LA PROROGA DELLE CONCESSIONI DEMANIALI MARITTIME TRA BRUXELLES E ROMA

Anna Carnielli^* – Camilla Della Giustina^**

1. Introduzione

La tematica delle concessioni demaniali marittime risulta essere al centro dell’asse Roma-Bruxelles per quanto concerne la possibilità, o meno, di proroga di quelle attualmente in essere.

Il panorama giuridico, sia nazionale che sovranazionale, vede la coesistenza di innumerevoli pronunce giurisprudenziali nonché atti legislativi, atti di soft law che offuscano quella che dovrebbe essere la tanto auspicata certezza del diritto.

Questo breve scritto intende ripercorrere le tappe di una questione che interessa molte categorie di operatori e porre l’accento sull’effetto paradossale che si è generato alla luce, da un lato, della recente pronuncia delle Sezioni Unite della Corte di Cassazione¹ e, dall’altro lato, del parere motivato della Commissione Europea².

2. La posizione delle Sezioni Unite della Corte di Cassazione

Le Sezioni Unite civili, con sentenza n. 32599 del 24 novembre 2023, hanno statuito che Palazzo Spada avrebbe dovuto ammettere nel giudizio i rappresentanti di Sib-Confcommercio, Assonat e Regione Abruzzo che avevano diritto a partecipare in quanto portatori di interessi economici delle categorie di appartenenza e dei rispettivi territori.

La vicenda prende origine dal ricorso presentato da Sib-Commercio, ai sensi dell’art. 111, comma 8, Cost., avverso la sentenza n. 18/2021 del Consiglio di Stato, Adunanza Plenaria, con la quale erano stati dichiarati inammissibili gli interventi delle associazioni di categoria e della Regione Abruzzo. Al tempo stesso, l’Adunanza Plenaria aveva affermato la contrarietà delle proroghe automatiche delle concessioni demaniali marittime ad uso turistico-ricreative rispetto al diritto dell’Unione Europea. Il termine di efficacia delle concessioni in essere venne fissato al 31 dicembre 2023.

A marzo 2022 il Sib-Confcommercio aveva presentato ricorso avverso le due eclatanti sentenze del Consiglio di Stato che avevano disapplicato la proroga delle concessioni balneari al 2033, disposta dalla legge 145/2018, e fissato il termine di scadenza dei titoli vigenti al 31 dicembre 2023. La riassegnazione sarebbe dovuta avvenire mediante gare pubbliche entro la fine di quest’anno. Con la Legge 118/2022 il Governo Draghi ha recepito gli effetti delle sentenze del Consiglio di Stato.

Con la sentenza n. 32599/2023, le Sezioni Unite, nel cassare la sentenza dei giudici amministrativi nella parte riguardante l’estromissione dal giudizio delle associazioni di categoria e dell’Abruzzo, hanno disposto la rimessione al Consiglio di Stato delle questioni di merito nella pienezza del contraddittorio, anche alla luce delle novità legislative nel frattempo intervenute.

In altri termini, le ragioni dell’annullamento della sentenza e il conseguente rinvio al Consiglio di Stato, sono da rinvenirsi in un vizio procedurale. Quest’ultimo concerne l’illegittima esclusione di SIB, ASSONAT e Regione Abruzzo dal giudizio. Gli Ermellini hanno evidenziato che “il primo motivo dei ricorsi di SIB, ASSONAT e Regione Abruzzo è accolto nei predetti termini, restando assorbito il profilo riguardante la questione di legittimità costituzionale dell’art. 99, comma 2, cod. proc. amm. (sub 1.1-b) e assorbiti anche tutti gli altri motivi proposti nei ricorsi in esame; di conseguenza, la sentenza impugnata è cassata con rinvio al Consiglio di Stato”.

Di conseguenza, i giudici di Palazzo Spada dovranno tener conto del nuovo quadro normativo: “spetterà al Consiglio di Stato pronunciarsi nuovamente, anche alla luce delle sopravvenienze legislative, avendo il Parlamento e il governo esercitato, successivamente alla sentenza impugnata, i poteri normativi loro spettanti”.

