LA TUTELA DELL’AMBIENTE, QUALE PRIMA INTEGRAZIONE DEI PRINCIPI FONDAMENTALI E DEL TITOLO III DELLA COSTITUZIONE

Ilaria Fiaoni

Dottoressa di Ricerca in Istituzioni di Diritto Pubblico

Abstract [It]: L’articolo esamina la L. c. 11.2.2022 n. 1 di riconoscimento della tutela ambientale nel quadro dell’acquisizione dell’esistenza di miliardi di pianeti, ma anche della verosimile eccezionalità del Pianeta Terra, sottoposto inoltre negli ultimi decenni a un eccezionale sviluppo demografico e a gravi cambiamenti climatici. Viene individuato il valore positivo dell’introduzione a livello costituzionale della tutela dell’ambiente, con enucleazione di uno specifico diritto soggettivo. I nuovi principi di tutela degli animali, quali esseri senzienti, e di funzionalizzazione dell’attività anche a fini di miglioramento ambientale concorrono a determinare la coerenza dell’intervento di riforma con i principi costituzionali.

Abstract [En]: The article examines L. c. 11.2.2022 n. 1 of recognition of environmental protection in the context of the acquisition of the existence of billions of planets, but also of the probable exceptional nature of Planet Earth, which has also been subjected in recent decades to exceptional demographic development and serious climate changes. The positive value of the introduction of environmental protection at a constitutional level is identified, with the identification of a specific subjective right. The new principles of protection of animals, as sentient beings, and of functionalisation of the activity also for the purposes of environmental improvement contribute to determining the coherence of the reform intervention with the constitutional principles.

SOMMARIO: 1. L’introduzione con sostanziale unanimità della L. c. 11.2.2022 n. 1 di integrazione degli art. 9 e 41 Cost. – 2. Il rinnovato interesse per il Pianeta Terra anche per la sua eccezionalità tra i miliardi di pianeti. – 3. L’eccezionalità dello sviluppo demografico del Pianeta Terra e i rischi di scomparsa della vita sul Pianeta. – 4. L’elevazione del livello di tutela dell’ambiente e l’enucleazione di un diritto soggettivo. – 5. La previsione di tutela “anche nell’interesse delle future generazioni”. – 6. Il nuovo principio di “tutela degli animali”. – 7. L’integrazione dell’art. 41 Cost. e la conferma di un diritto soggettivo. – 8. La funzionalizzazione dell’attività economica a fini di miglioramento ambientale. – 9. La L. c. n. 1/2022 come integrazione coerente con i principi fondamentali della Costituzione.

1. Il 9 marzo 2022 è entrata in vigore nell’ordinamento giuridico italiano, a seguito della pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale n. 44 del 22 febbraio 2022, la Legge costituzionale 11 febbraio 2022, n. 1, intitolata “Modifiche agli articoli 9 e 41 della Costituzione in materia di tutela dell’ambiente”.

La legge ha integrato l’articolo 9 della Costituzione aggiungendovi un 3° comma, secondo cui la Repubblica “Tutela l’ambiente, la biodiversità e gli ecosistemi, anche nell’interesse delle future generazioni. La legge dello Stato disciplina i modi e le forme di tutela degli animali”.

E ha integrato l’articolo 41, prevedendo al 2° comma che l’iniziativa economica privata non deve recare danno, in primo luogo, “alla salute” e “all’ambiente” e al 3° comma che “La legge determina i programmi e i controlli opportuni perché l’attività economica pubblica e privata possa essere indirizzata e coordinata”, oltre che a fini sociali, a fini “ambientali”.

Questa legge costituzionale ⁽¹⁾, approvata da entrambi i rami del Parlamento con distinte votazioni a maggioranza di due terzi (e nella votazione finale alla Camera dei Deputati l’8 febbraio 2022 con 467 voti a favore su 477 presenti, con un solo voto contrario e 9 astenuti, e quindi pressoché all’unanimità) merita di essere considerata nel quadro più generale dell’evoluzione del Pianeta Terra e delle conoscenze scientifiche dell’umanità a distanza di 75 anni dall’approvazione, nella seduta dell’Assemblea Costituente del 22.12.1947, dell’originario testo costituzionale.

