APPALTI – I controlli nella piattaforma MePA/CONSIP

Marco Terrei

Alcuni pareri del MIT[1] rilasciati in merito a procedure di gara esperite sul MePA portano nuovamente alla ribalta il tema delle verifiche svolte dal Gestore della piattaforma MePA di CONSIP in capo agli operatori economici ivi iscritti.

Mai come in questo caso, viste le continue norme che obbligano la PA alla semplificazione e alla trasparenza tanto da rendere ogni azione amministrativa una sequela di comunicazioni, CONSIP dovrebbe indicare nella home degli operatori economici un messaggio che indichi l’avvenuta verifica in capo al soggetto.

“L’operatore economico è stato oggetto di verifica delle dichiarazioni di cui all’art. 80 e 83 in data …”.

Questo semplice messaggio darebbe la possibilità alle amministrazioni che, ai sensi delle norme vigenti, acquistano sul mercato elettronico di CONSIP di non effettuare le verifiche come si dirà poco oltre.

I controlli di cui all’art. 36

Appare oramai evidente che il legislatore voglia, ai fini della semplificazione delle procedure di gara e di un risparmio sulle commesse, indurre tutte le stazioni appaltanti ad effettuare gli acquisti sulla piattaforma MePA.

Tale obbligo trova la sua fonte nel Codice degli Appalti all’art. 36. L’intento del legislatore, teso ad una crescente semplificazione e velocizzazione delle procedure di gara, comprende anche la fase delle verifiche in capo ai soggetti che sottoscrivono i contratti con la Pubblica Amministrane. A tale proposito l’art. 36, comma 6.bis del medesimo articolo stabilisce che Ai fini dell’ammissione e della permanenza degli operatori economici nei mercati elettronici di cui al comma 6, il soggetto responsabile dell’ammissione verifica l’assenza dei motivi di esclusione di cui all’articolo 80 su un campione significativo[2] di operatori economici.

La scelta del gestore del MePA di impostare le verifiche in questo modo, come tra l’altro previsto dal D.P.R. 445/2000 relativo alle autocertificazioni e ai controlli su queste ultime, non garantisce tuttavia alla stazione appaltante che le, eventuali, verifiche abbiano interessato il soggetto con il quale si sia scelto di stipulare il contratto; infatti la norma non chiarisce il concetto di campione significativo e nemmeno indica lo strumento per individuare i soggetti interessati dalle verifiche periodiche effettuate, si suppone, a campione dal soggetto responsabile.

Purtroppo di nessun aiuto è il successivo comma 6.ter il quale, ancora in tema di verifiche, sancisce che  nelle procedure di affidamento effettuate nell’ambito dei mercati elettronici di cui al comma 6, la stazione appaltante verifica esclusivamente il possesso da parte dell’aggiudicatario dei requisiti economici e finanziari e tecnico professionali ferma restando la verifica del possesso dei requisiti generali effettuata dalla stazione appaltante qualora il soggetto aggiudicatario non rientri tra gli operatori economici verificati a campione ai sensi del comma 6-bis.

Il tenore del testo sembra voler suggerire che le verifiche debbano essere effettuare solo su quei requisiti di cui all’art. 83 (requisiti di idoneità professionale, della capacità economico/finanziaria e tecnico/professionali) escludendo la verifica del possesso dei requisiti “morali” di carattere generale di cui all’art. 80 ove tale verifica sia stata effettuata dal gestore del MePA, come indicato al comma 6.bis, a campione.

Da tempo gli operatori della PA si interrogano[3], senza tuttavia aver avuto una chiara ed univoca risposta, su come sia possibile sapere quali siano i soggetti sottoposti a verifica periodica, premesso che anche al momento dell’iscrizione la verifica sugli operatori economici viene effettuata a campione.

La norma, lo si ricorda, prevede all’art. 32, comma 7 del Codice che L’aggiudicazione diventa efficace dopo la verifica del possesso dei prescritti requisiti.

Iscrizione e verifiche in capo ai fornitori sulla piattaforma MePA/CONSIP

Al fine di rendere con maggiore chiarezza il contesto è necessario partire dal contenuto dei documenti prodotti da MePA/CONSIP e forniti ai soggetti che intendono iscriversi alla piattaforma; in particolare all’art. 18[4] comma 2 del documento “Regole del Sistema di e-procurement della Pubblica Amministrazione” è previsto che […] il Soggetto Aggiudicatore ed il Fornitore prendono atto ed accettano che il MEF e/o Consip non effettueranno alcun controllo in merito ai dati, alle informazioni, alle dichiarazioni, alle attestazioni ed, in generale, al contenuto della domanda di Registrazione e di Abilitazione […] e, come se non fosse abbastanza chiaro, il ruolo del Gestore della piattaforma in tema di verifiche, chiude affermando che […]Resta, pertanto, inteso che il MEF e/o Consip non assumono alcuna responsabilità in relazione all’eventuale rilascio, sulla base di dichiarazioni inesatte o non veritiere, di provvedimenti di Registrazione o Abilitazione a soggetti non muniti dei requisiti dichiarati o di idonei poteri.

Invece al successivo comma 3 viene precisato che Fermo quanto previsto al precedente comma 2, la Consip effettuerà i controlli e le verifiche previste ex lege in ordine alla sussistenza dei requisiti dichiarati in capo ai fornitori risultati aggiudicatari di Accordi Quadro o Convenzioni.

Posta in questi termini appare evidente che CONSIP effettua le verifiche SOLO sui soggetti con i quali lei sottoscrive dei contratti mentre sui soggetti che utilizzano la piattaforma precisa che Il MEF e/o la Consip si riservano, altresì, la facoltà di richiedere chiarimenti, effettuare controlli e/o verifiche a campione – anche successivamente al rilascio della Registrazione o dell’Abilitazione – in merito all’effettiva sussistenza dei requisiti dichiarati dai Soggetti Aggiudicatori, dai Fornitori e dai soggetti che in nome e per conto di questi agiscono all’atto della domanda di Registrazione o di Abilitazione.

Da quanto si qui detto emerge che la norma di cui ai commi 6 e successivi, dell’art. 36 del Codice, non si coordina con le norme interne di gestione della piattaforma MePA/CONSIP.

Tornando per un attimo ai pareri del MIT interpellato in relazione ai controlli sugli operatori economici da parte delle stazioni appaltanti che operano nel MePA interessante è il quesito n. 842 nel quale una SA chiede se sia necessario, posto il possesso regolare della SOA da parte dell’operatore, effettuare le verifiche di cui all’art. 80. Il richiedente del parere, infatti, sostiene che ove i controlli siano già effettuati da “un’organizzazione terza [cioè CONSIP] che abbia già controllato il possesso di tutti i requisiti necessari al poter negoziare con la PA, a parere di questa SA sarebbe ridondante effettuare nuovamente i controlli”. Il MIT, non potendo fare altro, nella risposta comunica che “In caso di utilizzo del MePA, varranno, però, le semplificazioni connesse alla previa verifica già svolta da CONSIP”.

I controlli di cui all’art. 81 del Codice

Per completezza si ricorda che, in relazione ai controlli pre aggiudicazione, l’art. 81 del Codice prevede che Fermo restando quanto previsto dagli articoli 85 e 88, la documentazione comprovante il possesso dei requisiti di carattere generale, tecnico-professionale ed economico e finanziario, per la partecipazione alle procedure disciplinate dal presente codice e per il controllo in fase di esecuzione del contratto della permanenza dei suddetti requisiti, è acquisita esclusivamente attraverso la Banca dati centralizzata gestita dal Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, denominata Banca dati nazionale degli operatori economici; il riferimento è ad ANAC e alla piattaforma AVCPass di cui all’art. 216 del Codice.

L’istituzione del PassOE sicuramente permette in pochi click di effettuare ed avere in poco tempo una serie di documenti e certificati relativi all’operatore economico; tuttavia sfuggono a questa procedura tutti gli affidamenti con importi inferiori a euro 40.000 per i quali è consentito di procedere a mezzo di Smart CIG semplificato.

La posizione dell’ANAC

L’Autorità Nazionale Anticorruzione nel parere di precontenzioso n. 680 del 29.07.2020[5] in relazione ad una vicenda avente ad oggetto, a latere, il ruolo dei controlli effettuati dalla piattaforma MePA/CONSIP si è espressa sostenendo che CONSIP è l’unico soggetto competente a verificare la veridicità e completezza delle dichiarazioni rese dagli operatori economici in sede di registrazione al MEPA. Alle Stazioni appaltanti è rimessa la verifica sul possesso dei requisiti speciali, nonché di quelli di ordine generale, quando l’aggiudicatario non sia stato sottoposto a controllo a campione da parte di CONSIP. Tuttavia, ogniqualvolta l’operatore economico, all’atto della partecipazione ad una procedura di gara, attesti il possesso dei requisiti di ordine generale mediante il richiamo alle dichiarazioni rese in sede di iscrizione al MEPA, confermandone la validità, la Stazione appaltante, in sede di controlli ai fini dell’efficacia dell’aggiudicazione, dovrà sottoporre a controllo di veridicità le dichiarazioni rese in sede di iscrizione al MEPA.

L’Autorità, ovviamente, non poteva che esprimersi in questi termini indicando, tra le righe, che la stazione appaltante potrebbe, nella documentazione di gara, far dichiarare al concorrente se è stato sottoposto, o meno, a controlli in fase di iscrizione o di verifica periodica.

Ma anche in questo caso, conclude il documento, la SA avrebbe il compito di verificare la veridicità delle dichiarazioni rese dal concorrente al MePA ergo all’amministrazione aggiudicatrice non resta che effettuare sempre e in ogni caso le verifiche del possesso sia dei requisiti di cui all’art. 80 che di quelli dell’art. 83.

Sul possesso dei requisiti in fase di gara – la posizione della giurisprudenza

A tal proposito, occorre evidenziare che, come affermato dall’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato (decisione n. 8 del 20.7.2015, che richiama le decisioni n. 10 del 2014, nn. 15 e 20 del 2013; nn. 8 e 27 del 2012; n. 1 del 2010), il possesso dei requisiti di ammissione si impone a partire dall’atto di presentazione della domanda di partecipazione e per tutta la durata della procedura di evidenza pubblica, in quanto, per esigenze di trasparenza e di certezza del diritto, che non collidono col principio del favor partecipationis, la verifica del possesso, da parte del soggetto concorrente, dei requisiti di partecipazione alla gara deve ritenersi immanente all’intero procedimento di evidenza pubblica.

Tale previsione è a garanzia della permanenza della serietà e della volontà dell’impresa di presentare un’offerta credibile e, perciò, della sicurezza, per la stazione appaltante, dell’instaurazione di un rapporto con un soggetto, che, dalla candidatura in sede di gara fino alla stipula del contratto e poi ancora fino all’adempimento dell’obbligazione contrattuale, sia provvisto di tutti i requisiti di ordine generale e tecnico-economico-professionale necessari per contrattare con la Pubblica Amministrazione[6].

[1] Parere MIT n. 842 del 04.02.2021, Parere MIT n. 843 del 08.02.2021 e Parere MIT n. 845 del 09.02.2021.

[2] Giova segnalare che in statistica non esiste il “campione significativo” ma “campione rappresentativo” il quale viene definito in termini numerico/percentile per mezzo di una “tabella per l’individuazione del campione”. La formulazione impropria ed imprecisa porta a chiedersi; un campione significativo, di che cosa?

[3] Alcuni operatori della PA consigliano di predisporre, all’interno del set documentazione da inviare all’operatore economico, una dichiarazione contenente la dicitura “dichiara di essere/non essere stato sottoposto a verifica da parte del Gestore della piattaforma MePA/CONSIP”.

[4] Si riporta per intero il contenuto dell’art. 18 il quale prevede che Salvo quanto disposto dal successivo comma 3, il Soggetto Aggiudicatore ed il Fornitore prendono atto ed accettano che il MEF e/o Consip non effettueranno alcun controllo in merito ai dati, alle informazioni, alle dichiarazioni, alle attestazioni ed, in generale, al contenuto della domanda di Registrazione e di Abilitazione, rimanendo Soggetti Aggiudicatori e Fornitori, e i soggetti che agiscono in loro nome e conto, i soli ed esclusivi responsabili della accuratezza, veridicità, completezza ed aggiornamento dei predetti contenuti. Resta, pertanto, inteso che il MEF e/o Consip non assumono alcuna responsabilità in relazione all’eventuale rilascio, sulla base di dichiarazioni inesatte o non veritiere, di provvedimenti di Registrazione o Abilitazione a soggetti non muniti dei requisiti dichiarati o di idonei poteri.

[5] Il comunicato è consultabile al seguente link: https://www.anticorruzione.it/portal/rest/jcr/repository/collaboration/Digital%20Assets/anacdocs/Attivita/Atti/PareriPrecontenzioso/2020/Delibera_680_29%20luglio%202020__OMISSIS.pdf.

[6] Tratto da TAR Lazio, sez. II, 01.04.2019, sent. n. 4276.