3. La posizione della Commissione Europea

Nelle more della pubblicazione della sentenza delle Sezioni Unite, la Commissione Europea ha indirizzato un proprio parere motivato³ alla Repubblica italiana in relazione alle autorizzazioni per l’utilizzo dei beni demaniali marittimi, lacuali e fluviali per attività turistiche e ricreative.

In codesta documentazione, la Commissione evidenzia come già in data 3 dicembre 2020 aveva inviato alla Repubblica italiana una lettera di costituzione in mora in merito al quadro normativo italiano che disciplina le autorizzazioni circa l’utilizzo delle concessioni demaniali marittime⁴.

La Commissione, già nel 2020, aveva evidenziato che una indiscriminata proroga ex lege delle attuali concessioni demaniali marittime avrebbe determinato una violazione dell’art. 12 della direttiva 2006/123/CE relativa ai servizi nel mercato interno (e dell’articolo 49 del trattato sul funzionamento dell’Unione Europea. L’aspetto che veniva messo in luce era come la legislazione italiana riproducesse le disposizioni, già considerate come contrarie al diritto dell’Unione Europea⁵.

La sentenza 14 luglio 2016 definita Proimpresa veniva successivamente ripresa dal Consiglio di Stato con due sentenze gemelle⁶ che, sostanzialmente, rilevavano i profili di incompatibilità della legislazione italiana con i principi propri dell’ordinamento dell’Unione Europea.

Alla luce di tutto ciò, ossia dialogo con la Commissione Europea e sentenze del Consiglio di Stato, le Autorità nazionali fissavano il termine generale del 31 dicembre 2023, salvo eccezioni, per la scadenza delle concessioni balneari. Al tempo stesso, veniva delegato il Governo affinché, entro sei mesi, venisse adottato uno, o più di uno, decreto/i legislativo/i al fine di riordinare e semplificare la materia⁷.

Tuttavia, con decreto-legge 198/2022⁸ e successiva legge di conversione⁹, n. 14/2023, è stata disposta la proroga delle concessioni balneari al 31 dicembre 2024. L’effetto concreto, ergo, è quello di mantenere la validità delle concessioni balneari già in essere.

Per la Commissione Europea, la legislazione nazionale adottata non può essere giustificata dalla eterogeneità delle situazioni locali presenti nel territorio nazionale. La conseguenza è che il quadro normativo italiano risulterebbe essere contrario all’art. 12 della Direttiva sui Servizi.

A ciò si deve aggiungere che, sempre nella prospettiva della Commissione Europea, l’attuale regime di proroghe ex lege non sembra essere giustificato da nessuno dei motivi imperativi di interesse generale riconosciuti dalla CGUE che potrebbero giustificare una restrizione delle libertà fondamentali garantite dal trattato e nessun elemento è stato dedotto dall’Italia al riguardo nella risposta alla lettera di costituzione in mora. Di conseguenza, per la Commissione, la legislazione nazionale violerebbe l’articolo 49 del TFUE, in quanto sarebbe idonea impedire alle imprese stabilite in altri Stati membri di esercitare il loro diritto di stabilimento in Italia al fine di fornire servizi aventi attinenza con le concessioni balneari.

Infine, sempre nella prospettiva della Commissione, la Repubblica italiana non avrebbe rispettato l’obbligo di adottare “ogni misura di carattere generale o particolare atta ad assicurare l’esecuzione degli obblighi derivanti dai trattati o conseguenti agli atti delle istituzioni dell’Unione”¹⁰.

4. Conclusioni

L’assetto tra Roma e Bruxelles sopra descritto dimostra come, al momento attuale, sia davvero difficile poter formulare delle conclusioni definitive in una materia così complessa e in divenire. L’auspicio è che, proprio in nome del principio di certezza del diritto che dovrebbe poter garantire anche gli investimenti dei privati, il legislatore nazionali adotti una propria posizione chiara e coerente ma che, al tempo stesso, bilanci i differenti diritti tenendo conto dei rilevanti interessi in gioco.

Le concessioni balneari, infatti, non afferiscono solamente alla tutela della concorrenza in senso stretto ma abbracciano anche altri diritti costituzionalmente garantiti, uno fra i quali la tutela del bene ambiente cui sarà dedicata altra trattazione.

Note: