LA COSTITUZIONE DI PARTE CIVILE DEGLI ENTI TERRITORIALI E RISARCIMENTO DEL DANNO NEL PROCESSO “AMBIENTE SVENDUTO”.
Il Caso Taranto
Avv. Raffaella Cavalchini
1. Il processo “Ambiente Svenduto”.
E’ il processo per disastro ambientale e avvelenamento da sostanze chimiche di portata monumentale, forse l ‘unico in Italia e attualmente pendente innanzi alla Corte d ‘Assise di Taranto, non solo per le numerosissime contestazioni mosse agli imputati ma anche per le migliaia di parti civili costituitesi : privati cittadini , aziende, enti territoriali , ed enti esponenziali . Per lo sfilare di centinaia e centinaia di testimoni, con udienze interminabili ed intense. Il processo presumibilmente vedrà la fine del primo grado di giudizio tra un anno.
2. L’ambiente come qualificazione giuridica.
La qualificazione giuridica del termine ambiente è stata oggetto di studio approfondito anche in ragione dell ‘evoluzione normativa statale ed europea. La dottrina prevalente ha individuato la dimensione giuridica del concetto di “ambiente ” accogliendo la tesi monistica secondo la quale l ‘ambiente deve essere individuato come disciplina unica , come concetto giuridico dotato di propri centri di interesse e contrapposta a quella pluralistica e minoritaria, che aveva teorizzato, invece, la identificazione di diverse discipline autonome ed applicabili ai diversi settori di interesse (inquinamento, territorio , specie animali e vegetali etc).
La giurisprudenza di legittimità ha però ulteriormente interpretato ed elaborato l ‘identificazione del perimetro nel quale insiste il concetto di ambiente e la sua dimensione giuridica così che la nozione giuridica dell ‘ambiente deve essere intesa “in senso ampio, non limitata, cioè all’esclusivo riferimento agli aspetti naturali ma estesa anche alle conseguenze dell’intervento umano ossia alle trasformazioni operate dall ‘uomo e meritevoli di tutela” (cfr. Cass. Pen. Sez. III n.29901 del18/6/18).
In questo quadro, nonostante il riparto delle competenze in ambito ambientale tra il Ministero dell ‘Ambiente , gli Enti tecnici nazionali, le Regioni, le Province ed i Comuni, non è inappropriato sostenere che l’ambiente , in senso ancora più ampio, sia il risultato dell ‘attività della pubblica amministrazione, inteso come il risultato di comportamenti posti in essere dall’insieme dei soggetti privati e pubblici , che individuano quale garante la stessa amministrazione. Il carattere preventivo e di precauzione richiesto dalla tutela dell ‘ambiente_comporta che le funzioni preminenti debbano essere esercitate prima che le attività umane vengano avviate e qui viene ad essere esplicitato il concetto della programmazione e suddivisione in settori.
In questo contesto gli enti territoriali dal canto loro, svolgono funzioni di amministrazione attiva per la tutela dell ‘ambiente. Il d.lgs. n. 112/98 all’art.23 ha riconosciuto ai comuni le funzioni amministrative concernenti la realizzazione, l’ampliamento, la cessazione, la riattivazione, la localizzazione e la rilocalizzazione di impianti produttivi , ivi incluso il rilascio delle concessioni o autorizzazioni edilizie. Sono attribuite ai comuni, secondo quanto disposto dal D.P.R. 616/77 all’art.104 le funzioni amministrative concernenti: il controllo dell’inquinamento atmosferico proveniente da impianti termici ; il controllo, in sede di circolazione, dell’inquinamento atmosferico od acustico prodotto da auto e motoveicoli; la rilevazione , il controllo, la disciplina integrativa e la prevenzione delle emissioni sonore. Tali funzioni, quindi, legittimano una posizione attiva degli Enti territoriali in ambito ambientale se pur limata e ridefinita.
