TAR PUGLIA, Lecce, Sez. 1^ – 1 marzo 2019, n. 

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia

Lecce – Sezione Prima

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2922 del 2015, proposto da
Anas S.p.A, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Costanzo Cascavilla, Roberta Anna Ninni, domiciliato presso la Segreteria Tar in Lecce, via F. Rubichi 23;

contro

Comune di Francavilla Fontana, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Carmela Annunziata Saponaro, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l’annullamento

dell’ordinanza emessa dal Sindaco del Comune di Francavilla Fontana n. 232 del 04/08/2015 comunicata all’ANAS s.p.a. Compartimento della Viabilità per la Puglia in data 17/09/2015 e di ogni altro atto presupposto e/o consequenziale ivi inclusa la segnalazione della Legione Carabinieri Puglia Stazione di Francavilla Fontana n. 49/8-1 del 23/06/2015;

Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio di Comune di Francavilla Fontana;
Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza smaltimento del giorno 6 febbraio 2019 la dott.ssa Francesca Ferrazzoli e uditi per le parti i difensori come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. I fatti oggetto della odierna controversia sono i seguenti.

A seguito della segnalazione della Legione Carabinieri Puglia, il Sindaco del Comune di Francavilla Fontana, con ordinanza n.232 del 4 agosto 2015 comunicata in data 17 settembre 2015, ha ordinato all’ANAS spa di procedere immediatamente, e comunque non oltre dieci giorni, alla rimozione, all’avvio a recupero o allo smaltimento di rifiuti che per tipologia e dimensioni potevano rappresentare un pericolo per la viabilità, abbandonati in contrada Bontempo, lungo la strada complanare che collega Francavilla Fontana-Villa Castelli ed al rispristino dello stato dei luoghi.

Avverso detto provvedimento è insorta l’esponente con ricorso notificato in data 16 novembre 2015, chiedendone l’annullamento previa sospensione dell’efficacia ed articolando i seguenti motivi di diritto:

– “Violazione e falsa applicazione degli artt. 3 e 7 della legge 07/08/1990 n. 241”;

– “Violazione e falsa applicazione del D.Lgs. 03/04/06 n. 152”;

– “Violazione di legge (Art. 2 lett. “a” ed “f” D.Lgs. 143/1994 e dell’art. 198 D.Lgs. 152/2006), eccesso di potere”.

In sintesi, la ricorrente censura la mancata comunicazione dell’avvio del procedimento in esito al quale è stata emanata l’ordinanza gravata, nonché la non imputabilità della responsabilità. Deduce inoltre che essa “esercita, nel suo ruolo di concessionario, i diritti ed i poteri dell’Ente proprietario”, ma in realtà non sarebbe proprietaria di alcunché in quanto avrebbe “soltanto il compito di gestire e mantenere la rete stradale ed autostradale nazionale”.

L’Amministrazione convenuta si è costituita contestando tutto quanto ex adverso dedotto perché infondato in fatto ed in diritto, concludendo per la reiezione del ricorso.

Con ordinanza cautelare n. 22 del 14 gennaio 2016 – ritenuto che “il rapporto tra la norma di cui all’art.14 del d.lgs.285/1992, e quella di cui all’art.192 del d.lgs.152/2006 , ad avviso del Collegio non va inteso nel senso dell’autonomia e alternatività delle diposizioni, quanto della complementarietà, in quanto i doveri imposti dalla prima “colorano” l’elemento psicologico della seconda, nel senso che laddove vi sia una violazione dell’art.14 citato, ossia la violazione delle norme che impongono al proprietario e gestore delle strade la manutenzione, pulizia e controllo delle strade, risulta configurato l’elemento psicologico previsto dall’art.192 cit.” – è stata respinta l’istanza cautelare per l’insussistenza del fumus di fondatezza.

Tutte le parti hanno ampiamente argomentato le proprie tesi e, all’udienza del 6 febbraio 2019, la causa è stata introitata per la decisione.

