QUALE OBBLIGO NELLA DEFINIZIONE DELL’EOW NEGLI STATI MEMBRI?

Avv. Silvia Di Cuia

Sommario: 1. Premessa. 2. Definizione e inquadramento giuridico dell’End of Waste. 3. La politica europea in materia ambientale: il Quadro normativo in materia. 4. Applicazione dell’end of waste alla luce del quadro legislativo attuale 5. Prospettive de iure condendo. Conclusioni

1. Premessa.

La corretta gestione dei rifiuti è un argomento complesso e con molte componenti e implicazioni che impongono di affrontarlo con cautela e precisione. L’Unione Europea ha individuato nella corretta gestione dei rifiuti un elemento essenziale delle politiche finalizzate a tutelare l’ambiente e la salute, introducendo nel corso degli ultimi venti anni importanti novità a cui gli Stati membri, Italia compresa, hanno dovuto adeguare i propri ordinamenti per perseguire precisi obiettivi ambientali. La gestione europea dei rifiuti è una sfida particolare: bisogna realizzare la protezione ambientale senza distorsioni per il mercato interno europeo. Nella gerarchia della corretta gestione dei rifiuti tracciata dalle norme comunitarie si inseriscono le pratiche di end of waste.

2. Definizione e inquadramento giuridico dell’End of Waste

L’EoW è un processo di recupero eseguito su un rifiuto, al termine del quale esso perde tale qualifica per acquisire quella di prodotto. Per end of waste si deve intendere, quindi, non il risultato finale bensì quel processo che, concretamente, permette ad un rifiuto di tornare a svolgere un ruolo utile come prodotto. La sua base normativa è l’art. 184 ter del Codice dell’Ambiente titolato “cessazione della qualifica di rifiuto”. Secondo tale norma un rifiuto cessa di essere tale quando è stato sottoposto a operazioni di recupero, incluso il riciclaggio e la preparazione per il riutilizzo, che soddisfino determinati criteri tra i quali in particolare spicca l’assenza di “impatti complessivi negativi sull’ambiente”. Si tratta di una procedura straordinaria, utilizzabile solo per specifiche tipologie di rifiuti, basata sul rispetto di precisi criteri che ne disciplinano la mutazione stessa. Tali criteri sono stati definiti nella direttiva 2008/98/CE del 19 novembre 2008, nota come direttiva quadro in materia di rifiuti¹ che pone al primo posto della scala di priorità delle modalità di gestione dei rifiuti la prevenzione e, subito dopo, la preparazione per il riutilizzo (art. 4)². Sulla base delle previsioni della suddetta direttiva si può asserire che un rifiuto cessa di essere tale quando è stato sottoposto ad un’operazione di recupero e soddisfa le precise condizioni stabilite dall’art. 6, di seguito evidenziate:

1. Utilizzo certo per scopi specifici: si deve trattare, cioè, di prodotti diffusi, generalmente applicati in ambiti noti ed atti a svolgere funzioni conosciute e definite;
2. Esistenza di un mercato o una domanda per tale sostanza od oggetto: il fatto che esista un mercato dimostra che difficilmente l’oggetto derivante dal recupero sarà abbandonato;
3. Rispetto di requisiti tecnici per gli scopi specifici e della normativa e degli standard esistenti applicabili ai prodotti: l’oggetto deve, cioè, poter garantire le prestazioni richieste in concrete condizioni di utilizzo o di consumo, conformemente tanto alle norme di legge quanto alle norme tecniche relative al bene specifico;
4. Utilizzo senza impatti complessivi negativi sull’ambiente o sulla salute umana.

Soddisfatte contestualmente tutte queste condizioni, l’oggetto risultante dal processo di recupero non è più un rifiuto in quanto è oggettivamente divenuto un prodotto. Il Legislatore comunitario nella medesima direttiva amplia il concetto di operazione di recupero fino a ricomprendervi anche quella di controllare i rifiuti per verificare se soddisfano i criteri volti a definire quando un rifiuto cessa di essere tale (considerando n. 22). L’art 184 ter riprende, letteralmente, le condizioni di cui sopra e aggiunge, al comma 2, che “l’operazione di recupero può consistere semplicemente nel controllare i rifiuti per verificare se soddisfano i criteri elaborati conformemente alle predette condizioni”, conformandosi in tal modo al disposto della direttiva. Ciò significa, in pratica, che il controllo effettuato su un materiale qualificato come rifiuto, che sia volto a verificarne le caratteristiche affinché esso possa cessare di essere tale, è un’operazione di recupero a tutti gli effetti e necessita, in quanto tale, di essere autorizzata secondo le procedure previste dalla Parte Quarta del D. Lgs n. 152/2006³.

Il combinato disposto della normativa comunitaria e di quella nazionale cristallizza due categorie: ciò che è rifiuto e ciò che non lo è più, ossia quel materiale che in seguito ad un processo di recupero è oggettivamente divenuto un prodotto ai sensi del citato art. 184-ter.

3. La politica europea in materia ambientale: il Quadro normativo in materia.

• In Europa

Già il Trattato di Amsterdam, firmato nel lontano 1999, conteneva significative novità in materia di politica ambientale, arricchita di nuove attribuzioni nella parte relativa ai principi. In particolare, gli artt. 2 e 6 consacravano il principio dello sviluppo sostenibile e di un elevato livello di protezione ambientale come una delle priorità principali. In questa prospettiva, i principi cardine in materia ambientale permeavano anche l’attività di gestione dei rifiuti che veniva ancorata a precisi standard finalizzati alla sostenibilità ambientale:

• Principio di prevenzione: ridurre al minimo ed evitare per quanto possibile la produzione dei rifiuti.

• Responsabilità del produttore e principio del “Chi inquina paga”: chi produce rifiuti o contamina l’ambiente deve pagare interamente il costo di queste operazioni.

• Principio di precauzione: prevedere i problemi potenziali.

• Principio di prossimità: smaltire i rifiuti il più vicino possibile al punto di produzione.

Tuttavia, come già evidenziato ut supra, è la Direttiva 2008/98/CE (Direttiva quadro in materia di rifiuti) a dare una veste giuridica ufficiale al concetto di recupero coniando una definizione ad hoc e articolando una disciplina più dettagliata. L’art. 3 comma 1, in particolare, definisce il recupero come “qualsiasi operazione il cui principale risultato sia quello di permettere ai rifiuti di svolgere un ruolo utile sostituendo altri materiali che sarebbero stati altrimenti utilizzati per assolvere una particolare funzione o di prepararli ad assolvere tali funzioni”. Ancora non si parla esplicitamente di End of Waste ma comincia ad affermarsi il concetto di utilità riferito ai rifiuti. Nell’introdurre il concetto in esame, il Legislatore comunitario ha specificato che “se non sono stati stabiliti criteri a livello comunitario in conformità della procedura di cui ai paragrafi 1 e 2, gli Stati membri possono decidere, caso per caso, se un determinato rifiuto abbia cessato di essere tale tenendo conto della giurisprudenza applicabile” (art. 6, comma 4). Si tratta, dunque, di criteri che operano quali prescrizioni volte ad assicurare che determinate operazioni di recupero conducano effettivamente a generare prodotti⁴.

Nuove indicazioni in materia sono poi contenute nella Direttiva 2018/851/UE che modifica la Direttiva 2008/98/CE relativa ai rifiuti, ed è in vigore dal 4 luglio 2018. Tra gli obiettivi di politica ambientale enunciati nella Direttiva spiccano “il miglioramento dell’efficienza nell’uso delle risorse al fine di garantire che i rifiuti siano considerati una risorsa e contribuiscano in tal modo a ridurre la dipendenza dell’Unione dalle importazioni di materie prime nonché agevolare la transizione ad una gestione più sostenibile dei materiali e ad un modello di economia circolare” nonché la necessità di “rafforzare gli obiettivi della Direttiva 2008/98/CE del Parlamento Europeo e del Consiglio relativi alla preparazione per il riutilizzo e al riciclaggio dei rifiuti, affinchè riflettano più incisivamente l’ambizione dell’Unione di passare a un’economia circolare”.

….e in Italia

La normativa italiana in materia di ambiente trova una disciplina organica nel Decreto Legislativo 3 aprile 2006, n. 152 noto come TUA (Testo Unico Ambientale)⁵ il quale contiene le principali norme che regolano la materia ambientale. In particolare, la parte quarta è dedicata alla gestione dei rifiuti e alla bonifica dei siti contaminati. Successivamente, in ottemperanza all’art. 40 della direttiva 2008/98/CE, che prevedeva l’adeguamento negli ordinamenti degli Stati membri ai principi fissati, è stato emanato il Decreto Legislativo 3 dicembre 2010, n. 205 contenente le disposizioni di attuazione della direttiva. Tale decreto ha introdotto la nuova disposizione all’art. 184-ter che, come già evidenziato, dà ingresso all’end of waste nel nostro ordinamento. La disciplina in materia di gestione dei rifiuti si applica fino alla cessazione della qualifica di rifiuto. Poi il comma 2 dello stesso articolo stabilisce che “i criteri di cui al comma 1 sono adottati in conformità a quanto stabilito dalla disciplina comunitaria ovvero, in mancanza di criteri comunitari, caso per caso per specifiche tipologie di rifiuto attraverso uno o più decreti del Ministro dell’ambiente e della tutela del Territorio e del Mare ai sensi dell’articolo 17, comma 3, della legge 23 agosto 1988, n. 400”. Da ciò si evince che: a) l’intervento nazionale è giustificato, quindi, solo in assenza di criteri di matrice comunitaria e per particolari tipologie di rifiuti; b) nell’ordinamento interno l’Autorità competente è in via esclusiva il Ministero dell’Ambiente.

La normativa nazionale sulla cessazione della qualifica di rifiuto fa capo, pertanto, all’art. 184-ter del D. Lgs 152/2006, in via generale; a quest’ultimo decreto, relativamente a determinati CSS, ed ai tre decreti di cui al comma 3, relativi alle attività di recupero di rifiuti esercitate ricorrendo alle procedure semplificate di autorizzazione, oggi ricomprese nell’Autorizzazione Unica Ambientale⁶.

4. Applicazione dell’end of waste alla luce del quadro legislativo attuale

Ai sensi della normativa appena richiamata, si può affermare che allo stato attuale la determinazione dei criteri End Of Waste può avvenire esclusivamente attraverso due diversi procedimenti:

• Quello europeo che si conclude con l’adozione di uno specifico regolamento comunitario ex art. 288 del Trattato sul funzionamento dell’Unione Europea;

• Quello nazionale che prevede l’adozione di appositi provvedimenti “caso per caso”.

Attualmente i Regolamenti comunitari in materia, direttamente applicabili negli Stati Membri, sono 3. Più precisamente, il regolamento 333/2011 relativo a rottami di ferro, acciaio e alluminio, il regolamento 1179/2012 sui rottami di vetro e il regolamento 715/2013 sui rottami di rame. In ambito nazionale invece il primo atto governativo in materia di EoW è il DM 14 febbraio 2013 n. 22 e riguarda il combustibile solido secondario CSS, seguito dal secondo decreto EoW, il DM 28 marzo 2018 n. 69 che ha ad oggetto il conglomerato bituminoso. Il Ministro Costa ha annunciato che è già stato notificato alla Commissione Europea e se ne attende la pubblicazione in Italia, il terzo decreto EoW che ha ad oggetto i prodotti assorbenti per la persona, ovvero i pannolini usati, che verranno recuperati e diventeranno tecnicamente materia prima seconda. Al di fuori di questi casi regolamentati, oggi, a livello nazionale, la possibilità di trarre un “prodotto” da un rifiuto è garantita dall’art. 184-ter, D. Lgs n. 152/2006, che prevede unicamente le seguenti modalità alternative di definizione dei criteri EoW: a) mediante regolamento comunitario, laddove emanato; b) mediante uno o più decreti ministeriali, laddove emanati. Tanto è stato ribadito ulteriormente dal Ministero dell’Ambiente con la nota n. 10045 del 1 luglio 2016. Nell’ambito poi delle procedure interne relative a rifiuti specifici si aprono due strade:

1. le procedure semplificate di autorizzazione ricomprese nell’AUA che fanno riferimento ai rifiuti non pericolosi disciplinati dal DM 5 febbraio 1998;

2. le procedure ordinarie per le quali gli impianti di riciclo devono ottenere una specifica autorizzazione rilasciata “caso per caso” dalle autorità territoriali competenti (Regione o Provincia) al termine di lunghe e onerose procedure in cui si valutano gli impatti ambientali complessivi.

A scombussolare questo scenario, già fortemente incerto, ci ha pensato la giurisprudenza. Con la sentenza n.1229 del 28 febbraio 2018 il Consiglio di Stato, richiamando la citata Direttiva quadro sui rifiuti (2008/98/CE), in particolare l’art. 6, ha interpretato l’applicazione del dettato europeo nel senso di riservare in via esclusiva allo Stato la possibilità di determinare i criteri di dettaglio che, in assenza di Regolamenti europei, consentono di dimostrare il rispetto delle quattro condizioni indispensabili per la realizzazione dell’end of waste, la cessazione della qualifica di rifiuto o, in altri termini, la generazione di prodotti o di materie prime a seguito di operazioni complete di recupero dei rifiuti di cui all’art. 184-ter del D. Lgs n. 152/2006. Ciò contrasta con l’art. 196 comma 1 lett. e) del d.lgs. n.152/2006 che attribuisce la competenza ad emettere le autorizzazioni agli impianti di recupero dei rifiuti in capo alle Regioni.

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Tale interpretazione è stata avallata anche dalla recente sentenza della Corte di Giustizia UE del 28 marzo 2019 che, sollecitata ad esprimersi sull’accertamento della cessazione della qualifica di rifiuto dei fanghi di depurazione dopo il trattamento di recupero, con un’interpretazione vincolante ha confermato che la competenza per la fissazione sui criteri EoW spetta necessariamente all’UE e ai Singoli Stati negando contestualmente ed espressamente la possibilità di qualsiasi autorizzazione concessa da autorità locali per specifici rifiuti. Lo sfasamento tra i due ordinamenti così determinatosi ha come diretta conseguenza che alla scadenza delle autorizzazioni degli impianti di recupero si avrà un blocco delle attività di recupero dei rifiuti causate dalla mancata emissione da parte degli Enti Regionali di nuove autorizzazioni ambientali in quanto enti dichiarati dalla sentenza incompetenti. In questo contesto normativo a pagarne le conseguenze sono gli operatori del settore alle prese con decine di impianti bloccati, con la difficile e onerosa gestione di accumuli di rifiuti negli impianti esistenti, nonché una consistente riduzione dei quantitativi di rifiuti riciclati che non trovando una propria destinazione finiscono in discariche abbandonate invece di essere rigenerati. I vari interventi legislativi specifici e settoriali vengono così vanificati dall’assenza di una normativa organica e aggiornata, in linea con le esigenze del settore. Per contrastare questo trend deleterio e in segno di protesta contro l’inerzia dello Stato, recentemente la Città Metropolitana di Milano, dopo un anno di silenzio e risposte vaghe, ha deciso di autorizzare in autonomia gli impianti di produzione di biometano in quanto, come si legge nella lettera indirizzata al Ministero dell’Ambiente, “ciò è diventato indispensabile sia per attuare gli obiettivi dell’Economia Circolare e della gerarchia dei rifiuti sia per evitare il rischio di contenziosi e istanze risarcitorie che potrebbero rivelarsi fondate”⁷.

5. Prospettive de iure condendo. Conclusioni

Lo “stallo” decisionale imposto dagli interventi giurisprudenziali nell’ambito delle procedure di gestione dei rifiuti, alimentato da una legislazione lenta e lacunosa, sta determinando nel nostro Paese un rallentamento nel raggiungimento degli obiettivi definiti dal Pacchetto europeo sull’Economia Circolare. L’economia circolare è un sistema economico pianificato per riutilizzare i materiali in successivi cicli produttivi, riducendo al massimo gli sprechi. I criteri End of Waste sono una condizione essenziale perché le imprese possano diventare protagoniste dell’Economia circolare e la paralisi creata nel sistema autorizzatorio sta facendo perdere competitività agli operatori del settore rispetto a coloro che operano in Paesi più veloci su questo fronte. Il mercato richiede norme certe e processi autorizzatori più snelli in un settore ad alto tasso di innovazione. Alla luce di quanto evidenziato, nel prossimo recepimento del pacchetto UE sull’Economia Circolare, come modificato dalla nuova formulazione della Direttiva 2018/851/UE (che deve avvenire nei Paesi dell’Unione entro il 5 luglio 2020), sarebbe auspicabile un ruolo più proattivo in capo alle Regioni nell’individuare le specifiche EoW caso per caso dal momento che, in virtù del principio di sussidiarietà, possono meglio interpretare le esigenze specifiche degli operatori del settore localizzati sul territorio di loro pertinenza. E per allineare più celermente progresso tecnologico e progresso normativo si potrebbe costituire, come da più parti proposto⁸, un organo tecnico presso il MATTM deputato ad occuparsi solo di definire i processi di EoW. L’ultimo intervento emendativo sul DL Sblocca Cantieri in materia di End of Waste (EoW) ancora le imprese a provvedimenti definiti anche più di venti anni fa, ignorando l’innovazione tecnologica nel frattempo raggiunta nei vari comparti industriali grazie a nuovi processi produttivi a vantaggio dell’ambiente, e rimanda ad un futuro decreto indispensabili aggiornamenti. L’emendamento approvato, infatti, produce effetti limitati e insoddisfacenti: pur chiarendo il contesto relativo alle autorizzazioni rilasciate per gli impianti in linea con il DM 5 febbraio 1998 e simili, rimanda ad un successivo decreto del Ministero dell’Ambiente ogni precisazione per tutte le altre autorizzazioni, e le Regioni pertanto non potranno procedere ad autorizzazioni “caso per caso” che tengano conto di processi e utilizzi di materiali innovativi per valorizzare specifiche realtà produttive. Le associazioni di categoria degli operatori del settore hanno più volte sollecitato il governo ad adottare provvedimenti pienamente coerenti con la disciplina Ue sull’EoW, ma finora senza esito. Mancano in particolare tantissimi indispensabili provvedimenti attuativi che renderebbero “effettivamente” applicabili alcune norme che rischiano di restare lettera morta ed inoltre è di tutta evidenza che la gran parte della normativa “speciale” di settore è ancora fondamentalmente estranea al contenuto del TUA.

Tracciato questo schema riepilogativo sull’argomento non resta che auspicarsi una maggiore “intraprendenza” degli Stati membri nell’assecondare le finalità delle Direttive Europee in materia di politica industriale, applicando e interpretando il diritto interno, nelle lunghe attese tra l’entrata in vigore delle direttive e il termine di scadenza del loro recepimento nelle normative nazionali, in modo conforme alle prescrizioni del diritto comunitario.

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1^ Direttiva 2008/98/CE del Parlamento Europeo e del Consiglio del 19 novembre 2008 relativa ai rifiuti e che abroga alcune direttive, pubblicata sulla GUUE L 313/3 del 22 novembre 2018 e in vigore dal 12 dicembre 2008.

^*  Contributo programmato nel CORSO DI FORMAZIONE DI ALTA SPECIALIZZAZIONE IN DIRITTO AMBIENTALE – Organizzato dall’Anf Taranto.  (Gli altri contributi sono in lavorazione editoriale e saranno pubblicati prossimamente).