3. La legittimazione dell’ente territoriale nei processi per reati ambientali e l’individuazione del danno risarcibile.
La L. 8 luglio 1986 n. 349 all ‘ art. 18 comma 3 aveva attribuito allo Stato e agli Enti territoriali , sui quali incidono i beni oggetto del fatto lesivo, la legittimazione a promuovere la relativa azione per il risarcimento del danno, anche se esercitata in sede penale.
Il suddetto art. 18 è stato però abrogato dall’art. 318 comma 2 del D.lgs. 3 aprile 2006 n. 152-ad eccezione del comma 5- che riserva allo Stato, ed in particolare al Ministro dell’Ambiente e della tutela del territorio , il potere di agire per il risarcimento del danno ambientale in forma specifica e, se necessario, per equivalente patrimoniale, anche esercitando l’azione civile in sede penale, all’art. 309- 311 del tu.a. sul presupposto che lo Stato sia l ‘unico ad avere il requisito della legittimazione a costituirsi , sia in sede penale che in sede civile, per richiedere il risarcimento del danno ambientale.
Le regioni e gli enti territoriali minori, in forza dell’art. 309, comma 1 tu.a., pur non avendo più il potere di agire iure proprio per il risarcimento del danno ambientale possono presentare denunce ed osservazioni nell’ambito di procedimenti finalizzati all’adozione di misure di prevenzione , precauzione e ripristino oppure possono sollecitare l’intervento statale a tutela dell’ambiente .
La Suprema Corte di Cassazione, però, in molteplici pronunce ha chiarito che la legittimazione a richiedere il risarcimento del danno ambientale spetta unicamente allo Stato e che tale voce di danno è “di natura pubblica” considerato, quindi, come “lesione dell’interesse pubblico e generale”. Gli enti minori , ivi compresi gli Enti Territoriali possono agire ai sensi dell’art. 2043 e.e. per ottenere il risarcimento di qualsiasi danno patrimoniale , ulteriore e concreto da essi subito, diverso da quello “ambientale ” tipicizzato nell ‘art.311 t.u.a. (Cass. Pen. sez. III 19437 del 17/1/12; Cass. Pen. Sez III n. 41015 del 21/10/2010). Tale orientamento è oramai consolidato in quanto non sussiste alcuna antinomia reale fra la norma generale di cui all’art. 2043 e.e., (che attribuisce a tutti il diritto di ottenere il risarcimento del danno per la lesione di un diritto) e la norma speciale di cui al D.lgs. 3 aprile 2006, n. 152 che riserva esclusivamente allo Stato la legittimazione ad agire per il risarcimento del danno da lesione all’ambiente, inteso come diritto pubblico generale a fondamento costituzionale.
Peraltro, non si può non citare l ‘art. 313 comma 7 t.u.a., il quale, nello specifico, evidenzia come: “resta in ogni caso fermo il diritto dei soggetti danneggiati dal fatto produttivo di danno ambientale, nella loro salute o nei beni di loro proprietà , di agire in giudizio nei confronti del responsabile a tutela dei diritti e degli interessi lesi”.
Ciò sta a significare che il bene ambiente ha natura complessa e dalla sua compromissione possono derivare -in senso lato- anche danni c.d. conseguenze in ordine ai quali i soggetti legittimati ad agire possono essere pubblici o privati , collettivi o individuali, diversi dallo Stato. Così l’ente territoriale figura, in astratto, tra i possibili danneggiati dalla lesione all’ambiente inteso come interesse all’assetto del territorio e deve riconoscersi che sotto tale profilo appare legittimato a tutelare la propria soggettività pubblica in relazione a tale interesse anche in sede giudiziaria.
