I BOSCHI URBANI E LA TUTELA PAESAGGISTICA E FORESTALE

 Mariangela Balestra

ABSTRACT: Partendo dalla definizione normativa di bosco, il presente articolo tratta dei boschi in ambito urbano e del loro doppio regime di tutela paesaggistica e forestale; trattasi di vincoli ambientali che, come rilevato dalla giurisprudenza costituzionale e amministrativa, prevalgono sulle disposizioni pianificatorie di carattere urbanistico-territoriale. Tutele che tuttavia, come dimostra l’ampia casistica giurisprudenziale e le cronache locali, ancora vengono spesso ignorate o negate.

Starting from the Italian regulatory definition of forest, this article deals with urban forests and their dual regime of landscape and forest protection. As noted by Italian constitutional and administrative courts, these environmental constraints prevail over the urban planning provisions. Protections which however, as demonstrated by the extensive case law and local news, are still often ignored or denied.

SOMMARIO:

1. La definizione normativa di bosco

Per la legge italiana, influenzata tanto dai valori costituzionali dell’ambiente e del paesaggio (in particolare, art. 9 Costituzione)ⁱ, quanto dalle norme internazionaliⁱⁱ ed europee sovraordinate che mirano ad un’elevata difesa dell’ambienteⁱⁱⁱ, il Bosco è un bene primario ed assoluto^iv di rilevante interesse pubblico.

La legge stabilisce in particolare che «La Repubblica riconosce il patrimonio forestale nazionale come parte del capitale naturale nazionale e come bene di rilevante interesse pubblico da tutelare e valorizzare per la stabilità e il benessere delle generazioni presenti e future.»^v

Il bosco riveste anche una funzione sociale e culturale importante del territorio e del paesaggio perché garantisce nel tempo la multifunzionalità e rigenerazione delle risorse forestali, della biodiversità animale ed ambientale e, da ultimo, favorisce la lotta ai cambiamenti climatici, obiettivi che l’Italia in generale e le città metropolitane, in particolare, si sono impegnate a perseguire^vi.

Per legge, si definisce bosco qualsiasi superficie coperta da vegetazione forestale arborea associata o meno a quella arbustiva, di origine naturale o artificiale in qualsiasi stadio di sviluppo ed evoluzione, con estensione non inferiore a 2000 metri quadri, larghezza media non inferiore a 20 metri, e copertura forestale maggiore del 20 per cento.^vii

La legge, dunque, protegge in modo dinamico il bosco in quanto ecosistema autopoietico ed evolutivo che si sviluppa nello spazio e nel tempo, perché, come osservato dal Consiglio di Stato, «il concetto di bosco è da intendersi a livello eco-sistemico, non solo quale formazione vegetale ma quale insieme di elementi biotici, abiotici, paesaggistici che connotano il proprio essere peculiare.»^viii

2. I boschi urbani

In ambito urbano, un bosco che abbia la superficie minima di legge è sempre protetto in ragione dell’estensione non solo arborea, ma anche prativa ed arbustiva che, nel tempo, ha acquisito. Va infatti considerato un insieme unitario ed imprescindibile, a maggior ragione se si sviluppa in una città, così esplicando tutte le funzioni ecosistemiche fondamentali, dove più se ne ha bisogno^ix.

Nulla a che vedere con elementi eterogenei tra cui filari di alberi piantumati, orti urbani, tetti verdi e c.d. boschi verticali sugli edifici; tutti elementi che spesso finiscono per venir indicati anch’essi come bosco urbano, in maniera impropria e alquanto confusa, nella comunicazione pubblica e giornalistica o in alcune statistiche del verde urbano.

