzo di una formula, al singolo operatore.
[4] Entrambi gli articoli sono stati soppressi dall’art. 217, co. 1, lett. u) del D.lgs 50/2016.
[5] Si segnala, inoltre che la previsione di assegnare al concorrente un punteggio massimo, come somma dei punteggi dell’offerta tecnica e dell’offerta economica, pari a 100 era già prevista all’art. 91, co. 1 del D.P.R. 554/1999.
[6] Come confermato dalle Linee Guida ANAC n.2 al paragrafo 3 “Ponderazione” ove si precisa che “La somma dei punteggi deve essere pari a 100”
[7] Rientra nella facoltà della Pubblica Amministrazione decidere l’assegnazione dei punteggi e la relativa modalità di effettuazione della relativa valutazione come confermato nel Paragrafo dedicato alla Ponderazione all’interno delle Linee Guida ANAC n. 2 nelle quali è indicato che “La determinazione dei punteggi da attribuire a ciascuna componente dell’offerta, a ciascun criterio o subcriterio è rimessa alla stazione appaltante che deve tener conto delle specificità dell’appalto e, dunque, dell’importanza relativa della componente economica, di quella tecnica e dei relativi profili oggetto di valutazione” Pare utile ricordare che L’idea sottostante al nuovo criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa è che la pubblica amministrazione quando acquista lavori, servizi o forniture per soddisfare direttamente proprie esigenze o per offrire determinati servizi all’utenza non deve badare esclusivamente a un risparmio sui costi ma deve anche considerare la qualità di ciò che viene acquistato. In sostanza, si crea di regola un trade-off tra costo e qualità e la gara è considerata come il modo più idoneo per garantire il miglior bilanciamento tra queste due esigenze.
[8] Come previsto all’art. 95, co.8 il quale prevede che “Per ciascun criterio di valutazione prescelto possono essere previsti, ove necessario, sub-criteri e sub-pesi o sub-punteggi”
[9] Si vedano gli Allegati G e P del D.P.R. 207/2010;
[10] Nelle gare di servizio, per esempio, vengono assegnati: 0 punti se si possiede meno di tre anni di esperienza; 1 punto da 3 a 5 anni di esperienza; 2 punti da 5 a 7 anni di esperienza e via dicendo;
[11] si vedano in tal senso: CdS, Sez. V, 27 gennaio 2016, n. 266; TAR Lombardia, Milano, Sez. IV, 12 novembre 2015, n.2391; TAR Sardegna, Sez. I, 25 giugno 2016, n. 528;
[12] Consiglio di Stato Sez. V, 27 agosto 2014, n. 4359;
[13] tra le tante si vedano: TAR Toscana, Sez. I, 8 marzo 2017, n. 689; Consiglio di Stato, Sez. III, 27 settembre, n. 3970; id., 25 febbraio 2016, n. 749; id., Sez. V, 27 gennaio 2016, n. 266;
[14] TAR Sardegna, Sez. I, 19 aprile 2017, n. 262;
[15] Consiglio di Stato, Sez. III, 1 agosto 2016, n. 3455;
[16] La sentenza citata faceva riferimento all’art. 86 del d.lgs 163/2006, ora non più in vigore, ciò nonostante l’attuale articolo relativo all’offerta economicamente più vantaggio, art. 95 del d.lgs 50/2016, conserva, in tal senso, le medesime disposizioni;
[17] Linee Guida n. 2, di attuazione del D.lgs. 18 aprile 2016, n. 50, recanti “Offerta economicamente più vantaggiosa” – Approvate dal Consiglio dell’Autorità con Delibera n. 1005, del 21 settembre 2016. Aggiornate al D. lgs 19 aprile 2017, n. 56 con Delibera del Consiglio n. 424 del 2 maggio 2018.
[18] TAR Molise, Sez. I, 26 marzo 2019, n. 118;
[19] Si legga in proposito la sentenza del TAR Sardegna, Sez. I, 19 aprile 2017, n. 262