di Carlo Rapicavoli –

Le iniziative intraprese dalle Regioni Lombardia, Veneto ed Emilia-Romagna, che si sono registrate nella parte conclusiva della XVII legislatura, hanno riportato al centro del dibattito politico il tema del riconoscimento di forme di «autonomia differenziata» ai sensi dell’articolo 116, terzo comma, della Costituzione.

Il tema dell’autonomia è di straordinaria rilevanza giuridico-costituzionale, prima che politica.

Partendo dai principi sanciti dalla nostra Costituzione probabilmente buona parte delle polemiche, spesso sterili e di anacronistica contrapposizione nord-sud, verrebbero meno.

Il riferimento fondamentale non può che essere l’art. 5: “La Repubblica, una e indivisibile, riconosce e promuove le autonomie locali; attua nei servizi che dipendono dallo Stato il più ampio decentramento amministrativo; adegua i principi ed i metodi della sua legislazione alle esigenze dell’autonomia e del decentramento”.

Il principio autonomistico non è un semplice modello organizzativo dello Stato, ma viene sancito quale principio fondamentale del nostro ordinamento costituzionale.

L’autonomia, dunque, non è una “benevola concessione” ma è l’essenza del nostro ordinamento, purtroppo, in larga misura, inattuato in nome degli equilibri di finanza pubblica o, comunque, della tendenza centralistica, statale e talvolta anche regionale, che impedisce la piena attuazione dell’art. 5.

Dopo aver affermato l’intangibile principio di unità ed indivisibilità della Repubblica, l’art. 5 afferma “la promozione e il riconoscimento delle autonomie locali”

La Costituzione “riconosce e promuove le autonomie locali”; si “riconosce” ciò che preesiste, che ha una propria identità autonoma, non derivata o concessa.

La Costituzione riconosce Comuni e Province come enti preesistenti e attribuisce loro potestà pubbliche nel perseguimento di interessi propri delle collettività di appartenenza, secondo indirizzi di natura politico-amministrativa, distinti da quello statale.

Sempre in attuazione dell’art. 5, la Costituzione oltre a “riconoscere” l’esistenza delle autonomie locali, istituisce le Regioni disegnando così un sistema di livelli di governo fondati su assemblee elette che possono esprimere – mediante il voto degli elettori – anche orientamenti politici diversi da quelli del governo centrale, capaci quindi di dotarsi di un proprio indirizzo politico e amministrativo, il più vicino possibile al cittadino, con un’autonomia anche di natura finanziaria

Rilevante è la connessione fra l’articolo 5 e l’articolo 114 della Costituzione, il quale, a seguito della riforma del titolo V del 2001, dispone che «la Repubblica è costituita dai Comuni, dalle Province, dalle Città metropolitane, dalle Regioni e dallo Stato».

La nuova formulazione dell’articolo 114 mette in risalto proprio gli enti locali, determinando una rivoluzione nel rapporto tra potere centrale e poteri periferici.

In questo contesto, va inserita la previsione dell’art. 116 terzo comma della Costituzione che prevede la possibilità di attribuire forme e condizioni particolari di autonomia alle Regioni a statuto ordinario (c.d. “regionalismo differenziato” o “regionalismo asimmetrico”, in quanto consente ad alcune Regioni di dotarsi di poteri diversi dalle altre), ferme restando le particolari forme di cui godono le Regioni a statuto speciale (art. 116, primo comma).

Il testo del terzo comma dell’articolo 116 recita: “Ulteriori forme e condizioni particolari di autonomia, concernenti le materie di cui al terzo comma dell’articolo 117 e le materie indicate dal secondo comma del medesimo articolo alle lettere l), limitatamente all’organizzazione della giustizia di pace, n) e s), possono essere attribuite ad altre Regioni, con legge dello Stato, su iniziativa della Regione interessata, sentiti gli enti locali, nel rispetto dei principi di cui all’articolo 119“.

L’ambito delle materie nelle quali possono essere riconosciute tali forme ulteriori di autonomia concernono:
• tutte le materie che l’art. 117, terzo comma, attribuisce alla competenza legislativa concorrente;
• un ulteriore limitato numero di materie riservate dallo stesso art. 117 (secondo comma) alla competenza legislativa esclusiva dello Stato:
a. organizzazione della giustizia di pace;
b. norme generali sull’istruzione;
c. tutela dell’ambiente, dell’ecosistema e dei beni culturali.