2. Il ricorso non può essere accolto per le ragioni che si vengono ad illustrare.

3. Con i motivi di gravame, che possono essere esaminati congiuntamente per comunanza delle relative censure, la ricorrente deduce l’illegittimità dell’atto impugnato, in quanto sarebbe stato emanato in palese violazione della legge sul procedimento amministrativo, ed in particolare degli articoli 3 e 7.

Assume, altresì, di non poter essere ritenuta responsabile dell’abbandono dei rifiuti ai sensi dell’art. 192 del Codice dell’ambiente in quanto eserciterebbe, nel suo ruolo di concessionario, i diritti ed i poteri dell’Ente proprietario senza tuttavia essere realmente proprietaria della strada de qua.

La resistente controdeduce che la fattispecie in esame ricadrebbe nell’ambito di applicazione dell’art. 14 del Codice della strada – che stabilisce in modo preciso quali siano i compiti, gli oneri e i doveri che gravano sugli enti proprietari e sui concessionari delle strade – e non anche dell’art. 192 del Codice dell’ambiente.

4. Le norme che regolano la fattispecie in esame sono sostanzialmente due:

– Art. 14 D.Lgs. 285/1992 (codice della strada): “Gli enti proprietari delle strade, allo scopo di garantire la sicurezza e la fluidità della circolazione, provvedono: a) alla manutenzione, gestione e pulizia delle strade, delle loro pertinenze e arredo, nonché delle attrezzature, impianti e servizi Per le strade in concessione i poteri e i compiti dell’ente proprietario della strada previsti dal presente codice sono esercitati dal concessionario; b) al controllo tecnico dell’efficienza delle strade e relative pertinenze; c) alla apposizione e manutenzione della segnaletica prescritta”… “Per le strade in concessione i poteri e i compiti dell’ente proprietario della strada previsti dal presente codice sono esercitati dal concessionario, salvo che sia diversamente stabilito”.

– Art. 192 D.Lgs. 152/2006 (codice ambiente): “1. L’abbandono e il deposito incontrollati di rifiuti sul suolo e nel suolo sono vietati.2. È altresì vietata l’immissione di rifiuti di qualsiasi genere, allo stato solido o liquido, nelle acque superficiali e sotterranee.3. Fatta salva l’applicazione della sanzioni di cui agli articoli 255 e 256, chiunque viola i divieti di cui ai commi 1 e 2 è tenuto a procedere alla rimozione, all’avvio a recupero o allo smaltimento dei rifiuti ed al ripristino dello stato dei luoghi in solido con il proprietario e con i titolari di diritti reali o personali di godimento sull’area, ai quali tale violazione sia imputabile a titolo di dolo o colpa, in base agli accertamenti effettuati, in contraddittorio con i soggetti interessati, dai soggetti preposti al controllo. Il Sindaco dispone con ordinanza le operazioni a tal fine necessarie ed il termine entro cui provvedere, decorso il quale procede all’esecuzione in danno dei soggetti obbligati ed al recupero delle somme anticipate”.

5. Dirimente, ai fini della risoluzione della controversia che occupa, è stabilire il rapporto tra le due norme.

Osserva il Collegio che, secondo parte della giurisprudenza, l’ordinanza sindacale adottata ai sensi dell’art. 192 del d.lgs. n. 156/2006 presupporrebbe l’accertamento della responsabilità a titolo di dolo o colpa, e, conseguentemente, richiederebbe l’assicurazione di quelle garanzie di partecipazione procedimentale cui la comunicazione di avvio del procedimento è preposta, così da assicurare un accertamento in contraddittorio oltre che in ordine all’esatta localizzazione dei rifiuti, anche in ordine all’imputabilità, a titolo di colpa, dello stato di degrado e incuria dei luoghi interessati (in tal senso: T.A.R. Napoli n. 4439/2018; T.A.R. Napoli n. 5783/2018). Ancora, in caso di rinvenimento di rifiuti depositati da parte di terzi ignoti, il proprietario non potrebbe essere chiamato a rispondere della fattispecie di abbandono o deposito incontrollato di rifiuti sulla propria area se non viene individuato a suo carico l’elemento soggettivo del dolo o della colpa, per cui lo stesso soggetto non può essere destinatario di ordinanza sindacale di rimozione e rimessione in pristino (Cfr.:, T.A.R. Toscana, 12 maggio 2003, n. 1548, C. di S., IV Sez. 20 gennaio 2003, n. 168).