2. Pur nel profondo sviluppo scientifico avutosi già allora che aveva portato alla creazione e all’utilizzo nell’agosto del 1945 della bomba atomica, il Pianeta Terra veniva considerato in modo autoreferenziale, tanto che non si era avuta neppure oggettiva acquisizione dell’esistenza nell’intero Universo di altri pianeti.

La situazione è poi cambiata radicalmente, in quanto fra il 1992 ⁽²⁾ e il 1995 ⁽³⁾ l’umanità ha acquisito la definitiva certezza dell’esistenza di altri pianeti, taluni dei quali presentanti condizioni non del tutto dissimili da quelle che hanno consentito, pur dopo circa 4 miliardi di anni dalla sua formazione, lo sviluppo della vita e infine dell’umanità sapiens nel Pianeta Terra.

Ad oggi i pianeti confermati sono oltre 5400, ma si tratta solo di un numero lillipuziano rispetto a quelli esistenti nell’Universo da ritenere nell’ordine di miliardi di miliardi. 

Da ciò è nato un rinnovato estremo interesse per il Pianeta Terra, non visto più come un mondo scontato, ma come un mondo prezioso, se non unico, sicuramente “eccezionale” e come tale da difendere in via assoluta e primaria.

Le lotte degli umani non sono nulla in confronto alla loro fragilità come abitanti e soggetti partecipi del Pianeta Terra. 

3. Sotto altro piano, i circa 75 anni dal 1947 al 2022 sono stati anni eccezionali della storia del Pianeta Terra, in quanto hanno visto la proliferazione di una specie, quella umana, in una misura quale mai vi era stata in tutta l’evoluzione precedente, e in particolare nei circa 200.000 anni di presenza dell’homo sapiens.

Nel 1947 la popolazione complessiva del Pianeta era di circa 2 miliardi e mezzo; in meno di un secolo, anzi in soli tre quarti di secolo, essa ha superato gli 8 miliardi con un ritmo di incremento mai verificatosi in precedenza.

Tale enorme incremento, unito alla conseguente maggiore produzione di inquinamento atmosferico, ha portato a cambiamenti climatici suscettibili di mettere in pericolo le condizioni ambientali complessive del Pianeta Terra. 

I due rischi fondamentali per l’umanità, quello di un conflitto nucleare spinto all’utilizzo di tutto il materiale atomico disponibile (oltre 12.000 bombe nucleari) e quello di un surriscaldamento ingovernabile, hanno fatto prospettare per la prima volta la possibilità di una scomparsa della vita sulla Terra nei prossimi cento anni.

4. In tale quadro, preceduta da innumerevoli dichiarazioni, programmi, atti legislativi di enti e organismi sovranazionali ⁽⁴⁾ e di altri Stati, anche l’Italia ha inteso aggiornare il suo testo costituzionale, e in particolare la formulazione dei principi fondamentali, introducendo, in via sintetica, il principio della tutela dell’ambiente e declinandolo in modo specificativo anche nella tutela della biodiversità e degli ecosistemi, nonché in una certa misura nella tutela di esseri senzienti, che di questo ambiente fanno parte, quali gli animali, e sottolineando l’intenzione di dare luogo a questa tutela anche nell’interesse delle future generazioni.

La modifica della Costituzione si è estesa anche all’articolo 41, per cui si tratta del primo intervento di revisione, o meglio di aggiornamento della Costituzione, sia per quanto riguarda i principi fondamentali di cui agli articoli 1-12, sia della normativa del Titolo III (articoli 35-47) relativa alla materia particolarmente delicata dei rapporti economici.

La riforma così attuata non solo merita piena valutazione favorevole, ma rappresenta ormai un fatto storico costituzionalmente acquisito.

La sostanziale unanimità del Parlamento nella sua approvazione ha superato infatti completamente quelle, peraltro isolate, voci dottrinarie scettiche o addirittura contrarie al suo inserimento ⁽⁵⁾.

La tutela dell’ambiente e dell’ecosistema, inteso nella sua generalità, era già stata introdotta nella Costituzione con la Legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, che, riformando le norme del Titolo V della seconda parte, aveva previsto nel nuovo articolo 117 alla lettera s) fra le materie di esclusiva legislazione statale quelle della “tutela dell’ambiente, dell’ecosistema e dei beni culturali”.

La complessiva modifica di cui alla Legge costituzionale 11 febbraio 2022 n. 1 porta però ad un livello normativo più alto la tutela dell’ambiente, della biodiversità e degli ecosistemi, questa volta considerati nella loro pluralità, fissando questo principio fra quelli di massima rilevanza costituzionale ⁽⁶⁾.