Viene incontro anche la sentenza interpretativa della Corte Costituzionale n. 126 del 1.6.2016 che spiega come il D. Lgs 15672006 – soprattutto in seguito al D. Lgs 135/09 e della L. 97/2013- “è la conseguenza logica del cambiamento di prospettiva intervenuto nella materia del danno ambientale, come emerge dall’evoluzione e della giurisprudenza costituzionale e della relativa normativa “. Ed infatti “se originariamente l ‘ambiente è stato considerato un bene immateriale unitario, in modo che alla rilevanza dei numerosi e diversificati interessi che fanno capo alle Regioni e gli Enti locali si aggiungeva l’esigenza di uniformità di tutela, che solo lo Stato può garantire, il quadro normativo è profondamente mutato con a direttiva 21.4.2004 n. 2004/235/CE che , nel recare la disciplina del danno ambientale in materia di prevenzione e riparazione del danno in termini generali e di principio, afferma che la prevenzione e la riparazione di tale danno nella misura del possibile (contribuiscono) a realizzare gli obiettivi ed i principi ella politica ambientale comunitaria, stabiliti nel trattato”.
Ma in uno scenario tal quale la normativa citata non esclude affatto che sussista il potere di agire di altri soggetti, oltre allo Stato, comprese le istituzioni rappresentative delle comunità locali per i danni specifici da essi subiti proprio perché la normativa speciale sul danno ambientale si affianca alla generale disciplina del danno prevista dal codice civile.
Gli enti territoriali sono titolari di un vero diritto soggettivo corrispondente all’obbligo da parte dei privati di osservare le norme vigenti ed hanno il potere- dovere di tutelare l ‘abitabilità e la salubrità dell ‘ambiente urbano nel suo complesso. Rappresenta gli interessi dei propri associati ed ha la piena titolarità degli interessi collettivi relativi al contesto urbano e, nello specifico, dispone dei mezzi atti a tutelare i predetti interessi, dei quali vi è un contenuto patrimoniale e non. Da ciò consegue una lesione del “diritto di personalità” del Comune e quindi un danno risarcibile. Danno diverso dal danno superindividuale o collettivo che invero non compete.
Il danno non patrimoniale richiesto non dev’essere considerato in una accezione circoscritta ma come pregiudizio cagionato dalla lesione di diritti costituzionalmente sanciti afferenti la persona ed il territorio. Infatti, le pronunce della Corte di Cassazione seguenti al dettato normativo già citato evidenziano che la legittimazione a costituirsi parte civile nei processi per reati ambientali spetta non solo al Ministro dell ‘Ambiente , ai sensi dell ‘art. 311 del D.lgs 152/2006, ma anche all’ente pubblico territoriale che per effetto della condotta illecita abbia subito un danno patrimoniale risarcibile ai sensi dell’art. 2043 e.e. (Cass. Pen. 755/2010 – Cass. Pen. 41025/2010; Cass. Pen. n. 633/2012, sez. III).
Inoltre , con sentenza n.755 del 2010, la Suprema Corte ha inteso ribadire per gli Enti Territoriali sul cui territorio si è consumato il vulnus ambientale, una autonoma e concorrente titolarità, separata da quella statale, all’esercizio di un proprio diritto risarcitorio , ex art. 2043 e.e., conseguente alla lesione del territorio ed avente carattere patrimoniale. Proprio sulla base di tali premesse, nella pronuncia richiamata i Giudici hanno riconosciuto ad un Ente locale (per la precisione una Provincia) , la legittimazione a costituirsi parte civile, nell’ambito di un procedimento per il reato di gestione non autorizzata di rifiuti ex art. 256 d. lgs. n.152/2006″. Sotto tale profilo con ordinanza del 4.10.16 la Corte d ‘Assise di Taranto nel procedimento “Ambiente svenduto” ha rimarcato, superando le eccezioni delle difese e ammettendo gli Enti Territoriali quali parti civili nel predetto processo, che “agiscono per ottenere il ristoro di un danno patito con riferimento all’integrità del territorio , all’equilibrio dell’habitat naturale ma anche globalmente inteso e alla salute. In questa prospettiva, tutti i predetti enti territoriali hanno rappresentato adeguatamente la propria legittimatio ad causam rivendicando iure proprio danni patrimoniali e non derivanti dalla lesione a beni giuridici diversi dal danno ambientale latu sensu, quali l ‘integrità del territorio , la propria identità culturale, politica ed economica , oltre che danni diretti alla propria economia, esborsi di ingente quantità, con conseguente depauperamento “.