L’utilizzo della corretta terminologia è necessario anche alla luce dell’importanza che il bosco sta acquisendo come vero e proprio elemento del territorio urbano. Malgrado l’urbanistica italiana abbia storicamente optato per parchi e giardini e dunque aree ambientali disegnate, costruite e gestite dall’uomo, nelle città si assiste sempre più spesso allo sviluppo di boschi sia artificiali, in attuazione di progetti di forestazione urbana pubblici o privati, sia spontanei, a causa della rinaturalizzazione di ampie aree (soprattutto ex militari o industriali) dismesse. Come meglio vedremo, tali trasformazioni forestali del territorio urbano – sia volontarie sia spontanee – hanno carattere dinamico e permanente, beneficiando di tutele paesaggistiche e forestali conformative del diritto di proprietà che impediscono o comunque minimizzano l’edificabilità, prevalendo anche sugli strumenti urbanistici difformi.

3. Le tutele dei boschi

Proprio in ragione dei rilevanti benefici che produce e delle importanti funzioni svolte dal bosco, la legge riconosce più forme di tutela tra cui quelle: forestale, paesaggistica, derivante dal vincolo idro-geologico e dalla legge–quadro in materia di incendi boschivi che, come noto, rende del tutto inedificabile per 10 anni ogni terreno boschivo percorso da incendi^x.

Come ben sottolineato dalla giurisprudenza sia penale sia amministrativa, la normativa paesaggistica e quella forestale non si sovrappongono, in quanto tutelano beni giuridici distinti che, pur traendo la loro fonte nell’art. 9 della Costituzione, hanno ad oggetto rispettivamente il paesaggio e l’eco-sistema forestale. Inoltre, sia le autorità preposte, sia le conseguenze sanzionatorie sono in parte diverse, essendo assistita la normativa paesaggistica anche dalla sanzione penale.

In ogni caso, per effetto dei diversi livelli di tutela, eventuali trasformazioni edilizie che interessano aree boschive (o assimilate), sono soggette alla previa autorizzazione sia dell’autorità paesaggistica, sia dell’autorità forestale preposta, oltre al rilascio del titolo edilizio da parte del Comune.

In ogni caso, tutti i predetti vincoli ambientali, preposti alla tutela di valori e beni di rilievo costituzionale, prevalgono rispetto all’applicazione delle disposizioni di carattere urbanistico-territoriale, a prescindere dalla circostanza che il legislatore si ricordi di esplicitare detta prevalenza, di volta in volta, nel contesto di ciascuna regolamentazione settoriale. Inoltre, i vincoli ambientali sono inderogabili e dunque non sono cedevoli, neppure rispetto a quei provvedimenti amministrativi che, nel perseguire interessi pubblici di vario tipo, potrebbero entrare in conflitto con i medesimi^xi.

Qui tratteremo soprattutto della tutela paesaggistica in ambito urbano, con riferimento ai boschi urbani, e faremo cenno alla tutela forestale.

4. La tutela paesaggistica

4.1 La definizione di cui all’art. 142, primo comma, lett. G) D. Lgs 42/2004

La tutela paesaggistica, introdotta con la c.d. Legge Galasso, è disciplinata dal d. lgs. 42/2004 (Codice dei beni culturali), il cui art. 142 contiene un’elencazione dei beni paesaggistici, tra cui «i territori coperti da boschi e foreste, ancorché percorsi o danneggiati dal fuoco, e quelli sottoposti a vincolo di rimboschimento, come definiti dall’articolo 2, commi 2 e 6, del decreto legislativo 18 maggio 2001, n. 227».

L’oggetto della tutela paesaggistica non coincide con il bosco o la foresta secondo la definizione forestale^xii ma ricomprende, in senso più ampio, il territorio su cui insiste il bosco o la foresta, quale insieme di elementi biotici, abiotici, arborei, floreali che lo caratterizzano, ricomprendendosi anche le aree limitrofe che servono per la salvaguardia e l’ampliamento^xiii.

La tutela del paesaggio di cui all’art. 9 della Costituzione impone infatti la conservazione della morfologia del territorio e dei suoi essenziali contenuti ambientali^xiv.

4.2 L’esclusione della tutela in zone urbanizzate alla data del 6.09.1985 (art. 142, comma 2 D.Lgs. 42/2004)

Secondo la Corte costituzionale, il codice dei beni culturali effettua una rigorosa tipizzazione dei beni paesaggistici, «alla quale corrisponde una altrettanto dettagliata previsione dei casi, ugualmente nominati e tassativi, di deroga». La corte costituzionale ha avuto modo di precisare che tali eccezioni al vincolo, individuate nell’art. 142, comma 2 D. Lgs. 42/2004, sono circoscritte e non sono suscettibili di alcun ampliamento, interpretazione o applicazione estensiva da parte delle Regioni^xv.

L’art. 142, comma 2 del D. Lgs 42/2004 – che riprende l’art. 1 della legge 431/1985, c.d. legge Galasso – stabilisce che il vincolo paesaggistico – ivi incluso quello boschivo- non si applica a quelle aree già indicate, alla data del 6 settembre 1985, come zone territoriali omogene urbane A e B (ai sensi del D.M. 2 aprile 1968 n. 1444) o alle altre zone, limitatamente alle parti ricomprese nei piani pluriennali di attuazione, a condizione della loro effettiva realizzazione, e, nei comuni sprovvisti di tali strumenti, ai centri edificati perimetrali ai sensi dell’art. 18 legge 865/1071.

La giurisprudenza penale e amministrativa formatasi sulla legge Galasso, entrata in vigore il 6 settembre 1985, ha evidenziato a più riprese il carattere temporaneo delle suddette deroghe.

Infatti, affermano i giudici: «la possibilità di deroga al vincolo paesaggistico riguarda soltanto le aree comprese in previsioni urbanistiche già approvate alla data di entrata in vigore della legge e non può essere estesa ai successivi atti programmatori».^xvi

La deroga aveva soltanto lo scopo di consentire la realizzazione di opere già avviate, in esecuzione dei piani vigenti nel 1985, «nonché in relazione ad aree già urbanizzate, quindi già compromesse, ed in quelle oggetto di una pianificazione che aveva ritenuto maturo, a quell’epoca, il tempo dell’esecuzione di interventi sul territorio»^xvii.

Pertanto, a distanza di quasi 40 anni dalla legge Galasso, le attuali superfici urbane boschive formatesi ante o post 1985 – a causa dei mancati interventi edilizi in aree urbanizzate – dovrebbero essere tutte tutelate paesaggisticamente, senza possibilità di deroga.

Il Consiglio di Stato ha infatti recentemente ribadito che: «L’eccezione al vincolo ex lege vale solo a favore di quelle aree già indicate come zone territoriali omogenee A) e B) prima del 6 settembre 1985 (c.d.legge Galasso), per tener conto dell’esistente, e sino a che vige quello strumento urbanistico, così consentendo di portare a compimento una scelta già fatta al momento dell’entrata in vigore della legge Galasso; non può valere nel caso di nuova determinazione dell’amministrazione nello stesso senso, evidentemente sul presupposto che la precedente non aveva avuto concreta o, comunque, completa attuazione. In tal senso rileva: a) l’evidente ratio di tutela dei valori paesistici; b) l’espressa previsione contenuta nella successiva lett. b) dello stesso comma, secondo la quale la deroga vale anche per le aree delimitate negli strumenti urbanistici ai sensi del d.m. n. 144 del 1968, come zone territoriali omogenee diverse dalle zone A) e B), limitatamente alle parti di esse ricomprese in piani pluriennali di attuazione, <<a condizione che le relative previsioni siano state concretamente realizzate>>. Inoltre, nella direzione di una interpretazione restrittiva appare orientata la giurisprudenza di questo Consiglio, secondo la quale non è consentito ai Comuni ampliare tale disciplina derogatoria (Cons. Stato, sez.VI, n. 2056 del 2010) ».^xviii

In altri termini, il D. Lgs. 42/2004 non permette a posteriori alcuna eccezione alla tutela paesaggistica assicurata dalla legge Galasso del 1985, eccezione che valeva solo a consentire l’urbanizzazione approvata in quel momento storico e non sine die. Se nessun intervento urbanistico si è realizzato in un’area urbana, tanto che la rinaturalizzazione ha comportato la formazione di un bosco, è solo quell’intervento della natura, ormai connotante il paesaggio urbano, a dover essere tutelato sine die.

4.3 Tutela paesaggistica e strumenti di pianificazione

La giurisprudenza ha altresì precisato che i boschi costituiscono un bene paesaggistico sottoposto dalla legge a tutela diretta con vincoli che gli strumenti di pianificazione regionale devono recepire, non soggetti a decadenza, perché traggono origine dalle caratteristiche dell’area.^xix La nozione di«territorio coperto da bosco«, ai fini della sottoposizione a vincolo paesaggistico «non può assumere una portata riduttiva, sicché la natura di zona boscata è determinata dalla presenza effettiva di bosco fitto di alto fusto o di bosco rado indipendentemente dal dato che la zona sia riportata come tale dalla Carta tecnica regionale»^xx .

Inoltre, una volta accertata la presenza del bosco, l’area è da intendersi tutelata con il vincolo paesaggistico, ai sensi dell’art. 142, comma 1°, lettera g, del decreto legislativo n. 42/2004 e s.m.i., «indipendentemente da eventuali diverse definizioni ad essa date dagli strumenti urbanistici comunali»^xxi. A nulla rilevano, quindi, eventuali differenti classificazioni delle aree boschive negli atti di pianificazione urbanistica (es. P.O.C., P.R.G.), in quanto la previsione di cui all’art. 142, comma 1, lettera g) del d.lgs. n. 42/2004 è ricognitiva del vincolo. Inoltre, mentre la pianificazione comunale è preordinata alla gestione della vocazione urbanistica delle diverse zone, quella paesaggistica tende a conformare le diverse aree, salvaguardando anche i limiti posti dall’eventuale piano territoriale paesaggistico. In riferimento all’art. 145, comma 3, del d.lgs. n. 42/2004, il Consiglio di Stato ha precisato che gli strumenti urbanistici comunali non possono contemplare condizioni peggiorative rispetto alle disposizioni del piano paesaggistico, ma possono pur sempre disciplinare le aree vincolate con previsioni che tutelano anche il profilo ambientale e paesaggistico in modo più favorevole^xxii.

4.4 Tutela paesaggistica e sanzioni (cenni)

L’art. 146 D. Lgs. 42/2004 precisa che i proprietari, possessori o detentori di immobili ed aree di interesse paesaggistico, tutelati dalla legge, non possono distruggerli, né introdurvi modificazioni che rechino pregiudizio ai valori paesaggistici oggetto di protezione.

Gli interventi – pubblici o privati – effettuati senza la prescritta autorizzazione sono sanzionati sia penalmente sia con pena amministrativa.

Il regime sanzionatorio penale in materia paesaggistica è disciplinato dall’art. 181 del D.Lgs. 42/2004, la cui pena ordinaria prevede l’arresto fino a due anni e l’ammenda da 15.493 a 51.645 euro (Art. 181 c.1 del D.Lgs. 42/2004). Con la sentenza di condanna viene ordinata la rimessione in pristino dello stato dei luoghi a spese del condannato.

Per le opere realizzate in assenza o in difformità dall’autorizzazione paesaggistica, dovranno essere altresì irrogate le sanzioni amministrative previste dall’art. 167 del summenzionato decreto legislativo.

Inoltre, l’art. 167, comma 1 del D. Lgs 42/2004 stabilisce l’obbligo della rimessione in pristino per opere eseguite in assenza/difformità da autorizzazione paesaggistica.