La preservazione dell’ambiente è, d’altronde, la condizione primaria per l’esistenza della vita umana sul Pianeta Terra e quindi per il riconoscimento di diritti soggettivi di ogni persona (al consolidato principio per cui “non vi è libertà senza giustizia sociale” si sta aggiungendo quello per cui “non vi è giustizia sociale senza giustizia ambientale”).

Pur non essendo la norma formulata nei termini tradizionali dell’attribuzione di un diritto soggettivo, dalla connessione dell’art. 9 con gli artt. 2 e 32 e con l’art. 41 modificato appare poi indeclinabile il riconoscimento a ciascun soggetto del diritto di opporsi a quelle leggi, a quegli atti amministrativi, a quegli atti privati e a quei comportamenti materiali, che comunque violassero la tutela dei beni fissati nell’articolo 9, restando salvo il potere dell’autorità giudiziaria (ordinaria o amministrativa e in certi casi contabile) di valutare il contemperamento con altri diritti, interessi e valori di analoga rilevanza.

5. Il principio, fissato nel nuovo articolo 9, che la tutela viene garantita “anche nell’interesse delle future generazioni”, non è pleonastico, ma l’espressione dell’acquisita consapevolezza della fragilità complessiva del Pianeta Terra e dell’esigenza di salvaguardarlo per le generazioni future.

Un’indicazione del genere era impensabile quando ancora nel 1946-1947 la popolazione complessiva del Pianeta non costituiva un problema, tanto che ad esempio nell’intero continente africano vasto di 30.370.000 Km² la popolazione africana era di meno di 220 milioni di abitanti. Ora invece con lo sviluppo demografico enorme in Africa (attualmente 1.470 milioni) e anche in Asia (attualmente 4.800 milioni) e con una devastazione climatica allora inipotizzabile si sente l’esigenza di difendere il Pianeta Terra, il cui Earth Overshoot Day (giorno finale di consumi delle risorse disponibili) è stato nel 2023 al 28 giugno, da uno sfruttamento eccessivo e spregiudicato.

L’accenno alle “generazioni future” non vuole quindi vincolare, come era la preoccupazione costituzionalistica di una volta (ad es. al tempo della Rivoluzione francese), il loro potere normativo, ma consentire le condizioni di una loro utilizzazione del Pianeta Terra.

6. Il secondo periodo del nuovo 3° comma, relativo all’attribuzione allo Stato del potere-dovere di disciplinare con legge “i modi e le forme di tutela degli animali”, è in evidente connessione con il primo, in quanto della biodiversità gli animali sono una componente essenziale, largamente precedente di circa 500 milioni di anni la specie umana e in qualche modo sua progenitrice.

La previsione normativa rappresenta un ragionevole contemperamento fra una impostazione meramente antropocentrica e un’apertura volta a riconoscere agli animali, in quanto esseri senzienti, una posizione per alcuni versi assimilabile a quella della persona umana ⁽⁷⁾.

E non è un caso che in una materia così delicata si sia utilizzata una formula di rinvio analoga a quella individuata per un’altra materia particolarmente controversa, quale quella dello sciopero, in cui con l’art. 40 si volle riconoscere, e quasi dare per scontata, l’esistenza del diritto di sciopero, prevedendo però, con mutuazione dell’analoga formula contenuta nel preambolo della Costituzione francese del 1946 (“Le droit de grève s’exerce dans le cadre des lois qui le réglementent”), che tale diritto si esercitava “nell’ambito delle leggi che lo regolano”, o meglio delle leggi che il legislatore avrebbe introdotto per regolarlo.

Analogamente il secondo periodo del 3° comma fissa il principio della “tutela degli animali”, demandando al legislatore ordinario di disciplinare “i modi e le forme” di tale tutela. 

La materia è diventata di palpitante attualità con il fatto luttuoso avvenuto a Caldes (TN) il 5 aprile 2023, che ha determinato, secondo la più ragionevole ricostruzione, la morte di una persona umana ad opera di un orso.

 Ma la soluzione di sintesi, desumibile in qualche misura dall’articolo 27 Cost. e dagli articoli 52, 54 e 544-bis cod. pen., non può essere quella di un abbattimento vendicativo e punitivo della specie umana sull’animale, ma nella prevenzione di tali fatti e quindi, ove necessario, nell’adozione di misure che escludano futuri rischi per l’integrità fisica della specie umana.