L’attribuzione di tali forme rafforzate di autonomia deve essere stabilita con legge rinforzata, che, dal punto di vista sostanziale, è formulata sulla base di un’intesa fra lo Stato e la Regione, acquisito il parere degli enti locali interessati, nel rispetto dei princìpi di cui all’art. 119 Cost. in tema di autonomia finanziaria, mentre, dal punto di vista procedurale, è approvata dalle Camere a maggioranza assoluta dei componenti.

Non ci sono precedenti, rispetto al percorso in essere avviato dalle tre Regioni.

Con la legge di stabilità per il 2014, il Parlamento ha approvato alcune disposizioni di attuazione dell’art. 116, terzo comma, Cost., relative alla fase iniziale del procedimento per il riconoscimento di forme di maggiore autonomia alle Regioni a statuto ordinario. In particolare, la legge ha previsto un termine di sessanta giorni entro il quale il Governo è tenuto ad attivarsi sulle iniziative delle regioni presentate al Presidente del Consiglio dei ministri e al Ministro per gli affari regionali ai fini dell’intesa.

Si sta discutendo molto sulla possibilità, da parte del Parlamento, in sede di approvazione della legge di autonomia negoziata ex art. 116, comma 3, Cost., di modificare il testo dell’intesa.

Appare improprio escludere ogni ruolo del Parlamento, prendendo a modello la legge che recepisce le intese con le confessioni religiose ai sensi dell’art. 8 Cost.

La legge “rinforzata”, prevista per l’attuazione dell’art. 116, comma 3, incide in modo sostanziale sul riparto di competenze Stato – Regioni, derogando la riparto “ordinario” dell’art. 117, ed ha conseguenti effetti di natura finanziaria, correlate al riassetto delle competenze.

Ciò porta ad escludere che il passaggio parlamentare possa ridursi ad una legge di “ratifica” dell’intesa Governo – Regione, senza alcuna possibilità emendativa. L’art. 116 recita “La legge è approvata dalle Camere a maggioranza assoluta dei componenti, sulla base dell’intesa tra lo Stato e la Regione interessata”.

Non dice “in conformità all’intesa”.

Risulta pertanto necessario contemperare il sostanziale rispetto dell’intesa raggiunta Stato – Regione (la legge va approvata “sulla base dell’intesa”), con l’imprescindibile funzione legislativa delle Camere.

L’esame nelle competenti commissioni parlamentari in funzione referente può essere la sede idonea a soddisfare tali esigenze, anche per acquisire l’intesa regionale su eventuali proposte emendative nonché per sentire il parere degli Enti Locali interessati (Comuni, Province e Città Metropolitane), quale passaggio obbligatorio previsto dalla Costituzione.

A ciascuna Regione viene dunque attribuita la possibilità di negoziare con lo Stato forme e condizioni particolari di autonomia che incidono, soprattutto, sul piano amministrativo e finanziario, ma che possono estendersi al versante legislativo.

Nella sfera della potestà legislativa l’autonomia differenziata potrà consentire il passaggio dalla competenza concorrente alla competenza primaria di tutte le materie indicate dal terzo comma del nuovo articolo 117.

Un percorso analogo è inoltre consentito per alcune materie riservate, dal secondo comma del medesimo articolo, alla potestà legislativa esclusiva dello Stato, nel campo della giustizia, limitatamente all’organizzazione della giustizia di pace, in quello dell’istruzione, nonché´ della tutela dell’ambiente, dell’ecosistema e dei beni culturali.

L’applicazione di questo istituto, si legge nella relazione parlamentare sulla legge costituzionale del 2001, consentirà di venire incontro ad una serie di istanze provenienti da alcune Regioni che hanno sicuramente un’elevata capacità di governo, ma che sono assoggettate, ad oggi, al medesimo regime delle altre regioni.

Con questa riforma si avvia, in sostanza, un processo che può condurre al graduale superamento della distinzione degli statuti regionali in speciali e ordinari, in un quadro di diversificazione delle autonomie secondo le istanze proprie delle comunità.

L’intento del legislatore è, comunque, quello di far accedere gradualmente tutte le regioni a forme di autonomia differenziata che potranno progressivamente, secondo i percorsi politici, economici e sociali che ciascuna di esse svilupperà, diventare tra di loro omogenee.

Su questi temi è stata svolta nel 2017 un’indagine conoscitiva in seno alla Commissione bicamerale per le questioni regionali, che si è conclusa con la definizione di un documento che evidenzia come il percorso autonomistico delineato dall’articolo 116, terzo comma, miri ad arricchire i contenuti e completare l’autonomia ordinaria, nell’ambito del disegno delineato dal Titolo V della parte II della Costituzione e come l’attivazione di forme e condizioni particolari di autonomia presenti significative opportunità per il sistema istituzionale nel suo complesso, oltre che per la singola Regione interessata.

La valorizzazione delle identità, delle vocazioni e delle potenzialità regionali determinano infatti l’inserimento di elementi di dinamismo nell’intero sistema regionale e, in prospettiva, la possibilità di favorire una competizione virtuosa tra i territori. L’attuazione dell’articolo 116, terzo comma, non deve peraltro essere intesa in alcun modo come lesiva dell’unitarietà della Repubblica e del principio solidaristico che la contraddistingue. Uno dei punti più delicati del dibattito riguarda il tema delle risorse finanziarie che devono accompagnare il processo di rafforzamento dell’autonomia regionale. Al riguardo, nell’ambito dell’indagine conoscitiva è emersa come centrale l’esigenza del rispetto del principio, elaborato dalla giurisprudenza costituzionale, della necessaria correlazione tra funzioni e risorse.

Il riconoscimento di nuovi e rilevanti compiti alle Regioni ordinarie, in una prospettiva di differenziazione degli assetti delle competenze innanzitutto legislative, potrà dunque costituire lo strumento per consentire ai diversi territori di configurare in chiave propria i poteri da esercitare per il governo delle specificità delle rispettive comunità, in un rafforzato rapporto di responsabilità diretta tra cittadini e governanti che proprio nella “autonomia” trova la sua più tipica espressione.

I processi di differenziazione regionale vanno necessariamente inquadrati in un’ottica di sistema ed alla luce dell’impianto autonomistico che informa la nostra Repubblica.

In virtù di ciò, il percorso di attuazione all’art. 116, c. 3 Cost deve essere necessariamente guidato dai seguenti principi e criteri direttivi:
• la tutela dell’unità giuridica e dell’unità economica della Repubblica;
• la fissazione e la tutela dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale;
• la definizione dei fabbisogni e dei costi standard;
• il principio di sussidiarietà, differenziazione e adeguatezza, il principio di leale collaborazione;
• l’intangibilità delle funzioni fondamentali attualmente assegnate a Comuni, Province e Città metropolitane e dei profili ordinamentali degli enti locali;
• il mantenimento da parte delle Regioni di un ruolo legislativo, di indirizzo e programmazione.

Nel processo di attuazione dell’articolo 116.3 la Regione dovrebbe coinvolgere e includere i livelli di governo locale, con l’obbiettivo di un rafforzamento istituzionale di tutte le autonomie territoriali.

Perché dunque temere l’attuazione dell’autonomia differenziata?

Si parla di rischio di “disarticolazione del Paese” (Presidente della Regione Calabria); “Faremo di tutto per bloccare il processo dell’autonomia differenziata se vengono meno le questioni di contenuto e metodo democratico. Siamo pronti al ricorso alla Corte Costituzionale, alla mobilitazione sociale e alla lotta” (Presidente Regione Campania).

C’è, come sempre, il rischio di tramutare in lotta politica, di schieramento, un dibattito che dovrebbe essere serio e approfondito sull’assetto del nostro ordinamento.

I principi costituzionali, se attuati pienamente e correttamente, non possono che rafforzare l’unità della Repubblica anche attraverso la valorizzazione delle autonomie; non sarà certo l’attuazione della Costituzione a “spaccare l’Italia”.

Le ragioni profonde della “disarticolazione” del Paese non vanno ricercate nel decentramento o nelle autonomie, soprattutto perché l’autonomia va correlata alla responsabilità.

Le disparità nel Paese, indubbie, gravi e rilevanti, sono frutto non dell’autonomia differenziata, finora mai attuata, ma della gestione centralistica, che ha caratterizzato la vita repubblicana o, purtroppo, anche la non efficiente gestione delle risorse in varie zone del Paese.

Non è ostacolando l’autonomia che si rafforza l’unità e l’omogeneità del Paese; ma chiedendo e rivendicando nuovi spazi di autonomia, fermi i principi di tutela dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale, si possono colmare i deficit strutturali, esaltando la capacità di governo dei territori, in piena assunzione di responsabilità e senza alibi.

E’ una grande occasione di modernizzazione del Paese, da non sprecare, purché si superino egoismi territoriali e interessi di parte, si scongiurino nuovi centralismi e si rafforzi la capacità dei territori di fare sistema.