La compatibilità paesaggistica può essere accertata esclusivamente nei casi previsti (art. 167, comma 4 D Lgs. 42/2004) e, dunque, secondo il Consiglio di Stato, «non si può far luogo all’autorizzazione paesaggistica in sanatoria nel caso di interventi non edilizi di alterazione di territori coperti da foreste e da boschi».^xxiii

Ai sensi dell’art. 146 del Codice, l’autorità preposta alla tutela paesaggistica è la Regione, previo parere della Soprintendenza statale (comma 5), anche se può delegarne l’esercizio, in presenza di determinati presupposti organizzativi e funzionali, agli enti locali (comma 6), conservando comunque il potere di intervenire in via sostitutiva, in caso di inerzia dell’ente delegato (comma 10).^xxiv

5. Tutela forestale (cenni)

Come per le norme paesaggistiche anche per la legge forestale, la presenza del bosco ha la precedenza rispetto alle destinazioni urbanistiche e alle pianificazioni degli enti locali^xxv.

In particolare, in base alle norme di cui al D. Lgs 34/2018, i proprietari delle particelle ricoperte da superfici boschive aventi le caratteristiche fisiche individuate dalla suddetta legge, sono vincolati alla sua salvaguardia e non sono liberi di trasformare il bosco^xxvi.

Per trasformazione del bosco si intende «ogni intervento che comporti l’eliminazione della vegetazione arborea e arbustiva esistente, finalizzato ad attività diverse dalla gestione forestale.« La legge forestale è chiara nel vietare:

“ogni intervento di trasformazione del bosco che determini un danno o un danno ambientale ai sensi della direttiva 2004/35/CE e della relativa normativa interna di recepimento e che non sia stato preventivamente autorizzato, ove previsto, ai sensi dell’articolo 146 del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42, delle disposizioni dei piani paesaggistici regionali ovvero ai fini del ripristino delle attivita’ agricole tradizionali e della realizzazione di opere di rilevante interesse pubblico e di viabilita’ forestale connessa alle attivita’ selvicolturali e alla protezione dei boschi dagli incendi, sempre che la trasformazione del bosco risulti compatibile con le esigenze di difesa idrogeologica, di stabilita’ dei terreni, di regime delle acque, di difesa dalle valanghe e dalla caduta dei massi, di conservazione della biodiversita’ e di tutela della pubblica incolumita’» (art. 8, comma 2, D. lgs. 34/2018). Anche laddove la trasformazione del bosco sia autorizzata, la stessa deve poter essere compensata con rimboschimenti (art. 8, comma 3, D. lgs. 34/2018).

La mancanza di autorizzazione forestale costituisce illecito amministrativo sanzionabile. Inoltre, è sempre prevista la tutela ripristinatoria^xxvii.

6. Conclusioni

I boschi urbani e peri-urbani costituiscono una componente sempre meno marginale del contesto urbano, per effetto sia di riforestazione pubblica e privata (in risposta ai cambiamenti climatici), sia di fenomeni di rinaturalizzazione spontanea in aree urbane dismesse. Una volta accertata la sussistenza del bosco in base ai parametri di legge, il bosco beneficia, anche in ambito urbano, di specifiche ed inderogabili tutele paesaggistica e forestale che trovano la loro ispirazione in norme costituzionali e sovra-ordinate, tutele che costituiscono tanto limite alla proprietà privata quanto alle previsioni urbanistiche ed ai provvedimenti amministrativi confliggenti. Tutele che spesso, purtroppo, ancora oggi vengono ignorate o negate.

Invero, la pianificazione urbanistica non solo deve tener conto dei vincoli ambientali, come meglio evidenziato nel presente studio, ma dovrebbe essere naturalmente volta alla valorizzazione dei boschi in città se è vero quanto si affermava già nel 1926^xxviii:«Se consideriamo che l’obiettivo di massima di qualunque piano regolatore è di orientare la crescita verso i maggiori vantaggi per la collettività in termini sociali, economici, ricreativi e di bellezza, si comprende anche senza particolari difficoltà il ruolo del bosco».

Note