7. La modifica dell’articolo 41 Cost. ha avuto un sostanziale, se pur di nuovo condivisibile, carattere di contorno.

E invero, alla luce dei già vigenti art. 2, 32 e 35 Cost., nessuno poteva dubitare che nel divieto di svolgimento dell’iniziativa economica privata “in modo da recare danno alla sicurezza, alla libertà, alla dignità umana” fosse compreso il divieto di recare danno “alla salute”, essendo la stessa una componente primaria della sicurezza ed anche un diritto primario e quindi inviolabile della persona umana.

La specificazione poi fatta (con inserimento al secondo posto) dell’ambiente, come bene oggettivo di tutela e che non può essere leso dall’iniziativa economica privata, e ovviamente anche da quella pubblica, è una conferma del carattere di diritto soggettivo scaturente dal principio fondamentale di cui al primo periodo del nuovo 3° comma dell’articolo 9.

Ed è chiaro che i più immediati fruitori, e quindi titolari di tale diritto, saranno sia i lavoratori (di ogni tipo e quindi anche non subordinati) operanti nei luoghi in cui si svolge l’iniziativa economica, sia gli abitanti delle zone vicine, sia anche i consumatori di eventuali prodotti e servizi difettosi.

Vi è quindi una connessione, non solo logica, ma ideale, fra il nuovo articolo 9 e il nuovo articolo 41 Cost .

8. La modifica apportata al 3° comma dell’articolo 41 (secondo cui “La legge determina i programmi e i controlli opportuni perché l’attività economica pubblica e privata possa essere indirizzata e coordinata a fini sociali e ambientali.”) è significativa, poiché recupera un valore propositivo che era presente nell’originario disegno di legge costituzionale n. 83 della XVIII legislatura in cui si prevedeva l’inserimento, dopo il secondo comma, dei seguenti commi:

“Tutela l’ambiente e gli ecosistemi, come diritto fondamentale della persona e della comunità, promuovendo le condizioni che rendono effettivo questo diritto.

Persegue il miglioramento delle condizioni dell’aria, delle acque, del suolo e del territorio, nel complesso e nelle sue componenti, protegge la biodiversità e promuove il rispetto degli animali.

La tutela dell’ambiente è fondata sui princìpi della precauzione, dell’azione preventiva, della responsabilità e della correzione, in via prioritaria alla fonte, dei danni causati all’ambiente”.

A parte l’evidente richiamo della formulazione prospettica dell’articolo 4 Cost. (in cui si sancisce che “La Repubblica riconosce a tutti i cittadini il diritto al lavoro e promuove le condizioni che rendano effettivo questo diritto”), l’enunciazione, quale principio costituzionale, del perseguimento del “miglioramento delle condizioni dell’aria, delle acque, del suolo e del territorio, nel complesso e nelle sue componenti” indicava un intento di miglioramento attivo, che conferiva alla norma un carattere promozionale.

Se tale formula è venuta meno nel testo, più sintetico, definitivamente approvato, la previsione del 3° comma dell’articolo 41 consente in qualche misura di recuperarlo, poiché pone fra i compiti della legge ordinaria quello di determinare, non solo i controlli, ma anche i programmi opportuni “perché l’attività economica pubblica e privata possa essere indirizzata e coordinata a fini sociali e ambientali”, il che comporta una necessaria funzionalizzazione anche a fini di miglioramento ambientale.

9. In definitiva, l’intervento di modifica dell’articolo 9 e dell’articolo 41, realizzatosi con la Legge Costituzionale 11.2.2022 n. 1, si muove perfettamente nel solco dell’apertura a procedimenti di revisione costituzionale, prefigurata dall’articolo 138, in cui si è previsto che con maggioranze qualificate e reiterate di entrambi i rami del Parlamento si possa pervenire a modifiche del testo costituzionale senza necessità di consultare il popolo, e per esso il corpo elettorale.

D’altra parte, non si tratta neppure di revisione in senso effettivo, ma di integrazione, in quanto viene assunto fra i principi fondamentali un nuovo valore che non presenta alcuna incompatibilità con i valori già acquisiti, ma che ne rappresenta anzi uno sviluppo e un allargamento. 

È stata quindi una pagina positiva della storia costituzionale italiana. 

Note: