di Ruggero Tumbiolo. La Quarta Sezione della Corte di Giustizia, con la decisione del 24 gennaio 2013 (cause riunite C‑186/11 e C‑209/11), ha esaminato le domande di pronuncia pregiudiziale proposte, ai sensi dell’articolo 267 TFUE, dal Symvoulio tis Epikrateias (Consiglio di Stato ellenico) con le decisioni del 21 gennaio 2011.
Risulta dalla lettura della decisione della Corte di Giustizia che, con le leggi n.ri 2433/1996 e 2843/2000 nonché con la convenzione stipulata nel 2000, lo Stato greco ha concesso a Organismos prognostikon agonon podosfairou AE (OPAP) (Ente pronostici sulle partite di calcio) per un periodo di 20 anni un diritto esclusivo avente ad oggetto lo svolgimento, la gestione, l’organizzazione e il funzionamento dei giochi d’azzardo e delle schedine per scommesse con vincita fissa o variabile.
L’OPAP da impresa pubblica detenuta al 100% dallo Stato greco è stato successivamente trasformato in società per azioni; lo Stato greco ha inizialmente conservato il 51% del capitale sociale e poi ne è diventato azionista di minoranza.
Lo Stato greco ha continuato, tuttavia, ad esercitare una vigilanza sull’OPAP, approvando in particolare i regolamenti riguardanti la sua attività e monitorando la procedura di organizzazione dei giochi.
Ciò posto, tre società con sede nel Regno Unito, dove sono autorizzate ad organizzare giochi d’azzardo, hanno proposto ricorso dinanzi al giudice amministrativo ellenico al fine di ottenere l’annullamento del diniego tacito da parte delle autorità greche di rilascio dell’autorizzazione ad organizzare sul territorio nazionale scommesse sportive.
Il Consiglio di Stato ellenico ha, quindi, deciso di sospendere il procedimento e di sottoporre alla Corte di Giustizia le seguenti questioni pregiudiziali:
«1) Se sia compatibile con le disposizioni degli articoli 43 CE e 49 CE una normativa nazionale che, allo scopo di limitare l’offerta di giochi d’azzardo, attribuisce il diritto esclusivo relativo allo svolgimento, alla gestione, all’organizzazione e al funzionamento dei giochi d’azzardo ad un’unica impresa, costituita in forma di società per azioni e quotata in Borsa, allorché inoltre tale impresa pubblicizza i giochi d’azzardo che organizza, estende la propria attività in altri Stati, i giocatori partecipano liberamente e l’importo massimo della scommessa e della vincita è determinato per schedina e non per giocatore.
2) In caso di risposta negativa alla prima questione, se sia compatibile con le disposizioni degli articoli 43 CE e 49 CE una normativa nazionale che, perseguendo esclusivamente la lotta alla criminalità attraverso l’esercizio di un controllo sulle imprese operanti nel settore di cui trattasi, in modo da assicurare che tali attività si svolgano esclusivamente all’interno di circuiti controllati, attribuisce il diritto esclusivo relativo allo svolgimento, alla gestione, all’organizzazione e al funzionamento dei giochi d’azzardo ad un’unica impresa, anche qualora tale attribuzione abbia l’effetto parallelo di sviluppare illimitatamente la relativa offerta; oppure se occorra, in ogni caso, e affinché tale restrizione venga considerata idonea al conseguimento dello scopo della lotta alla criminalità, che lo sviluppo dell’offerta sia comunque controllato, cioè si mantenga entro la misura necessaria al perseguimento di tale scopo e non la ecceda. Nel caso in cui detto sviluppo debba essere comunque controllato, se, in tale prospettiva, esso possa considerarsi controllato qualora in tale settore venga attribuito un diritto esclusivo ad un ente dotato delle caratteristiche elencate nella prima questione pregiudiziale. Infine, nel caso in cui si ritenga che l’attribuzione del diritto esclusivo in parola conduca ad uno sviluppo controllato dell’offerta dei giochi d’azzardo, se l’attribuzione ad una sola impresa vada oltre quanto necessario, nel senso che il medesimo scopo può essere utilmente perseguito anche con l’attribuzione di tale diritto a più di un’impresa.
3) Qualora, con riferimento alle due questioni pregiudiziali precedenti, si ritenesse che l’attribuzione, con le disposizioni nazionali in questione, di un diritto esclusivo relativo allo svolgimento, alla gestione, all’organizzazione e al funzionamento dei giochi d’azzardo non sia compatibile con gli articoli 43 CE e 49 CE:
a) se sia ammissibile, ai sensi di dette disposizioni del Trattato, che le autorità nazionali omettano di esaminare, nel corso di un periodo transitorio, necessario all’adozione di disposizioni compatibili con il Trattato CE, le domande relative all’avvio di tali attività presentate da soggetti legalmente stabiliti in altri Stati membri;
b) in caso di risposta affermativa, sulla base di quali criteri si determini la durata di tale periodo transitorio;
c) se non si ammette un periodo transitorio, sulla base di quali criteri le autorità nazionali debbano valutare le relative domande».
