Ai più “esperti” nella materia degli appalti risulterà immediato rispondere affermativamente alla domanda se anche ai consorzi si applichino le norme del Codice dei Contratti ciò nonostante appare utile effettuare una seppur breve disamina delle ragioni sottese a tale obbligo.

Nella versione vigente del Codice dei Contratti D.lgs 50/2016, il legislatore ha stabilito, all’articolo 1, che Il presente codice disciplina i contratti di appalto e di concessione delle amministrazioni aggiudicatrici e degli enti aggiudicatori aventi ad oggetto l’acquisizione di servizi, forniture, lavori e opere, nonché i concorsi pubblici di progettazione.

Si è scelto di introdurre le due figure in relazione alle quali, amministrazioni aggiudicatrici e enti aggiudicatori, l’operatore del diritto o l’addetto ai lavori hanno dovuto da subito confrontarsi; l’elenco delle “definizioni” incluse nell’articolo 3, nonostante lo sforzo del legislatore, non riesce ad essere preciso ed esaustivo ed in qualche caso ha creato incertezza.

«amministrazioni aggiudicatrici» sono le amministrazioni dello Stato; gli enti pubblici territoriali; gli altri enti pubblici non economici; gli organismi di diritto pubblico; le associazioni, unioni, consorzi, comunque denominati, costituiti da detti soggetti;

«enti aggiudicatori» sono una serie di soggetti diversi, tra cui anche quelli di cui sopra, che gestiscono servizi e/o attività rientranti nei “settori speciali” come l’acqua, l’energia, il gas e via dicendo o, ancora, che aggiudicano una concessione per lo svolgimento di una di tali attività.

Il Codice, quindi, annovera i consorzi comunque denominati all’interno della categoria amministrazioni aggiudicatrici e li assoggetta al rispetto delle norme dello stesso. Ciò premesso nel caso specifico dei consorzi di bonifica il legislatore, nel normare la materia degli appalti, li ha inseriti all’interno della macro area “organismi di diritto pubblico” di cui all’art. 3, co. 1, lett. d) i quali vengono definiti come qualsiasi organismo, anche in forma societaria il cui elenco non tassativo è contenuto nell’allegato IV. Gli organismi di diritto pubblico, per poter essere definiti tali, devono rispettare tre requisiti:

1) essere istituito per soddisfare specificatamente esigenze di interesse generale, aventi carattere non industriale o commerciale;

2) essere dotato di personalità giuridica;

3) la cui attività sia finanziata in modo maggioritario dallo Stato, dagli enti pubblici territoriali o da altri organismi di diritto pubblico oppure la cui gestione sia soggetta al controllo di questi ultimi oppure il cui organo d’amministrazione, di direzione o di vigilanza sia costituito da membri dei quali più della metà è designata dallo Stato, dagli enti pubblici territoriali o da altri organismi di diritto pubblico.

A ben vedere i consorzi di bonifica rispettano tutte e tre i requisiti inoltre li si ritrovano nell’elenco, non tassativo, di cui all’Allegato IV nella voce Categorie. In effetti i consorzi di bonifica già nel previgente codice dei contratti pubblici di cui al D.lgs 163/2006 erano inseriti nell’Allegato III recante elenco degli organismi e delle categorie di organismi di diritto pubblico nei settori ordinari.

In riferimento ai consorzi di bonifica la dottrina si è a lungo interrogata sulla natura di tali enti. Prima di entrare nel merito occorre, preliminarmente, affermare che i consorzi non possono essere inquadrati nella categoria costituzionale degli enti locali[1]; la Suprema Corte, nella sentenza n. 346 del 1994, ha stabilito che Non può essere, infatti, condivisa la tesi espressa dal Ministero dell’interno nella circolare in esame, secondo cui i consorzi di bonifica, ai fini del controllo di legittimità sugli atti di cui all’art. 130 della Costituzione, vanno inclusi nel novero degli enti locali, con la conseguenza di risultare destinatari della disciplina posta nell’art. 49 della legge n. 142 del 1990, richiamata dall’art. 15 della legge n. 203 del 1991.

Da un’attenta analisi delle particolare natura pubblico/privata dei consorzi si è giunti ad escluderne la natura di enti pubblici economici come, erroneamente, affermato dal TAR Salerno[2] e dall’ANAC[3], definendoli invece enti pubblici strumentali, caratterizzati non da autonomia costituzionale ma da una dipendenza organizzativa e funzionale rispetto allo Stato oppure agli enti territoriali rappresentativi (nel caso specifico si tratterebbe delle Regioni).

Attualmente vi è accordo nel definirli enti con personalità giuridica pubblica con finalità collettiva[4] i quali rientrano nella figura generale dei consorzi amministrativi definiti come quegli enti che provvedono a fini di pubblica utilità o amministrazione di interessi generali, contemperandoli con le ragioni dei privati consorziati.

La giurisprudenza civile ed amministrativa, con arresti dall’orientamento difforme, ha tracciato i caratteri e gli indici definitori e descrittivi sintomatici della fenomenologia del consorzio amministrativo,

individuandoli nei soggetti plurimi che ne compongono la struttura con interessi comuni da soddisfare, nella volontà di associarsi, nell’intervento pubblico ai fini della costituzione sotto forma di agevolazioni, contributi, nella partecipazione di enti territoriali alla formazione degli organi collegiali.

[1] Sul punto si veda la ricostruzione effettuata da T. groppi, I controlli sui consorzi di bonifica: la Corte Costituzionale ritorna sulla nozione di “altri enti locali” (dopo la legge n. 142/1990); in Rivista Giuridica dell’Ambiente, 1995, 673;

[2] TAR Campania, Salerno, Sez. I, 1 ottobre 2004, n. 1841;

[3] Anche l’ANAC al tempo AVCP affermò, nel Parere sulla normativa del 18.04.2012 – rif AG 1/12, che Ad ogni modo, la personalità giuridica di diritto pubblico del consorzio di bonifica è pacifica in dottrina e giurisprudenza che, in particolare, qualifica normalmente detti consorzi quali enti pubblici economici.

[4] A tal proposito si veda P. Mancini, Sulla Natura dei consorzi di bonifica. De re minima, in Osservatorio sulla criminalità nell’agricoltura e sul sistema agroalimentare;