Secondo altro orientamento, l’A.N.A.S. avrebbe un dovere di manutenzione, di custodia e di vigilanza sui tratti stradali di cui è proprietaria, con conseguente configurabilità di una cooperazione colposa nella causazione dell’evento costituito dall’abbandono di rifiuti sulle infrastrutture dalla stessa gestite. Il canone dell’ordinaria diligenza andrebbe definito in relazione all’art. 14 del codice della strada (d.lg. n. 285/19992, sostituito dal d.lg. n. 152/2006, art. 192, comma 3), che prevede un obbligo da parte del gestore di provvedere alla pulizia delle strade e delle loro pertinenze (T.A.R. Palermo n.1159/2016; T.A.R. Lecce, n. 2416/2013).

Orbene, ritiene il Collegio, conformemente a quanto già disposto con l’ordinanza cautelare n. 22/2016, che il rapporto tra la norma di cui all’art.14 del d.lgs.285/1992, e quella di cui all’art.192 del d.lgs.152/2006 non debba essere inteso nel senso dell’autonomia e alternatività delle due diposizioni, quanto della complementarietà delle stesse.

In particolare, la violazione degli obblighi di cui all’art. 14 del Codice della strada da parte del concessionario della strada – quale è a tutti gli effetti l’Anas – integra l’elemento psicologico della colpa prescritto dall’art. 192 del Codice dell’ambiente.

Così interpretate, le norme in esame permettono di realizzare la tutela dell’interesse pubblico alla salvaguardia dell’ambiente, garantendo al contempo l’imputabilità a titolo di colpa, dello stato di degrado e incuria dei luoghi interessati.

Con particolare riferimento, poi, alla mancata comunicazione dell’avvio del procedimento, è sufficiente osservare che la giurisprudenza amministrativa ha reiteratamente chiarito che detta comunicazione non può ridursi a mero rituale formalistico, con la conseguenza, nella prospettiva del buon andamento dell’azione amministrativa, che il destinatario del provvedimento finale non può limitarsi, nel corso di un giudizio, a denunciare la mancata o incompleta comunicazione e la conseguente lesione della propria pretesa partecipativa, ma è anche tenuto ad indicare o allegare gli elementi, fattuali o valutativi, che, se introdotti in fase procedimentale, avrebbero potuto influire sul contenuto finale del provvedimento (ex plurimis: T.A.R. Perugia n. 562/2018; T.A.R. Roma n.9496/2018; C. di St. n. 3399/2018).

Invero, l’art. 21-octies, comma 2 della legge 241/1990, nell’imporre al giudice di valutare il contenuto sostanziale del provvedimento e di non annullare l’atto nel caso in cui le violazioni formali non abbiano inciso sulla legittimità sostanziale del medesimo, rende irrilevante la violazione delle disposizioni sul procedimento o sulla forma dell’atto quando il contenuto dispositivo non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato (ex multis: C. di St. n. 5793/2018).

Orbene nella fattispecie in esame parte ricorrente non ha fornito la prova che l’ordinanza gravata avrebbe avuto una portata diversa.

Ritiene pertanto il Collegio che l’Amministrazione comunale abbia fatto buon governo delle norme che regolano la fattispecie in esame.

6. Alla luce delle superiori considerazioni, tutte le contestazioni proposte dalla ricorrente appaiono infondate ed il ricorso deve essere respinto.

4. Sussistono giusti motivi, rappresentati dalla complessità delle questioni esaminate, per la compensazione delle spese di lite.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia Lecce – Sezione Prima definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.