Riconoscimento della legittimazione ad agire ribadita, altresì, in un ‘ulteriore pronuncia, nella quale la Corte di Cassazione nel confermare che spetta soltanto allo Stato, e per esso al Ministro dell’Ambiente, la legittimazione alla costituzione di parte civile nel procedimento per reati ambientali , al fine di ottenere il risarcimento del danno ambientale di natura pubblica, in sé considerato come lesione dell’interesse pubblico e generale all’ambiente , precisa che tutti gli altri soggetti, singoli o associati , ivi comprese le Regioni e gli Enti pubblici territoriali minori , possono agire ai sensi dell’articolo 2043 cod. civ. per ottenere il risarcimento di qualsiasi danno patrimoniale , ulteriore e concreto da essi subito, diverso da quello ambientale (Corte di Cassazione, sezione III, sentenza 22 novembre 2012 n. 41015).
Ed ancora, di recente: “La legittimazione a costituirsi parte civile nei processi per reati ambientali spetta non soltanto al Ministro dell’Ambiente per il risarcimento del danno ambientale ma anche agli enti locali territoriali, i quali deducano di avere subito, per effetto della condotta illecita, un danno diverso da quello ambientale, avente natura anche non patrimoniale ” (Corte di Cassazione, Sezione IV, sentenza 11 giugno 2014 n. 24619).
La giurisprudenza ha ritenuto che il soggetto legittimato all’azione civile non sia solo il soggetto passivo del reato ma anche il danneggiato e cioè chiunque abbia riportato un danno che sia eziologicamente riferibile all’azione o all’omissione de soggetto attivo del reato (Cass. Pen. n.7259 4/11/2004) .
Le pronunce appena richiamate confermano l’orientamento prevalente e costante della giurisprudenza nell’affermare che sia gli enti pubblici territoriali, sia altri soggetti, singoli o associati, possano agire in giudizio, al fine di richiedere il risarcimento di qualsiasi danno patrimoniale-ulteriore ed effettivo- che abbiano subito a causa della medesima condotta lesiva dell’ambiente, in relazione alla lesione di altri diritti patrimoniali, diversi dall’interesse pubblico e generale della tutela dell’ambiente e alla tutela dell’ambiente come diritto fondamentale e, nonché valore di rilevanza costituzionale.
Orbene, per quanto sopra dedotto va ritenuto fondata la richiesta di risarcimento non solo del danno patrimoniale ma anche quella del danno non patrimoniale che sia conseguente alla lesione del diritto soggettivo pubblico, all’integrità del territorio , inteso come elemento costitutivo della legittimazione attiva.
Sono peraltro facilmente riconducibili alla nozione di danno patrimoniale risarcibile ai sensi dell’art. 2043 e.e. i costi, per esempio, sostenuti dall’Ente e quelli che dovrà affrontare per effettuare gli interventi di bonifica e di risanamento dei luoghi ormai compromessi dalle condotte illecite e che hanno prodotto l ‘alterazione delle componenti ambientali.
Laddove, ancora, gli scopi e le finalità dell’Ente vengano lesi da un danno di carattere ambientale, è chiaro che ne deriva un danno economico diretto, conseguenziale alla diminuzione patrimoniale subita per proteggere l’integrità fisica dei cittadini facenti parte della comunità, oltre al miglioramento della qualità della vita della stessa. L’offesa del bene giuridico tutelato dalla fattispecie incriminatrice , dalla quale deriva, in modo diretto ed immediato, una lesione del “diritto della personalità ” e quindi la legittimazione attiva dell’Ente territoriale a richiederne il risarcimento.