Nell’esaminare la domanda di pronuncia pregiudiziale la Corte di Giustizia ha, tra l’altro, messo in risalto che:
– è pacifico che una normativa di uno Stato membro, come quella descritta dal giudice del rinvio, costituisce una restrizione alla libera prestazione dei servizi garantita dall’articolo 49 CE o alla libertà di stabilimento assicurata dall’articolo 43 CE, in quanto sancisce il monopolio dell’OPAP e vieta a fornitori stabiliti in un altro Stato membro di offrire giochi d’azzardo nel territorio greco;
– tuttavia, le restrizioni alle attività di gioco d’azzardo possono essere giustificate da ragioni imperative di interesse generale, quali la tutela dei consumatori, la prevenzione della frode e il contenimento delle spese legate al gioco;
– la disciplina dei giochi d’azzardo rientra nei settori in cui sussistono tra gli Stati membri divergenze considerevoli di ordine morale, religioso e culturale e, in assenza di armonizzazione comunitaria in materia, spetta ad ogni singolo Stato membro valutare, in tali settori, alla luce della propria scala di valori, le esigenze che la tutela degli interessi di cui trattasi implica;
– le restrizioni imposte dagli Stati membri devono comunque soddisfare le condizioni di proporzionalità e di non discriminazione, da valutare alla stregua degli obiettivi perseguiti dalle competenti autorità dello Stato membro interessato e del livello di tutela che intendono assicurare;
– una normativa nazionale è idonea a garantire la realizzazione dell’obiettivo addotto solo se risponde realmente all’intento di raggiungerlo in modo coerente e sistematico;
– sempreché rispetti il requisito di proporzionalità, uno Stato membro che intenda assicurare un livello di tutela particolarmente elevato può legittimamente affidare la concessione di diritti esclusivi ad un organismo unico soggetto ad uno stretto controllo da parte delle autorità pubbliche al fine di governare i rischi connessi al settore dei giochi d’azzardo e di perseguire gli obiettivi della prevenzione, del contenimento delle spese legate al gioco e della lotta alla dipendenza dal gioco;
– una normativa nazionale che istituisca un monopolio pubblico nel settore dei giochi d’azzardo che, secondo quanto accertato da un giudice nazionale, comporti restrizioni incompatibili con la libertà di stabilimento e la libera prestazione di servizi e non finalizzate a limitare le attività di scommesse in maniera coerente e sistematica, non può continuare ad applicarsi nemmeno per un periodo transitorio;
– l’impossibilità di concedere un periodo transitorio in caso di incompatibilità della normativa nazionale con gli articoli 43 CE e 49 CE non comporta necessariamente l’obbligo dello Stato membro interessato di liberalizzare il mercato dei giochi d’azzardo, ove una liberalizzazione siffatta non sia ritenuta compatibile con il livello di tutela dei consumatori e dell’ordine sociale che tale Stato membro intende assicurare, restando aperta agli Stati membri la facoltà di riformare il monopolio esistente al fine di renderlo compatibile con le disposizioni del Trattato, assoggettandolo, in particolare, ad un effettivo e stretto controllo da parte delle autorità pubbliche;
– in ogni caso, se lo Stato membro interessato dovesse ritenere che una riforma del monopolio esistente al fine di renderlo compatibile con le disposizioni del Trattato non sia prospettabile e che la liberalizzazione del mercato dei giochi d’azzardo meglio si addica al livello di tutela dei consumatori e dell’ordine sociale che intende assicurare, esso sarà tenuto a rispettare le norme fondamentali dei trattati, in particolare gli articoli 43 CE e 49 CE, i principi di parità di trattamento e di non discriminazione a motivo della cittadinanza, nonché l’obbligo di trasparenza che ne deriva.
In conclusione, la Corte di Giustizia si è pronunciata sulle domande proposte dal Consiglio di Stato ellenico dichiarando quanto segue:
«1) Gli articoli 43 CE e 49 CE devono essere interpretati nel senso che essi ostano ad una normativa nazionale, quale quella di cui trattasi nei procedimenti principali, che concede un diritto esclusivo avente ad oggetto lo svolgimento, la gestione, l’organizzazione e il funzionamento dei giochi d’azzardo ad un organismo unico, qualora, da un lato, tale normativa non risponda realmente all’intento di ridurre le occasioni di gioco e di limitare le attività in tale settore in modo coerente e sistematico e, dall’altro, non sia garantito uno stretto controllo da parte delle autorità pubbliche sull’espansione del settore dei giochi d’azzardo, soltanto nella misura necessaria alla lotta alla criminalità connessa a tali giochi, circostanze queste che spetta al giudice del rinvio verificare.
2) In caso di incompatibilità della normativa nazionale in materia di organizzazione di giochi d’azzardo con le disposizioni del Trattato relative alla libera prestazione dei servizi e alla libertà di stabilimento, le autorità nazionali non possono astenersi, nel corso di un periodo transitorio, dall’esaminare le domande, quali quelle di cui trattasi nei procedimenti principali, riguardanti la concessione di autorizzazioni nel settore dei giochi d’azzardo.
3) In circostanze quali quelle dei procedimenti principali, le autorità nazionali competenti possono valutare le domande di autorizzazione all’organizzazione di giochi d’azzardo che vengono loro presentate in funzione del livello di tutela dei consumatori e dell’ordine sociale che esse intendono garantire, purché sulla base di criteri oggettivi e non discriminatori».
Il compito, non facile, che spetta ora al giudice nazionale è quello di verificare se la normativa interna, nell’imporre restrizioni all’esercizio dei giochi d’azzardo, persegua realmente l’intento di governare i rischi sociali connessi al settore del gioco d’azzardo e regolamenti le attività in detto settore in modo coerente e sistematico e in osservanza del principio di proporzionalità, da valutare sempre alla stregua degli obiettivi perseguiti dallo Stato membro e del livello di tutela che esso intende assicurare.